新环保法起航 亮点不止公益诉讼
2014-05-05 08:55:08 | 来源:人民法院报 | 作者:林劲标
  环境公益诉讼是新环保法的一大亮点,同时,新法还具备了凸显事前保护、打破区域局限、加大违法成本、增加环境信息发布透明度等四大亮点。只有吃透立法精神、制定配套细则,才能让良法真正产生实效。

  4月24日下午,全国人大常委会四审高票通过了备受关注的环境保护法修订草案。在最受争议的环保公益诉讼主体资格的规定问题上,最终通过的新环保法确定由三审稿中“依法在国务院民政部门登记”,改为设区的市一级民政部门登记的社会组织。这一规定表明我国环境公益诉讼制度的正式确定,大部分的民间环保组织享有了提起公益诉讼的主体资格,也让公众参与环境治理的愿望可以通过自治组织得以实现。

  一部法律修订案,经过三审仍然有很多争议,并最终进入四审,这情况在我国的立法史上十分罕见。四草稿中,前两稿向公众公开征求意见,后两稿内部征求意见。民众在参与立法修订中,表现出对公益诉讼制度的强烈期待,尤其关心诉讼主体的确定问题。从最初草案的由中华环保联合会独家垄断引起一片舆论哗然,再到后面限制主体为“国字号”组织,再到四稿中的省级环保组织,最终改变为地市一级的环保组织,其中民意推动起到了很大作用。尽管公众期待个人可提起公益诉讼的诉求并未被采纳,但是立法已最大限度地对民意进行了关切和吸纳,值得赞许。

  笔者认为,环境公益诉讼是新法的一大进步,可以预见的是,新法实施后的一段时间内,公益诉讼案件数会有较大上升甚至迅猛增长。然有诉权并不一定会胜诉,环境公益诉讼之艰难远超过一般民事诉讼。环境污染常是多因共促一果,先且不说各种原因力在损害结果中的比例难以确定的问题,即便是可以确定何种原因行为,要实现对因果关系的确定和归责依然十分困难。以公众最困扰的雾霾问题为例,其成因,有企业向大气排污、政府监管不力,还有众多私家车主尾气排放,甚至包括北方多年依靠煤炭进行供暖方式等。在侵犯身体权的案例中,同样环境下,由于身体因素不同,后果严重程度不同,有的甚至安然无恙,这都使诉讼举步维艰。

  此外,公益诉讼立法本身还有诸多细节问题需要完善。比如,环保组织的诉讼资格是否可以超出其登记机关所管辖区域外进行诉讼;环保组织是否可以代表国家对污染者提起诉讼,对于受损者并非公民个人的情况,诉讼所获得的赔偿金应由谁接受等等。司法救济的手段以其事后性、程序繁琐、举证复杂和因果关系证明难,注定不会成为环境保护的主要途径。因此,笔者认为,应该更关注新法在环境保护行政管理方面上的创新,这也与环保法本质上的公法属性有关。

  环境法的公法属性有助于我们更好理解环保法应有的立法价值和功能。环境保护法所保护的环境具有公共性和不排他性。所有人都与共存的环境息息相关,但却没有人可以对环境来主张其所有权,而能进行管理的主体一般只有国家。然而,越是公用的东西,管理起来却越是低效,这就是著名的“公地悲剧”现象。一块草地被划分成几块分给牧羊人后,在中间留下了一块可供自由使用的公共用地。结果发现,被划分给个人的被有计划和节制地使用,而公用草地却因为过度放牧而寸草不生。因此,处于无保护状态下的公共利益是最易受到侵害的。

  环境就是这样一块“公地”,今天你破坏,没人制止,那么很快就会有其他人效仿。环境保护和治理更需要具有强大行政资源的政府来主导,可以确保高效、及时。因此,环境保护法的重点应当放在对环境的发展规划、管理保护、污染治理、有效监督等行政法律关系的规定上。而过分强调自力救济或公益诉讼,容易造成公法的私法倾向,使得一些部门怠于行使职责,将环境保护义务推卸给民众。因此,对于环保法而言,公益诉讼只是“锦上添花”,切不可本末倒置。

  值得欣喜的是,此次修法在明确政府责任、加大对违法排污的惩罚力度等方面着力明显。笔者总结,其核心亮点有四:

  一是凸显事前保护功能。发展经济不能走“先发展后治理的老路”,而管理环境,不能把目光仅仅放在事后的治污上,更多应事先规划。新法要求国家在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态保护红线,实行严格保护。还要求有关部门要对环境状况进行调查、评价,建立环境资源承载能力监测预警机制,环境保护更具有科学性、前瞻性。

  二是充分运用法治的全国一盘棋功能。新法规定了在跨行政区域的重点区域、流域联合防治中实行统一标准的法律要求,有利于打破治污受制于行政区划、各自为战的“瓶颈”难题。

  三是加大违法成本。新法规定将企业事业单位和其他生产经营者的环境违法信息记入诚信档案,及时向社会公布违法者名单,同时明确有关按日计罚规定中的罚款处罚标准。按日计罚、上不封顶让污染者不愿、不敢、承担不起污染的后果。

  四是增加环境信息发布透明度。新法规定,环境受到污染,可能影响公众健康和环境安全时,政府依法及时向公众公布预警信息,启动应急措施,方便公众参与和监督。

  当然,此次新法也还有不足,比如碳税制度、碳排放交易制度、生态系统服务功能补偿制度等没有纳入,行政管理手段过于单一等。但笔者认为,立法不是解决问题的万能灵药,迷信于通过一部法律来实现环境治理问题上的根本性扭转不太现实。环境污染问题是个综合性、深层次的问题,在许多时候其并非法律问题,更多的是经济问题、社会问题,甚至是政治问题。环境污染治理不仅要找到污染点加以割除,更要挖掘出导致污染的背后真实源头,包括扭曲的政绩观、权利交易等。环境污染治理需要政府在发展规划、产业布局、政策导向上下更多功夫。

  法律的权威在于实施,如何确保新法在制定后不停留于纸面上,需要有关部门抓紧在新法施行前吃透立法精神,制定配套细则,让法律更具有操作性,然后做到有法必依、执法必严。如此,重现青山绿水的美丽中国、生态中国将不再遥远。
责任编辑:李艳波