关于军事法院体制改革问题的几点思考
2015-02-11 09:51:03 | 来源:人民法院报第五版 | 作者:张建田
  党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确要求:“改革军事司法体制机制,完善统一领导的军事审判、检察制度,维护国防利益,保障军人合法权益,防范打击违法犯罪。”这充分反映了以习近平为总书记的党中央对军事司法体制机制改革问题的高度重视,也预示着军事法院体制改革将步入一个重要的历史关键契机。

  一、军事法院体制面临的问题及改革路径和措施

  目前,我国的军事法院法律上、名义上是国家设立在军队和武警部队中的军事审判机关,但实际上属于军队政治机关的建制。这种体制在党中央不断加大国家司法体制改革力度的情况下,面临一系列现实问题。主要表现在:军事法院领导体制法源不一,军事审判权属界限不甚清晰,军事法院的角色定位不鲜明,军事审判人员资格呈双重性,军事审判机关的立法保障严重缺失。

  党的十八大及十八届三中、四中全会通过的两个《决定》,不仅拉开了全面深化司法体制改革的帷幕,而且吹响了军事司法机关体制改革的进军号。为了坚决贯彻落实党中央的重大决策和部署,军事法院体制改革势在必行,箭在弦上。在大力推进体制改革的过程中,应当遵循以下原则:

  一是坚持党对军事法院体制改革工作的领导。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征,也是中国特色社会主义司法制度的根本保证。目前,军事法院既是国家审判机构的组成部分,又基本属于军队建制序列,因此,军事法院体制工作必须坚持党的领导。首先应当在党中央的集中统一领导下,坚持最高人民法院和中央军委对军事法院体制改革工作的双重领导。军事法院体制机制改革必须牢牢把握这一根本原则,方能正确处理党的领导与依法治国、依法治军的关系,党的领导与依法独立公正行使军事审判权的关系,党规党纪与宪法法律的关系。加强党的领导与支持军事法院依法履职、发挥作用是相互统一的,二者不可偏废。部队各级党组织(党委)理应准确把握军事法院的职能定位,把党对军法改革工作的统一领导与有利于促进和保障军事法院依法独立公正行使军事审判权有机统一起来。

  二是坚持以宪法和法律规定为依据。司法制度只能通过中央立法加以规制,重大立法改革必须于法有据。军事法院体制改革属于重大改革事项,同样要以宪法和法律为依据。凡涉及军事审判机构的设置、组织体系和管辖范围、人员选用和编制体系等一系列制度,都只宜通过国家立法予以规范和调整,而不能由下位阶的军事法规、司法解释等规范性文件规范和调整。因此,现行的《政治工作条例》、《关于军队执行〈中华人民共和国刑事诉讼法〉若干问题的暂行规定》、《军事法院办理减刑、假释案件的规定》《军事法院适用刑法、刑事诉讼法若干问题的意见》等诸多法规和规范性文件的相关内容,应当按照宪法和法律的规定严格进行合法性审查,并通过立、改、废途径,为军事法院体制改革扫清立法障碍,提供法治保障。

  三是坚持与中国国情、军情相符合。军事法院体制的改革必须立足于我国、我军的实际情况,既要认真研究和吸收借鉴外国的军事司法制度和司法体制的有益经验,又不要超越现阶段实际提出过高要求。我国军事法院与外国的军事法院(法庭)毕竟有诸多不同特点,具有鲜明的中国特色,如何完善军事法院的统一领导体制,务必要从实际情况出发,深入论证,循序渐进。

  四是坚持军事审判资源优化配置。应重构审判组织机制,确立区域化的管辖体系。首先,坚决摒弃属人管辖的主体地位,建立以属地管辖为基础的真正的区域化管辖模式,统一将原各大单位军事法院改建为战区级军事法院,根据管辖案件的工作量和范围合理编配审判人员。其次,参照最高人民法院设置巡回法院和设立跨行政区划的人民法院的做法,对管辖范围确实过窄、案源稀少、常设专门军事法院意义不大的,可以交由指定的战区级军事法院管辖;对于跨战区的重大刑事案件,必要时(如战时、涉密案件等情形),也可由解放军军事法院设立的巡回军事法庭审理。三级军事法院体制暂时不变,即基层(军级)军事法院、战区级军事法院、解放军军事法院。通过上述设置达到节省人力资源、排除各类干扰、理顺办案流程、实现依法独立办案之目的,最终实现对军事审判资源的优化整合。

  二、军事法院体制改革需要重视做好的几项工作

  首先,充分认识军事法院在国家审判体制中的重要地位和作用。

  习近平总书记强调,在整个改革过程中,都要高度重视运用法治思维和法治方式,发挥法治的引领和推动作用。军事法院体制改革也应当用现代法治理念来引领、推动,重点强化军事司法机关的国家司法权属性的重要观念,才能真正触及并解决好深层次的矛盾和问题。军事司法长期在相对封闭的系统中自我运转,有些人已经形成了一些固有的传统思维模式和习惯做法,与当前党中央提出的司法体制改革要求不相适应,在一定程度上直接影响军事法院体制改革的进程。为此,破除思想障碍首先要树立起与军事司法改革相伴随相适应的现代法治理念,认识到“司法是国家司法而不是军队的司法”。其实,早在红军时期我军军事审判制度创建时起,就坚持了军事审判权的国家司法权性质。抗日战争时期的1937年10月11日,在延安审理红军高级将领黄克功杀人案件,是由陕甘宁边区政府高级法院直接审理,而非当时军队设置的军法处审理。

  在改革中,旗帜鲜明地确认军事法院是属于国家司法机关的重要组成部分,将有利于维护军事司法公正,确保军事审判权、军事检察权能够依法独立公正行使,与党中央确立的司法改革的主旨也是完全一致的。在加强军队各级党组织对军事审判工作领导的同时,依照宪法和法律规定,强化最高人民法院对军事审判工作的指导和监督,明确各级军事法院职能定位,规范上下级军事法院审级监督关系,同时结合改革人、财、物管理,强化上级军事司法机关对下级军事司法机关领导,探索建立与军队职能机关和部门适当分离的司法管辖制度,从而把司法权的属性凸显出来,是很有必要的,也是贯彻落实党中央提出的维护国家司法制度的统一和权威的应有之义。

  其次,军事法院应当从军队政治机关剥离开来。

  这是理顺军事法院体制的前提和关键。按照我国宪法和法律规定,审判机关坚持党的领导,接受人大的监督,这是必须坚持的。然而,军队中没有人大及其常设机构的组织,中央军委是党和国家的双重军事机关,总政治部是中央军委的政治工作机关,在中共中央、中央军委的领导下,负责管理全军党的工作,组织进行政治工作。针对军事审判机关的现行体制编制的工作特点,究竟应当采用什么体制和方法来实现党的领导和接受国家最高权力机关、司法机关的监督?严格说来,军事法院“受政治机关领导”“对政治机关负责”并没有法律依据,即使1991年版本的政治工作条例规定总政治部领导全军的军事审判工作,也是由中央军委而不是由中共中央批准颁布。虽然军事法院的人、财、物均归军队政治机关管理多年的做法,也是不争的现实,但其存在的弊端也是不言而喻:一是司法管辖权与本单位人员管辖完全重合,法院基本采取属人管辖原则,导致军事法院实际成为本军兵种、本军区的一个职能部门,军事法院其实就是所在单位政治机关的组成部分,淡化了国家司法机关的职能作用;二是军事法院干部的去留、升降均与普通现役军官任免职务相同,一概由军队党委和政治机关管理,出现“管人的不管事,管事的不管人”的现象;三是经费通常按照军队政治机关各部门的费用下拨,无法保障办案的需要,也因受制于军队财务部门难以依法独立办案。其结果,军事法院真正成为军队政治机关的组成部分,而不是国家设在军队的审判机关。

  军事法院的性质和职能定位决定了它必须实行集中统一领导。军事法院无论是军队建制还是国家建制,都是行使国家审判权的专门机关,它的职能是维护国家法律的权威和司法制度的统一。因此,审判权的行使应当集中而不应当分散,实行垂直领导的体制。各级军事法院在具体办案中只能接受上级法院监督,依照国家法律办事,这绝不是削弱党的领导而是真正地加强和完善党对军队审判机关的领导。当然,在不改变现行军事法院仍然属于军队建制的情况下,除了解放军军事法院的院长由最高国家权力机关任命外,各级军事法院的领导至少应当提升到上一级的党委和机关来管理,这样可以有效防止所在单位领导对军事法院审判案件时的干扰。

  第三,军事法院应当选择国家司法编制序列和中央军委建制两种思路。

  一是国家审判机关编制序列。本着立足现状,着眼未来的改革思路,军事审判机关三级管辖格局基本保持不变,军事法院的人员编制不占军队员额。为确保军事审判工作在最高人民法院和中央军委的统一领导和监督下,宜设立“最高人民法院军事审判法庭”,作为国家最高的军事审判机关;最高人民法院军事法庭庭长同时兼任最高人民法院副院长,也体现了最高国家审判机关的领导属性。与最高层级军事司法机关设于“两高”相适应,最高人民法院军事法庭庭长以及该法庭的所有法官,可以根据实际需要,实行军地审判人员混编,合署办公,但办案的审判人员法官资格的取得,应当由全国人民代表大会常务委员会任免或者授权中央军委任免。在最高人民法院成立专门军事法庭,军事法院列入国家司法机关体制序列后,战区级军事法院院长由全国人大常委会任免;战区级军事法院副院长以下的人员,分别由最高人民法院军事法庭庭长提名,由全国人大授权中央军委按军队干部任免权限任免;基层军事法院院长以及其他人员,分别由战区级军事法院院长提名,按军队干部任免权限任免。遇到特殊情况需要专门设立军事法院,其审判人员,亦可由最高人民法院院长授权中央军委任免。军事法院的编制员额应当由国家单列,不宜占军队编制员额,其实早在1982年党中央印发的5号文件中就已经有相关精神,当时中央文件明确要求政法机关的编制应当从国家机关总的行政编制中单独划分。

  二是中央军委建制序列。在最高人民法院尚未设立专门军事法庭,军事法院仍然属于军队建制时,其在军队内部的设置,应当参照解放军审计署体制改革做法,从总政治部及其军队政治机关中剥离开来,提升为中央军委直接领导。中央军委可在最高人民法院指导下,设立军事法官遴选委员会,选拔、调任军事法官人选。除解放军军事法院由最高人民法院院长提名并由全国人大常委会任免的权限和方式保持不变外,其他军事法官的任免权限由全国人大常委会作出决定授权中央军委任免。鉴于宪法规定中央军委实行主席负责制,并向全国人大负责并受其监督,由中央军委直接领导各级军事审判机关,符合军事法院从军队部门化向国家司法化转型的改革方向,能够有效保证军事法官依法履行职责,大幅度减少军队各级机关、部门和领导干部干预司法审判活动现象,从而确保军事审判权的有效独立公正行使,也体现了宪法对中央军委和最高人民法院工作实施监督的有关要求。

  第四,运用立法推动和巩固军事法院体制机制改革成果。

  2008年12月5日,中共中央转发了《中央政法委关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》(中发〔2008〕19号),其中提出明确军队司法机关受理军内民事案件的法律制度,同时完善危害国家安全罪、危害国防利益罪的法律规定,建立军事法院法官转任地方人民法院法官制度,完善军队政法机关优秀干部转业到地方政法机关工作的机制等改革意向,但收效甚微。其原因主要是这些改革举措未能通过制定和完善法律制度保障加以实现。因此,尽快制定军事法院组织法是解决军事法院体制改革困境的有效途径。

  第五,增强军事法院体制改革的透明度。

  公开、透明是提升司法公信力,防止司法腐败的重要程序措施,也是改革成败的重要因素。长期以来,军事法院的案件审理不仅处在保密的状态下,而且其编制体制和改革举措也总是在保密的情况下进行,导致军内外公众和基层官兵对军事法院情况知之甚少,对于改革的紧迫性和必要性难以形成理解和支持的氛围。从这个意义上说,2015年1月15日,军队权威部门对外公布2014年军队查处16起军级以上干部重大贪腐案件情况应当给予高度评价,这一举措改变了长期以来为“维护军队形象”而“不报道军队负面案件”的做法。随着国家司法体制和工作机制改革的不断深入,对军事审判工作的标准要求更高,社会上对涉军司法公正的关注度更强,军事审判体制机制改革的目标、任务和内容更加需要得到各方面的认同。例如,2014年3月31日,解放军总后勤部原副部长谷俊山因贪污、受贿、挪用公款、滥用职权,被军事检察院依法向军事法院提起公诉而倍受公众关注。如何让军事法院的体制机制改革能够得到广大官兵的认可,其必要的公开透明度是必不可少的。因此,在涉及军事法院体制改革过程中,如何让其出台的重大举措有利于维护司法公平正义,有利于体现军事审判机关的职能作用,应当是我们务必需要关注的一个重要方面。

(中国政法大学教授 张建田)
责任编辑:孙剑岚