公安交管部门无法认定事故责任的社会保险行政部门能否认定工伤
2018-01-22 16:34:44 | 来源:中国法院网 | 作者:蒋 敏 岳正飞
  [示范点]

  公安交通管理部门出具的事故责任认定书是社会保险行政部门履行工伤认定职责的重要依据,但并非工伤认定的前提条件。公安交通管理部门无法认定事故责任的,社会保险行政部门不得以此为由不予认定工伤。

  [案情]

  龚辉系成都市新都香城中学员工。2014年3月19日23时40分左右,龚辉驾驶电动二轮车下班行至新都区马超西路“小城故事”小区路口前,倒在停放于路口东右侧非机动车道停车位内的“丰田”小型轿车左后方。经路人报警,由120送至成都市新都区中医医院进行抢救,因抢救无效于2014年3月20日死亡。2014年4月14日,四川西华机动车司法鉴定所出具了一份技术鉴定,鉴定意见为:无法确定二轮车与轿车是否发生过接触。2014年4月18日,成都市公安局新都区分局交通警察大队出具《道路交通事故证明》(成公新交认字[2014]第00086号)证实:“因事发时为夜间、雨天,监控设施因光线较暗未能看到事故经过,无直接目击证人,致事发时龚辉驾车倒地原因无法确定,致此交通事故成因无法查清。”2016年2月5日,成都市人力资源和社会保障局(以下简称市人社局)依据成都市公安局新都区分局交通警察大队出具的《道路交通事故证明》,决定对本次事故不予认定(或者视同)工伤,作出了《不予认定工伤决定书》([2016]09-077号)。龚辉之妻张禾、子龚瑞、父龚松、母方学对该决定书不服,遂向成都市双流区人民法院提起行政诉讼。

  [审判]

  成都市双流区人民法院认为,本案争议的焦点为,在上下班途中发生事故,无法确定事故成因和判定事故责任的情况下,市人社局能否认定龚辉的死亡不属于工伤。《工伤保险条例》第十四条从责任划分角度仅排除了在交通事故中负主要责任和全部责任的受害人可以享受工伤待遇的情形,并未排除事故责任无法认定的情形下受害职工可以主张享受工伤保险待遇的权利。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定:“被告对作出的行政行为负有举证责任,应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”本案中,市人社局既然作出不予认定工伤的结论,就应提供其决定正确合法的依据,即承担提供龚辉在事故中承担全部或主要责任证据的举证责任。本案中,市人社局所依据的成都市公安局新都区分局交通警察大队出具的《道路交通事故证明》没有明确交通事故成因,也没有划分道路交通事故责任。四川西华机动车司法鉴定所出具的鉴定意见亦明确无法确定轿车与事故中的二轮车是否发生过接触。因此,本案中市人社局提供的证据不足以证明龚辉在交通事故中承担全部或主要责任,应当承担举证不力的法律后果。

  成都市双流区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(一)项、第(二)项之规定,判决:一、撤销被告成都市人力资源和社会保障局于2016年2月5日作出的《不予认定工伤决定书》([2016]09-077号);二、责令被告成都市人力资源和社会保障局重新作出行政行为。

  宣判后,市人社局不服,向成都市中级人民法院提起上诉称,原审适用法律错误,请求撤销一审判决,维持上诉人作出的《不予认定工伤决定书》。其主要理由为:一、龚辉在交通事故中是否承担“非本人主要责任”应当以有权机构出具的事故责任认定书、结论性意见和人民法院生效判决等法律文书为依据;二、被上诉人自愿放弃通过起诉要求人民法院对事故责任进行判决从而获取相关证据的行为,是导致上诉人认定其不属于工伤的直接原因;三、上诉人虽然具备调查取证权,但上诉人无权对事故责任进行划分。即便上诉人行使行政判断权,在本案所涉交通事故中龚辉也应当承担主要责任。

  被上诉人(原审原告)辩称:原审认定事实清楚,适用法律正确,请求二审维持原判。主要理由为:一、在被上诉人已向上诉人提交了《道路交通事故证明》的情形下,上诉人仍要求被上诉人提请相关部门对事故责任进行划分,缺乏法律依据。最高人民法院发布的指导性案例第69号确定的裁判规则也支持了被上诉人的前述观点;二、被上诉人认为交通事故责任无法认定的情形并不排除受害职工可以享受工伤保险待遇的权利;三、市人社局具有对工伤事实进行调查核实、对受害职工是否存在不予认定工伤的特殊情形作出明确认定的职权;四、从交警部门对龚辉交通事故勘查所得的证据来看,对本案事故责任的划分不应认定龚辉承担事故主要责任。

  成都市中级人民法院审理后,认为本案争议的焦点问题是,在上下班途中发生交通事故,在交警部门无法认定事故责任的情况下,市人社局做出的《不予认定工伤决定书》是否合法。围绕本案的焦点问题,法院着重查明了以下事项:

  一、关于交通事故责任认定书的地位和作用。《工伤保险条例》第十四条第(六)项规定:“职工在上下班途中,受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客轮轮渡、火车事故伤害的,应当认定为工伤”。据此,职工在上下班途中遭遇交通事故的,除本人承担主要责任外,应当认定为工伤。由此可知,交通事故责任书对于责任的认定和划分、对于工伤认定具有重要作用。最高人民法院《关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第一条第一款规定:“人民法院审理工伤认定行政案件,在认定是否存在《工伤保险条例》第十四条第(六)项‘本人主要责任’时,应当以有权机构出具的事故责任认定书、结论性意见和人民法院生效裁判等法律文书为依据,但有相反证据足以推翻事故责任认定书和结论性意见的除外”。因此,有权机构出具的事故责任认定书是人民法院审理工伤认定行政案件的重要证据,但并非前提条件。

  二、关于在交警部门无法认定事故责任的情况下市人社局的法定职责。通常情况下,交通事故发生后交警部门结合现场调查情况能够作出事故责任认定书,但本案因夜间、雨天、监控设施问题及无直接目击证人等原因,致事故责任无法确定。最高人民法院《关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第一条第二款规定,有权机构出具的事故责任认定书、结论性意见等法律文书不存在或者内容不明确,社会保险行政部门就前款事实作出认定的,人民法院应当结合其提供的相关证据依法进行审查。该款规定明确了在交警部门无法认定事故责任的情况下,市人社局仍应依法作出事实认定。同时,该条还明确了法院对市人社局作出的事实认定应结合其提供的相关证据依法进行审查。被上诉人在二审庭审中提供的最高人民法院发布的第69号指导性案例,虽然意在解决工伤认定中的程序性事项是否可诉的问题,但该指导性案例同时也说明即使在相关的事故责任认定书不存在时,市人社局仍然应当依法作出是否认定为工伤的决定,而不得以“中止通知”等形式直接或间接地不履行工伤认定的法定职责。因此,在交警部门无法认定事故责任的情况下,市人社局仍应依法进行调查并作出事实认定。

  三、关于在交警部门无法认定事故责任的情况下市人社局作出的案涉工伤认定的合法性审查。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定:“被告对作出的行政行为负有举证责任,应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据,视为没有相应证据。”根据《工伤保险条例》第十四条第(六)项的规定,职工在上下班途中遭遇交通事故的,除本人承担主要责任外,应当认定为工伤。市人社局不予认定龚辉构成工伤,应当提供龚辉符合不予认定工伤条件即龚辉本人承担交通事故主要或全部责任的证据。本案中市人社局提供的证据不足以证明龚辉在此次交通事故中承担主要或全部责任,市人社局认为“本案所涉交通事故龚辉应当承担事故主要责任”的证据不足,据此,应当认为市人社局作出不予认定为工伤的决定所依据的证据不足,市人社局应当承担举证不力的法律后果。

  成都市中级人民法院于2016年10月19日作出(2016)川01行终676号判决:驳回上诉,维持原判。

  [论证]

  工伤认定关系着劳动者及其家人的切身利益和社会公共利益,社会公众关注度高。现实生活中,由于事故发生原因、环境等多变复杂,部分事故证据收集难度大,具体责任认定困难较大甚至无法认定,对社会保险行政部门的依法行政能力带来极大挑战。但工作难度越大,行政机关就越应严格依法履职,强化证据收集力度,加强行政机关负责人出庭应诉等工作,积极应对由此形成的行政诉讼,切实实现保障劳动者个人合法权益和维护社会公共利益的平衡。我国《工伤保险条例》将“非本人主要责任”作为职工在上下班途中交通事故伤害认定工伤的重要条件。实践中,交通事故发生后,工伤认定通常有赖于交警部门对交通事故责任的划分,但在交警部门无法认定事故责任的情况下如何认定工伤存在认识分歧。本案即是交通事故责任无法认定的情况下,如何认定工伤问题的典型案例。

  一、“非本人主要责任”作为工伤认定的主要考量

  虽然国际立法大多规定上下班途中的事故伤害属于工伤,但并不以劳动者“非本人主要责任”为要件。我国《工伤保险条例》第十四条第(六)项将“非本人主要责任”作为职工在上下班途中交通事故伤害认定工伤的重要条件,主要理由是:第一,在我国行人遵守交通规则的意识还需要提高的情况下,把职工在上下班途中受到本人主要责任的交通事故伤害认定为工伤有纵容或鼓励职工违章的嫌疑,同时又易诱发个人的道德风险。第二,《机动车交通事故责任强制保险条例》是在2003年《工伤保险条例》颁布之后制定的,职工在上下班途中如受到机动车事故伤害,除了认定为工伤,从其它途径很难得到充分的赔偿与保障。2006年7月,《机动车交通事故责任强制保险条例》的实施,使上下班途中受机动车事故伤害的职工可从机动车交通事故责任强险中取得赔偿。第三,交通事故责任强险赔偿、工伤赔偿以及民事人身侵权赔偿的关系如何协调,在现阶段尚存在基本法律的空白,为了避免实践处理中的复杂矛盾,协调《道路交通安全法》、《民法通则》与《机动车交通事故责任强制保险条例》的关系,把“本人主要责任”的交通事故伤害的情形不认定为工伤,在工伤认定实践中将更加可行和简便。不论是立法中不同利益的平衡与法律间的协调,还是适用法律的简便与可操作性,都算得上一种进步与肯定,不过这种进步与肯定应建立在有利于保护广大职工权益的基础上。

  二、交警部门出具事故责任书的性质和作用

  《工伤保险条例》第十四条第(六)项规定:“职工在上下班途中,受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客轮轮渡、火车事故伤害的,应当认定为工伤”。据此,职工在上下班途中遭遇交通事故的,除本人承担主要责任外,应当认定为工伤。由此可知,交通事故责任书对于责任的认定和划分对于工伤认定具有重要作用。

  最高人民法院《关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第一条第一款规定,人民法院审理工伤认定行政案件,在认定是否存在《工伤保险条例》第十四条第(六)项“本人主要责任”时,应当以有权机构出具的事故责任认定书、结论性意见和人民法院生效裁判等法律文书为依据,但有相反证据足以推翻事故责任认定书和结论性意见的除外。据此,交警部门出具的事故责任认定书同人民法院的生效裁判文书一样,是人民法院审理工伤认定行政案件的重要证据,但并非唯一依据和前提条件。

  实践中,并非每起交通事故交警部门都能出具事故责任认定书,比如本案即是因事发时为夜间、雨天,监控设施因光线较暗未能看到事故经过,无直接目击证人等,致事发时死者驾车倒地原因无法确定,因此交通事故成因无法查清。对于交警部门无法作出事故责任认定的,人社部门能否以此为由不予认定工伤?应当如何履行法定职责?本案对此类问题进行了有益探索,同时提出对此类案件的审判思路和解决路径,以期对同类案件的处理提供参考。

  三、交警部门无法认定事故责任情形下人社部门的法定职责

  如前所述,通常情况下,交通事故发生后交警部门结合现场调查情况能够作出事故责任认定书,但特殊情形下可能致事故责任无法认定。最高人民法院《关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第一条第二款规定:“有权机构出具的事故责任认定书、结论性意见等法律文书不存在或者内容不明确,社会保险行政部门就前款事实作出认定的,人民法院应当结合其提供的相关证据依法进行审查”。该条规定明确了在交警部门无法认定事故责任的情况下,人社部门仍应当依法作出事实认定。同时,该条还明确了法院对人社部门作出的事实认定应当结合其提供的相关证据依法进行审查。

  《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定:“被告对作出的行政行为负有举证责任,应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据,视为没有相应证据。”从行政诉讼法规定的举证责任分配来看,在行政诉讼中应当由被告承担举证责任,这与民事诉讼法规定的“谁主张谁举证”存在差异,有利于保障劳动者的合法权益。根据《工伤保险条例》的规定,职工在上下班途中遭遇交通事故的,除本人承担主要责任外,应当认定为工伤。人社部门如果不予认定工伤,应当提供职工符合不予认定工伤条件,即职工本人承担交通事故主要或全部责任的证据。本案中,人社部门提供的证据不足以证明职工在交通事故中承担主要或全部责任,因此,应当认为人社部门作出不予认定为工伤的决定所依据的证据不足,依法应当承担举证不力的法律后果。实践中,有观点认为,在交警部门无法作出交通事故责任认定时,应当由劳动者承担举证责任,劳动者无法举证的,法院对于人社部门作出的不予认定工伤决定应予维持(即判决驳回原告的诉讼请求)。这一观点本质上是将行政诉讼的举证责任分配混同于民事诉讼的举证责任分配,错误的强调“谁主张谁举证”,没有从立法目的层面正确认识行政诉讼法关于举证责任分配的重要意义。

  四、最高法院发布指导性案例的比对及适用

  本案在二审庭审中,被上诉人(原告)的委托代理人当庭提出本案与最高人民法院发布的一件指导性案例具有相似性。据此,法庭引导其出示该指导性案例并当庭进行举证、质证、认证。同时在二审裁判文书中也据此进行相应回应。

  关于指导性案例的适用,最高人民法院于2010年12月印发的《关于案例指导工作的规定》第七条规定:“最高人民法院发布的指导性案例,各级法院审判类似案例时应当参照”。该规定是具有中国特色的案例指导制度正式建立的显著性标志,而该条规定也是这一制度的一大亮点。梳理最高人民法院的相关文件和表述,从最初的“参考”上级法院发布的案例到最高人民法院发布的案例具有“指导”意义再细化明确为“应当参照”,折射出最高人民法院推进指导性案例从理论场域迈入实践场域,充分发挥指导性案例在统一法律适用、规范自由裁量权等方面功能的制度愿景。在随后的2015年4月,最高人民法院印发《关于案例指导工作的规定实施细则》,进一步对案例指导制度的具体应用进行规定。实施细则第九条规定:“各级人民法院正在审理的案件,在基本案情和法律适用方面,与最高人民法院发布的指导性案例相类似的,应当参照相关指导性案例的裁判要点作出裁判”。同时第十一条规定:“在办理案件过程中,案件承办人员应当查询相关指导性案例。在裁判文书中引述相关指导性案例的,应在裁判理由部分散引述指导性案例的编号和裁判要点。公诉机关、案件当事人及其辩护人、诉讼代理人引述指导性案例作为控(诉)辩理由的,案件承办人应当在裁判理由中回应是否参照了该指导性案例并说明理由”。

  审理中的案件是否与指导性案例相类似,如何对案例进行相似性比对,这是案例指导制度进行实践应用的一大难题。众所周知,区别技术是英美法系中判例适用中至关重要的技术。区别技术不是英美法系的专利,而是案例适用过程中的通用技术。中国特色案例指导制度也不例外。在具体适用指导性案例中,应当结合指导性案例的编写实际及拘束力载体,倡导一种简便易行的相似性识别技术,即按照实施细则第九条的规定,以“裁判要点”为判断相似性的基准。同时,“裁判要点”具有规则属性,包括严格的事实认定与法律适用。因此,相似性识别技术应当包括以下内容:一是待决案件的事实与“裁判要点”所包括的必要事实具有相似性;二是待决案件所要解决的法律问题与“裁判要点”涉及的法律问题具有相似性。由此,此种相似性识别技术就与我国法官长久以来形成的司法习惯、裁判思维、法律推理等建立起对话与沟通的可能。

  对于本案涉及的工伤认定,最高人民法院曾发布第69号指导性案例。该案例虽然意在解决工伤认定中的程序性事项是否可诉问题,但该案例同时也说明即使在相关的事故责任认定书不存在时,人社部门仍然应当依法作出是否认定为工伤的决定,而不得以“中止通知”等形式直接或间接地不履行工伤认定的法定职责。据此,在交警部门无法认定事故责任的情况下,人社部门仍应依法进行调查并作出事实认定。通过对本案与最高人民法院发布的指导性案例的相似性进行比对,在庭审中和裁判文书中对指导性案例的具体应用进行了有益尝试。

  五、上级行政机关不当委托下级行政机关工作人员出庭应诉的问题及建议

  行政机关负责人出庭应诉成为制约行政审判良序发展的一大难题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款规定:“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的,应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”对于“行政机关负责人”的具体范围,最高人民法院《关于适用中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第五条规定:“行政诉讼法第三条第三款规定的‘行政机关负责人’,包括行政机关的正职和副职负责人。行政机关负责人出应诉的,可以另行委托一至二名诉讼代理人”。对于“行政机关相应的工作人员”的范围,最高人民法院《关于行政诉讼应诉若干问题的通知》规定:“行政诉讼法第三条第三款规定的‘行政机关相应的工作人员’,包括该行政机关具有国家行政编制身份的工作人员以及其他依法履行公职的人员”。同时,针对实践中大量存在的对省、市、县(区)政府提起行政诉讼的情况,该条进一步明确规定:“被诉行政行为是人民政府作出的,人民政府所属法制工作机构的工作人员,以及被诉行政行为具体承办机关的工作人员,也可以视为被诉人民政府相应的工作人员。”此外,国务院办公厅发布的《关于加强和改进行政应诉工作的意见》规定,被诉行政机关负责人应当带头履行行政应诉职责,积极出庭应诉。不能出庭的,应当委托相应的工作人员出庭,不得仅委托律师出庭。

  据此,行政诉讼中出庭应诉的人员应当包括:行政机关正副职负责人,或者具有国家行政编制身份的工作人员以及其他依法履行公职的人员,同时可以另行委托一至二名诉讼代理人,但不得仅委托律师出庭。其中,被诉行政行为是人民政府作出的,人民政府所属法制工作机构或者具体承办机关的工作人员,可以视为被诉人民政府相应的工作人员。

  本案中,市人社局负责人委托并非当事人的下级人社局工作人员代为出庭应诉的做法,不符合前述法律及相关规定的要求。为此,二审法院在作出判决的同时向市政府和市人社局分别提出司法建议,建议市政府和市人社局对该问题进行督促和整改,获得市上领导批示反馈和市人社局的整改回复,有力推动了行政应诉工作的规范化、法治化。

  综上,工伤认定的具体标准与范围体现了我国在立法层面上的利益博弈与价值观念的演化,并且关系到对职工、用人单位与工伤保险单位之间的具体风险分配。工伤认定的处理原则,既要尊重工伤保险制度的立法目的和宗旨,也要考虑工伤职工保障的实际需要,在无法划分交通事故责任的情形下,采用存疑时有利于劳动者之原则,彰显了工伤保险对劳动者合法权益的保护,可使我国工伤范围的界定达到工伤保险制度的原则与国际劳工保护的标准,体现以人为本与构建和谐社会的理念。

(作者单位:四川省成都市中级人民法院)
责任编辑:陈思