从腐败大案看日本的反腐败举措
2018-01-26 14:22:17 | 来源:人民法院报 | 作者:逄春雪
  二战后的日本采用政府导向、官商合作的混合型经济发展模式,政客、官僚、大企业间相互利用,结成关系密切的经济共同体。加之日本民间送礼的习俗十分盛行,普遍期待通过金钱获得更加有利待遇,导致日本腐败大案频发。日本政府根据时局变化,以惩治腐败大案为契机,不断完善反腐败立法及各项措施,使得日本的反腐败法网日臻严密,效果显著。

  昭和电工事件

  日本刑法历来主张贿赂的主要责任在于受贿方,刑法制定之初,就规定了单纯受贿罪、受托受贿罪和事前受贿罪三种基本受贿犯罪类型。1941年,为强化公务员风纪,又增加了向第三者提供贿赂罪、枉法受贿罪、事后受贿罪。

  二战后,日本又于1947年制定了《国家公务员法》,该法将日本的公务员分为一般职公务员和特别职公务员,该法主要约束一般职公务员,并对公务员的日常行为作了非常严格的限制,提出了相应的惩戒措施。

  1948年,发生了日本四大丑闻事件之一的昭和电工事件,拉开了日本腐败大案频发的序幕。二战后的日本政府,为了使大批重要产业得到快速恢复,推行倾斜性经济政策,当时,遭受战争重创的昭和电气工业公司亟需资金支持以恢复生产,昭和电工新上任的社长日野原经过斡旋,向首相、议员、官僚行贿7000万日元,并最终得到了28.67亿日元的贷款,贷款数目超过公司资本十倍。

  昭和电工事件最终导致64人被捕、37人被起诉、多人被定罪,并直接导致了以芦田均为首相的社会党、民主党、国民协同党三党联合内阁倒台,芦田均被迫辞职并旋即被捕。

  以昭和电工事件为契机,日本增设了斡旋受贿罪。在昭和电工事件中,牵涉其中的公务员并未利用职务之便,而是通过向其他公务员施加影响,利用被施加影响的公务员的职务之便为他人谋取利益,作为施加影响的行为而收受贿赂。在这里,其行为难以采用传统的受贿罪来定罪,因此,该事件发生后,斡旋受贿罪在1958年日本刑法修改时被正式写进了刑法。

  造船丑闻事件

  1954年,日本又发生了著名的造船丑闻事件。日本首相吉田茂上台后,继续推行倾斜性经济政策,通过提供贷款并进行利息补贴以支持和鼓励海运业和造船业的发展。为增加贷款额度和利息补贴的比例,造船业行业协会向包括日本首相吉田茂的亲信、自由党干事长佐藤荣作在内的政府、政党高层行贿近2000万日元。作为回报,自由党推动国会通过了《远洋船只建造利息补贴法》,政府补贴海运业和造船业的力度恢复到了二战前的水平。

  造船丑闻事件牵涉面广、涉及高层,事件发生后,检察机关的调查直指吉田茂政权的核心人物,甚至要求逮捕自由党干事长佐藤荣作。但如果干事长被逮捕,自由党的执政能力将会受到严重削弱。基于此,内阁首相吉田茂依据1947年颁布的《检察厅法》第十四条的规定:“对于第四条(检察官的职务权限)以及第六条(对犯罪行为的搜查权)规定的属于检察官的事务,法务大臣可以一般性地指挥监督检察官。”指示法务大臣犬养健行使指挥权,向检察总长发出“不得逮捕佐藤荣作”的指示,强行叫停调查,使得该案件只以三名议员被判有罪而结束。

  日本的行政权属于内阁,司法权属于最高法院及由法律规定设置的下级法院。检察厅是行政组织的一部分,不属司法机关,但日本检察机关是设置于法务省内的一种“特别机关”,腐败案件的侦查一般由检察机关直接进行,因此,为防止检察机关独断专行,日本《检察厅法》第十四条赋予法务大臣以“指挥权”。但这种指挥权一般认为是“一般指挥权”,在涉及具体案件时,“对于具体事件的调查及处理,只能指挥检察总长”。但在实际操作中,这一规定却为行政权干预腐败案件的调查敞开了大门。

  造船丑闻事件在司法领域造成了极为恶劣的影响,行政权悍然干预司法权,严重打击了相关部门办案的积极性。同时,由于犯罪嫌疑人没有得到应有的惩罚,一些政治家越来越肆无忌惮,腐败问题愈发严重。但是,随着经济的复苏,相关经济政策被取消,此类腐败案件就不再有可能发生了。

  洛克希德事件

  1976年2月,美国参议院外交委员会揭露了洛克希德公司为向国外推销飞机而行贿外国政要的不正当竞争事实。1976年3月24日,日本与美国签订《司法协助协定》,从美方获得了洛克希德案件的相关材料。在这些材料中,检察机关发现了前内阁首相田中角荣涉嫌收受5亿日元贿赂的证据。东京地方检察厅以违反外汇法和委托受贿罪对田中角荣提起诉讼。1983年10月12日,法院认定田中角荣罪名成立,田中角荣当场表示上诉。由于日本实行四级三审,历经二审、三审,日本最高法院于田中角荣病逝两年后的1995年作出了维持原判的终审判决,此案才得以最终落下帷幕。

  洛克希德案件之所以旷日持久,其根源在于日本的“金钱政治”。贿赂本质上是 “国家权力与特定利益间的不正当交换”,但在日本却存在一种被合法化了的贿赂,即政治资金。由于日本实行民主选举制度,政治家无论是当选前还是当选后,都需要筹集资金来进行政治活动,这其中大量的政治献金就不可避免。日本《政治资金法》规定的“企业或个人均可以直接向政客提供一定限额内的捐款,这些捐款不必课税”更是催生了腐败。

  因此,只要被指控有受贿嫌疑,政治家和高级官僚都会辩称是政治资金。鉴于此,内阁首相三木武夫提出了《政治资金规正法》修正案,要求限制政治资金的来源和数量,并提高政治献金的透明度。虽然修正案因自民党党内抵制而被迫妥协,但为后来的政治改革奠定了基调。

  洛克希德事件发生后,日本的财产公开制度得以推行开来,其后的内阁首相纷纷通过公布资产的方式以获得国民的信赖。到中曾根内阁时期,内阁成员财产公布成为惯例。1992年12月,日本正式颁布了《财产公开法》,各个地方议会也相继制定类似条例,民众和媒体得以随时监督议会等选举公务员的财产状况。另外,《政治资金规正法》要求政治家及政治团体将与政治活动有关的政治资金的收入支出、政治资金的捐赠与接收彻底公开。这一系列制度和法律有效防止了公共权力对国家或公共利益的损害,对防止和揭发议员等选举公务员的腐败行为发挥了重要作用。

  以洛克希德事件为契机,日本在1980年修订刑法时提高了除加重受贿罪、事后加重受贿罪、事后加重向第三者受贿罪之外的其他受贿犯罪的法定刑。

  利库路特事件

  洛克希德事件尘埃未定,日本又发生了利库路特事件。1988年6月18日,《朝日新闻》社会版头条的报道,正式拉开了利库路特事件的序幕。长期以来,由江副浩正创立的利库路特公司向政界、财界的重要人物大量、低价转让其下属公司利库路特宇宙公司未公开上市的股票,并通过利库路特第一金融公司向股票受让人提供贷款作为购买股票的本钱。利库路特宇宙公司挂牌上市后,各股票受让人均轻松获得了巨大利益。

  利库路特事件曝光后,日本大藏相宫泽喜一、法务相长谷川峻等50余位社会名流被迫辞职,更有利库路特公司董事长江副浩正等14人相继被捕,公明党国会议员池田克等17人被起诉。

  利库路特案显示了与以往腐败案件的不同,在贿赂手段上,以转让股票的形式进行;在贿赂目的上,行贿方没有特定或直接的目的。并且,日本社会将这种低价售卖未发行股票的内部交易行为视为加强人际关系的悠久传统,因此,在法律上很难判定当事人的罪行。但该案件成为了日本解决腐败问题的一个重要契机。

  利库路特事件发生后,政治家中的有识之士逐渐认识到了腐败案件频发的本质,他们认为,预防腐败除了要进行严厉的惩罚,更要从根本上改变“花钱的政治”本身。自民党首先设立了直属自民党总裁的自民党政治改革委员会,该委员会于1989年5月19日提出了《政治改革大纲》,大纲指出,日本需要改变“花钱的政治”结构本身,要求引入小选区制,从根本上改革选举制度;纠正自民党在国会中与其他政党进行的秘密交易;解散派阀;强化政治资金的管理,向政党导入公共资金等。

  与此同时,国会议员也于1989年3月23日组成了超党派的整治净化联盟,呼吁改善日本政治过分依赖金钱的状况。1994年,国会最终通过了政治改革的相关法案,作为选举制度改革的成果之一,《防止腐败法》对企业或其他政治团体向政治家提供的资金作了明确规定。至此,日本在预防腐败问题上迈出了实质性步伐,在社会上营造了抑制腐败的环境和氛围。

  KSD事件

  KSD事件是日本进入21世纪后爆发的第一起案情严重、影响深远的腐败案件。自上世纪90年代开始,KSD中小企业经营者福祉事业团前理事长谷关忠男无视公益法人不能进行政治捐款的规定,向自民党议员捐献了大量政治资金;大规模购买政治家为募集资金而售卖的聚会券;通过在执政党的机关报上刊登广告的方式变相捐款;利用日本民间送礼的习俗给多名政治家和官员寄送大量礼品。

  除此之外,古关忠男还授意KSD下属的丰明会中小企业政治联盟对处于选举活动中的多名竞选者给予资金等诸方面的支援以确保其当选;制作假党员名单并代缴党费以支持自民党议员村上正邦和小山孝雄的竞选活动。这些手段使得KSD的事业规模急剧扩张,其个人资金也得以急剧增长。

  在KSD事件中,政府官员看似并未有任何行动,但实际上扮演了监管不力甚至玩忽职守的角色,究其原因,则在于日本所特有的“天神下凡”现象。所谓“天神下凡”,是指在政府部门供职了一定年限的官员认为自己无望继续升职的话,往往会辞去政府部门的职务转业到民间机构或公司任职,而他们选择的这些机构或公司一般都是曾经供职过的政府部门管辖下的公益法人或大公司。这种“下凡”行为不论是对官员本人还是民间机构来说都是有利可图的,官员得到了较高的职位和薪水,民间机构可以利用官员昔日的关系网和影响力。

  据统计,自1990年起,“下凡”到KSD及其下属团体中任职的劳动省官员达61人之多。正是由于“天神下凡”现象的存在,官员们往往会在平时与民间机构或大公司搞好关系,玩忽职守、监管不力的行为也屡禁不止。在KSD事件中,原劳动省官员的表现即是如此。

  鉴于此,日本政府于内阁府中设立官民人才交流中心,于2008年9月正式启动。该中心全程监督公务员的再就职活动,禁止曾与用人单位之间有过密切业务关系的公务员到该单位就职。这一举措有效提高了官员对企事业单位的监管力度,防止了类似KSD事件再发生。

  (作者单位:北京师范大学刑事法律科学研究院)
责任编辑:杨青