【关键词】 民事执行  体制与模式  执裁分离

    民事执行是运用司法强制手段实现生效法律文书所确定的权利的过程。对诉讼当事人而言，这是将书面确定的、可能实现的权利转化为现实权利过程，其对执行结果之期望甚至超过对裁判结果的期望。然而，长期以来，执行难问题严重困绕着人民法院各项工作的正常开展，在某种程度上影响了人们对整个社会法律制度的信心，成为我国司法制度中难以有效解决的一个顽症。为解决这一难题，理论界和实务界都在进行积极的探索和努力。本文拟结合执行工作实际，在对法院传统的民事执行体制与运行模式以及当前民事执行体制改革的现状进行分析的基础上，对构建民事执行新体制和运行模式作一探讨，以期对解决民事执行难问题献上一孔之见。

    一、我国传统民事执行体制与运行模式的反思

    在我国历史上，民事执行体制的基本传统是由审判机关兼作执行机关。不管是封建社会时期，还是中华民国时期，都是由审判机关作为执行机关。新中国成立后，国家仍然将民事执行权配置在人民法院，人民法院在行使对刑事、民事、行政案件审判权的同时，行使对民事、行政等案件以及刑事案件中关于财产部分的执行权。我国执行体制的变化总体上经历四个阶段：第一阶段是设专门执行人员。二十世纪五十年代中期，各地人民法院根据1954年9月颁布的《人民法院组织法》的规定，在法院内部设执行员，办理民事判决和裁定的执行事项，办理刑事案件判决和裁定中关于财产部分的执行事项。第二阶段是审执合一，由审判庭兼管执行工作。二十世纪五十年代末以后，由于众所周知的原因，法制陷于虚无状态。随着法制建设的削弱，人民法院的审判工作较长时期内只有刑事审判和民事审判两大类。人民法院不再坚持设置执行员的制度。执行工作依附于审判工作，实行审执合一的“谁承办谁负责执行”制度。第三阶段是设立专门的执行机构。十一届三中全会以后，国家经济形势发生重大变化，民事、经济纠纷案件大幅度增加，执行任务日趋繁重，执行难问题逐渐突出。为了适应这种情况，少数地方法院从1983年开始陆续设立执行员，建立了执行机构，实行审执分立的机制。1991年公布的《中华人民共和国民事诉讼法》从法律上明确了设立执行机构的依据。此后，全国各地方法院先后建立了专门的执行机构，逐步实现了审执分立，使执行工作开始步入专业化的发展轨道。第四阶段是相对统一的执行工作管理体制的建立。为进一步优化执行机构设置，推进执行难的解决，二十世纪九十年代末，一些地方开始对执行机构改革进行探索。1998年12月云南省高级法院率先成立执行工作局，统一领导全省法院的执行工作，统一指挥执行力量，统一协调执行事务。2000年1月最高人民法院颁布《关于高级人民法院统一管理执行工作若干问题的规定》，明确高级人民法院在最高人民法院的监督指导下，对本辖区执行工作的整体部署、执行案件的监督和协调、执行力量的调度以及执行装备的使用等实行统一管理。之后，以各高级人民法院为单元、统一管理辖区法院执行工作的新体制在全国逐步建立。

    实践证明，统一管理、统一协调的执行工作体制的建立有明显的优点。主要有：一是有利于防止执行权地方化倾向，克服地方和部门保护主义。执行权的行使本应以维护社会正义为己任，但实践中由于执行机构在人、财、物等方面受制于其他国家机关和组织，执行权的行使不可避免的受到个别地方和部门的影响。由省级统一管理可以在一定程度上避免此问题；二是适应了执行快捷、集中、配合的内在需要。提高执行效率，强化执行力量，通过统一调度信息资源、人力资源、物质装备资源，有利于避免执行资源浪费。迅速实现执行根据确定的法定权利向实有权利转化，是民事执行追求的基本价值目标。传统的执行体制无法满足民事执行迅速、及时、高效的要求。统一管理的执行新体制，可以以高级法院为单位统一部署案件的执行，统一调度辖区内的执行力量集中执行，较之以往的条块分割、孤军奋战，更能充分体现民事执行的效率价值，也更有利于私权的保护；三是有利于体现法制权威，增强民事执行的社会公信度。建立统一管理的民事执行新体制，其根本出发点在于实现民事执行的目的和基本任务，更好地促使法律文书的应然效力变为实然效力，是私权得以实现，从而有利于树立法制权威，提高民事执行的社会公信度。

    但是，这种相对统一的执行体制也存在不可否认的弊病。主要体现为：第一，权力过于集中。依现行法律规定，在执行程序中，执行财产的调查、执行方式方法的选择、具体执行措施的采取、对执行财产的评估、拍卖活动的委托，以及执行过程中许多实体问题如执行异议的处理，甚至执行第三人到期债权、变更追加被执行主体等重大问题，几乎全部由执行员负责。统一管理的执行体制建立后，更加强了这种权力的高度集中；第二，缺乏监督机制。我国现行民事诉讼法对审判工作专门规定了审判监督程序，但对民事执行中的监督却缺乏法律依据。在实践中，其他机关包括专门的法律监督机关——人民检察院都无法监督民事执行行为。虽然，法院组织法规定上级法院有权监督下级法院的工作（包括执行工作）。但由于监督程序不清，监督机构不明，上级法院对下级法院执行工作的监督不是流于形式，就是陷于溃滥；第三，当事人救济途径不畅。目前，执行救济制度作为一项完整的制度在我国仅处于理论探讨中。在现实生活中，执行救济存在多方面的问题，突出的问题有：没有规定执行程序的救济制度，在实体上没有规定被执行人的救济制度，尽管对第三人的救济制度有规定，但对其利益的法律保护的法律规定很是不够，在操作上有所欠缺。我国民事诉讼法和最高人民法院的司法解释只是规定了案外人对执行标的的异议权利和利害关系人对防碍民事诉讼的强制措施的申请复议权，且上述争议的审查均由执行员审查并作出裁定。对其他执行中可能出现的错误不能形成有效的救济，当事人的合法权益受到侵害时，没有得到及时的纠正。总之，高度集中的执行权力，不但容易产生消极执行、久拖不执等不良现象，而且会经常导致滥用强制措施、超职权执行、违规执行案外人财产等违法现象，严重损害人民法院和法官的形象。因此，要使执行权受到约束，就必须建立一种分权制约的执行新机制，以确保执行权的正确行使。

    二、当前民事执行体制与运行模式改革的理论与现状分析

    从政治学的角度来说，分权原则是国家管理活动的重要原则，

也是符合现代宪法精神的。从法理学角度来说，权力客观上存在着易腐性、扩张性以及对权利的侵犯性。执行实践中产生的种种问题的深层次原因是，权力行使过程中的不良运行。执行权这一公权力在运行过程中成为某些人可以进行权钱交易的私有资源。为了防止权力的不良运行，有必要对权力进行分解、限制和约束即分权制约已经成为共识。但对于如何分权，则存在不同认识，有两权说、三权说、四权说、五权说和六权说甚至更多 。影响较大的有如下几种观点：

    1、二权分离说。主张将执行权分离为执行实施权和执行裁决权，分别由不同的机构和人员行使。执行裁判权主要包括：审查仲裁裁决、公证债权文书等是否不予执行；审查案外人异议；变更和追加被执行人；对罚款、拘留决定的复议。执行实施权主要包括：送达执行法律文书；调查被执行人财产；实施强制执行措施等 。

    2、三权分离说。主张将执行权细化分解为执行命令权、执行实施权、执行裁决权，由内设的三个部门具体实施。在执行过程中，对产生的争议作出裁定是裁决权，对执行实施的启动、对被执行人、协助执行人或有关人员发出通知、作出决定等是命令权，对作出的裁定予以落实或完成是实施权 。

    3、四权分离说。主张民事执行权应按照执行案件的不同环节进行分权运行，即将民事执行权分为执行财产调查权、执行司法审查权、执行财产处分权、执行监督管理权。主张设立四个执行内设机构分别行使上列四项权力 。

    随着民事执行权构造理论研究的深入，民事执行权划分为执行实施权和执行裁决权的二权分离说成为主流观点 。我们亦同意此种划分法。主要理由是：第一，民事执行权作为一项国家公权力，其功能在于确保已被法院裁判的权利得以实现，它以迅速、不折不扣地实现已经被宣告的权利为目标，其要义是及时保护权利者的利益或者为受到损害的权利提供切实的救济，维护法律的权威和社会秩序。民事执行权的行使贯彻于民事案件执行的启动到终结的全过程。其外延是很丰富的，从执行案件流程来说，它包括执行案件的启动权、责令履行权、调查权、搜查权、决定实施强制执行措施权、对被执行财产的处分权、实施民事强制措施权等等；从具体执行措施来说，包括查封权、扣押权、扣留权、提取权、冻结权、划拨权以及强制履行权等；从对当事人权益确认的角度来说，包括对执行异议、执行财产分配是否合理以及债务人请求不予执行仲裁裁决等问题的处理权。每个权力分由不同的机构或人员分别行使，显然是不可能的，因此有必要对其进行类型化、系统化；理论上将执行权分为执行实施权和执行裁决权有其科学依据的。

    第二，从执行机制改革的目标来说，应当确立执行公正与效率兼顾的理念。在制度的设计上，一方面要有利于防止权力滥用和扩张而产生腐败，另一方面有利于权责明确、各司其职、各负其责，使权力运作更加顺畅，有利于形成科学的执行工作流程管理机制，有利于提高效率。分权必然危害效率，为了实现公正，在一定程度内适当牺牲效率是可以接受的；但过度分权，人为的大量增加工作环节，导致效率低下，公正也等于空谈。

    第三，从法院机构和人员编制来看，在目前只有一个执行机构的情况下，短期内增加几个机构显然是不现实的。况且，要增加机构必然要增加人员。目前，最高人民法院要求执行人员达到本院在编人数的15%，在许多法院都难以实现。再增加两三个执行机构，执行人员岂不要占本院在编人数的20-30%？这显然与当前法院的实际不相符。

    在执行权分权构造理论的指导下，一些法院开始探索执行机构

    分权运行的模式。归纳起来主要有如下几种模式：

    （一）执行局内部分权。有两种具体做法：

    1、执行局内设执行庭。如黑龙江省高级法院执行局下设执行一庭、执行二庭和综合处。其职能分工是：执行一庭侧重行使执行实施权，负责法律规定由省高院管辖的执行案件的执行工作；执行二庭侧重行使执行裁决权，负责全省法院集中执行、专项执行工作和执行工作的业务指导、监督、协调、请批、复议、委托执行、提级执行、指定执行及其他有关执行案件管理工作；综合处负责调查研究、工作指导、法制宣传、情况综合、业务培训、对下考评、执行装备、司法统计、业务经费管理等工作。全省较大的中院执行局内设执行一庭、执行二庭、综合处（科）；其他中院设执行一庭、执行二庭 。我区北海市中级人民法院于2004年4月根据执行裁决权与实施权分离原则确定执行局下设执行一庭、执行二庭和综合组。执行一庭职责是：对执行案件的执行实施；执行二庭的职责是：负责被执行主体的变更、追加，案外人异议的审查，公证文书和仲裁裁决的审查，负责对基层法院执行工作的指导、监督、业务培训，开展专项执行、指定执行、交叉执行、提级执行等工作的部署、检查，辖区内基层法院之间、与外地法院以及与其他执法部门执行争议的协调协助等。综合组的职责是：执行案件的司法统计、法制宣传、调研写作、确定委托评估和拍卖机构以及执行局内部事务性工作等 。

    2、执行局与执行庭两块牌子一套人员。即在原来执行庭的基础上成立执行局，保留执行庭（牌子），在执行局内设组或室，分别由副局长兼任。如浙江省高级人民法院执行局下设执行综合管理室、执行监督室和执行实施室 。我区大部分中院采用此种模式。

    （二）执行局外部分权。也有两种具体做法：

    1、执行局与执行庭分离。将执行裁决机构从执行局中剥离出去，成立了一个专门行使执行监督、救济的司法性质的部门——执行裁决监督庭。执行裁决监督庭具有独立的地位，与执行局不再是隶属关系，不受其领导，与其他业务庭室是平行机构。其职责是专司执行中属于司法裁决性质的执行裁决权，并对本院和所辖法院的执行工作进行监督。执行命令权和实施权留在执行局。如湖南省长沙市中级人民法院和四川省成都市中级人民法院。长沙市中院规定执行裁判监督庭的主要职责包括两大部分，即执行裁判权和执行工作监督权。裁判工作包括：（1）对案外人异议的审查处理；（2）变更、追加被执行主体；（3）中止执行的裁定工作；（4）暂缓执行的复议审查；（5）不予执行仲裁裁决、公证债权文书的审查裁定；（6）终结执行裁定工作；（7）对妨害民事诉讼强制措施复议的申请进行审查处理；（9）对在执行过程中发现下级法院确有错误的生效法律文书，审查决定是否暂缓执行；（10）执行回转的裁定工作。对执行工作的监督，主要是依法督办久拖未执案件，监督和纠正执行中的错误：（1）对执行局可能存在的不作为进行监督，对超期未执结而执行局未采取有效措施的案件进行审查，根据不同情况，决定是否换人执行或指定其他法院执行；（2）对执行局的执行统计进行监督；（3）当事人对具体执行措施提出异议，在向执行局申请复议后，对逾期不复议或当事人对复议结果仍不服的，由执行裁判监督庭进行审查并作出决定；（4）对执行局所采取的具体实施行为（如冻结、查封裁定，以及对执行财产分配方案的异议等）不服的，可有裁判监督庭复议并作出决定 。

    2、执行局行使执行实施权，执行裁决权由其他业务庭兼顾行使。在执行局内不设裁决机构，也不另设执行裁决机构，执行裁决权由其他业务庭如民事审判庭或审判监督庭行使。如浙江省青田县人民法院将执行裁决权交由审判监督庭行使，成都市部分基层法院亦采取此模式。

    （三）两级法院分权。

    这种模式是作为最高人民法院确定的全国法院执行改革试点单位——浙江省绍兴市中级人民法院探索出来的模式。其主要特点是，在中级法院对全市法院执行工作统一管理、统一指挥、统一协调的基础上将执行裁决权和执行实施权分由中级法院和基层法院行使。即“统一管理，两权分离，两级分权”，简称“统管分权”。中级法院成立执行局，下设执行裁决处、执行工作部、综合事务办公室。执行裁决处主要负责辖区两级法院：案外人异议的审查；被执行主体的变更或追加；仲裁裁决、公证债权文书是否不予执行；对妨害执行行为人采取民事强制措施的复议；执行监督、请示、复议等。中级法院执行案件除少数必须有本级法院执行的外，指定辖区法院执行，中级法院执行工作部主要职能是指导辖区法院开展执行工作。基层人民法院执行局内设执行实施科、执行裁决科、综合事务科，执行裁决科仅负责需报送中级人民法院裁决、复议事项的审查，除中级人民法院负责裁决的以外需要作出裁决的事项等；执行局的主要力量用于执行实施工作 。

    我们认为，执行局内分权模式容易流于形式，达不到分权制约的目的。而两级法院分权模式是由基层法院行使执行实施权，把一些本属于基层法院行使的裁决权由中级法院行使，这可能有利于执行公正，但缺乏理论支持，又突破了民事诉讼审级管辖的规定，没有法律依据，在实践中也难以操作，可能影响执行效率。因此，我们赞同在中院以上设立独立的执行裁决监督机构，鉴于基层法院人员和机构编制的限制，我们鼓励基层法院探索由其他业务庭行使执行裁决权。独立设立执行裁决监督机构有如下好处：

    第一，由于我国执行权兼具司法权和行政权的双重性质，独立设立可使执行裁判监督庭和执行局各自性质明确，人员定位准确。设立独立的裁决监督庭，由具有审判职称的法官组成合议庭行使执行裁决权，以审判的思路处理执行裁决案件，有利于保护当事人执行中的实体及程序权利，避免执行局统一管理模式下上级法院对下级法院司法裁决权独立性的影响。另一方面，执行局行使单一的执行实施权，便于法院对人员实行分类管理和考核，执行实施权具有的行政权属性便于上下级法院之间统一管理和调配。如果执行裁决机构设在执行局内部。必然要受局长领导，其意志不独立。如果裁决机构的意见与执行实施部门的意见分歧，势必由局领导进行协调，而此前的执行决定和执行行为往往也是由局领导同意的，协调的结果，难免正确的意见被否定。

    第二，独立设立有利于强化监督。独立的裁判监督庭可在对本级和下级法院的执行监督中发挥更大的作用。虽然从理论上讲审判监督庭可以对法院的裁决进行监督，但实际上对执行的监督基本缺位，执行中确有错误的往往是在外部的监督机关关注的情况下，由执行机构通过审判委员会进行纠正。在一个执行局模式下，对下级法院的监督也存在随意性，很难形成制度化的监督体系。而独立的裁判监督庭以类似二审的程序设计对下级法院进行监督，最大限度的保护当事人的合法权益，实现对下级法院执行工作监督的制度化。

    第三，独立设立执行监督庭，给予执行案件当事人正式的救济渠道有利于保护当事人的合法权益，维护人民法院的权威。执行程序中涉及复杂的权利义务关系，由于各种因素的制约和影响，执行程序中难免会出现违法或不当的执行行为，从而对当事人或其他利害关系人的合法权益造成侵害。有侵害就需要有相应的救济。执行监督庭通过依法纠错，可以保护执行案件当事人的合法权益，从而也就维护了人民法院公正的司法形象。

    三、民事执行机构外部分权模式设计中的几个问题

    （一）民事执行机构分权原则及具体类型

    民事执行机构的设置，既要体现民事执行权性质上的独立性，

实行审执分立，民事执行机构独立于民事审判机构；也要体现民事执行机构在构造上的分权性质，实行权利制约，执行实施机构独立于执行裁决机构；还要体现民事执行权在价值取向上的效率性，提高执行实效，实行执行实施机构统一管理运行体制，因此，执行机构的设置应当遵循审执分立、权力制约、执行实效的原则。

    据此，我们认为，执行裁决监督庭应当受理具有司法性质的裁决，即在执行过程中需要由原生效法律文书记载以外的人承担实体责任的、因具体执行行为可能致他人实体权益受损的，以及对仲裁和公证的司法审查和法律规定的对强制措施不服的复议。属于具体执行措施的裁定，即查封、扣押、冻结、划拨、转让、拍卖、变卖、以物低债、禁止转让、提取、支付等裁定，应为执行实施机构的职责范围。一是因为这类裁定的属性是执行实施权，是在执行实施过程中采取的具体措施，既不涉及生效裁判文书以外人的利益，也不属于争议的解决；二是这类裁定由执行局作出可以满足执行工作讲求高效的要求。基于以上理由，应将执行裁决权确定为以下十类：1、立案后发现不符合执行立案条件，需审查、裁定驳回执行申请的；2、需变更、追加被执行主体的；3、案外人提出执行异议的；4、执行交付财产案件中被执行人无法交付财产，需审查、追究赔偿责任的；5、被执行人或其他人擅自处分已控制财产，需审查、追究赔偿责任的；6、负有协助义务的人未尽协助义务，擅自向被执行人履行到期债权、协助被执行人转移财产等，需审查追究赔偿责任的；7、需审查、裁定执行担保人在担保责任范围内承担责任及执行担保财产的；8、第三人在履行通知指定的期限内没有提出异议，而又不履行的；或其擅自被执行人履行，造成已履行财产不能追回，需审查、裁定强制执行或承担连带清偿责任的；9、对不予执行国内仲裁裁决、公证债权文书的申请进行审查、裁定； 10、对基层法院执行局采取的妨害民事诉讼强制措施不服的复议申请进行审查、决定。

    （二）执行裁决监督庭的监督职责范围

    执行裁判监督庭负责对本院和本辖区内法院实行执行监督，包括：1、裁定、决定、通知或具体执行行为不当或有错误的；2、怠于作出裁定、决定、通知或怠于实施具体执行行为的；3、其他需要监督的事项。 为了体现对执行实施权的监督，防止裁决权的滥用。执行裁决监督庭对执行实施机构的监督应体现两点：一是执行实施部门必须服从执行裁决部门所作出的生效裁决；二是执行实施权要始终处于当事人及执行裁决监督部门的监督之下，对执行实施机构的执行行为，有关当事人提出异议，均由执行裁决监督部门作出裁决。

    （三）执行实施权和执行裁决权的有效衔接

    分权以后，执行实施权与执行裁决权的有效衔接便成了具体操作中面临的最直接问题，有些法院就是因为这两权衔接得不好，而导致了工作效率低下、部门之间相互扯皮的现象。目前主要有三种做法：第一种是实施机构在遇有需要裁决的事项时，先内部进行讨论，形成一个意见后，再报经执行裁决庭进行审查；第二种是实施机构遇到有需要裁决的事项时，由承办人向裁决庭进行当面汇报，裁决合议庭可就不明事项向该承办人询问或查阅有关案卷材料，而后合议庭在根据得到的事实材料进行裁决；第三种是实施机构在遇到需要裁决事项时，将案卷材料交裁决庭，由裁决庭组成合议庭对此事项进行合议后作出裁决。我们认为，这三种做法均没有体现执行机构分权制约的目的。我们主张，应当将需要裁决的事项作为一个执行裁决案件来对待。执行裁决案件由执行局移送或当事人、案外人直接向执行裁判监督庭申请而产生，执行裁判监督庭收到材料经初审后认为符合裁决立案条件的，即填写建议立案表，连同材料交立案庭进行立案，案号单独编列。正式立案后，案件随机分给承办法官，由承办法官进行审理。原则上裁决案件都进行听证。执行监督案件因当事人的信访材料、上级法院的督办要求、本院纪检部门的审查要求以及人大、政协等部门的查办要求提起。执行裁判监督庭初审后，对上级和监督部门的查办要求直接建议立案庭立案，对一般的信访材料，分别转给相关执行法院，包括本院执行局，要求其在一定期限内答复当事人，并将处理情况回复执行裁判监督庭，如果不作答复或当事人对答复不服的，执行裁判监督庭经初审认为符合监督立案条件的，即填写建议立案表进行立案。立案后承办法官调卷进行审理，对需要听证的即听证审理。监督的方法包括要求纠正错误、直接裁定或提级执行等。对监督理由不成立的，书面答复申请人。

    （四）建立执行裁决的听证机制

    根据执行裁决的性质，我们主张要以审判的思路审理裁决案件，原则上都进行听证，听证程序参照民事一审程序进行。听证是整个审理程序的中心环节。听证前要送达异议书副本、告知合议庭组成人员、告知当事人权利义务、确定听证日期，听证后承办人员撰写审理报告，提交合议庭合议，合议庭决定裁决结果。裁决文书送达后，及时将相关材料移送执行局，裁决案件单独立卷归档。但在实践中，对于追加、变更被执行主体的案件，部分赔偿裁决案件，因听证可能造成财产的转移，故对这类案件不宜进行听证。执行监督案件，制度设计时考虑原则上对其中具有对抗性的案件进行听证，但这类案件主要都涉及法院依职权的执行行为在里面，不便于听证。

    （五）建立协调会机制

    为避免两权分立后对执行效率的影响，有必要建立执行工作协调会制度。对执行局与执行裁判监督庭在工作衔接过程中出现的分歧或具体案件的处理发生争议或工作出现交叉的情况进行协商讨论并作出决定。协调会议成员由执行局正、副局长和执行裁判监督庭正、副庭长组成。对经执行局和执行裁判监督庭负责人协调沟通后不能形成一致意见的，执行局和执行裁判监督庭均可建议召开协调会议，协调会讨论一致的形成协调会纪要，对双方均有约束力。如果协调难以达成一致意见，则分别报主管院长协调处理。