根据我国《行政诉讼法》第12条的规定，对“公民、法人或者其他组织对法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为”提起的诉讼，法院不予受理。在《国家赔偿法》实施前，对行政机关终局裁决的具体行政行为提起的诉讼，包括行政赔偿诉讼，法院均不受理。虽然行政《行政诉讼法》规定的不属于法院受案范围的几种情况包括了行政机关终局裁决的具体行政行为，但这显然是针对行政终局裁决行为的合法性审查而规定的。然而对行政机关作最终裁决的行为提起的赔偿诉讼已不属于合法性审查的范围，而且，《国家赔偿法》第5条关于国家不承担赔偿责任的规定并没有排除行政机关终局裁决行为引起的行政赔偿诉讼。因此，因行政机关终局裁决行为引起的行政赔偿争议，法院应当受理。与《行政诉讼法》相比，《国家赔偿法》规定的行政赔偿诉讼的受案范围扩大了，这也符合《行政诉讼法》第11条第2款关于“除前款规定外，法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件”的规定。

    据此，最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第5条规定：“法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为，被作出最终裁决的行政机关确认违法，赔偿请求人以赔偿义务机关应当赔偿而不予赔偿或逾期不予赔偿或者对赔偿数额有异议提起行政赔偿诉讼，人民法院应当依法受理。”当然，只有在行政机关作出的终局裁决的违法性由有权机关依法定程序确认后，赔偿请求人认为赔偿方式或赔偿数额不当，或行政机关不予赔偿时，才可向法院提起行政赔偿诉讼。

    行政处分是行政机关作最终裁决的典型。根据我国《行政诉讼法》第12条第3款的规定，对“行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”提起的诉讼，法院不予受理。其法理上的依据是：公民当然具有成为公务员的权利，但是，担任公务员并不是公民天然的权利。对公务员的任免属于行政机关裁量权的范围，一般并不存在违法或者侵权。

    与公务员的任免不同，对公务员的惩戒应当严格按照法律规定进行。因此，《国家赔偿法》第4条第4项规定的行政机关及其工作人员在行使行政职权时给公民、法人或者其他组织“造成财产损害的其他违法行为”，应当包括对公务员的行政处分。既然违法的行政处分造成的损害属于国家赔偿的范围，由此引起的争议就应当适用行政赔偿诉讼程序解决。这与行政诉讼法的规定并不矛盾，只是因违法行政处分引起的行政赔偿争议，应当在该行政处分被有权的行政机关确认为违法之后再单独提起行政赔偿诉讼。

    二、行政事实行为引起的行政赔偿诉讼

    事实行为是指行政机关及其工作人员不具有设立、变更、终止行政法律关系的意图，仅依据法律规定产生法律后果的行为。

    与行政诉讼法的规定不同。国家赔偿法将行政事实行为纳入了行政赔偿诉讼的受案范围。事实行为有两种情形，一种是明显的事实行为，如个别工作人员肆意妄为的暴力行为；另一种是包含在具体行政行为之中的行政事实行为，如行政机关在执行具体行政决定的过程中超出行政决定的要求剥夺公民、法人或者其他组织财产权的行为。就引起行政赔偿法律后果而言，明显的事实行为和包含于具体行政行为之中的事实行为没有本质的区别。

    对于违法的事实行为造成的损害，经赔偿请求人申请，赔偿义务机关拒绝确认或者不予答复的，行政赔偿请求人应就事实行为直接向人民法院提起要求确认违法和予以赔偿的诉讼。当然，除了法院可以通过行政诉讼程序直接确认事实行为是否违法外，赔偿义务机关和法定复议机关都有权确认。《国家赔偿法》第9条第1款、第2款明确规定：“赔偿义务机关对依法确认有本法第3条、第4条规定的情形之一的，应当给予赔偿。赔偿请求人要求赔偿应当先先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议和提起行政诉讼时一并提出。”该条规定中暗含着对《国家赔偿法》第3条、第4条所规定的情形均可以通过赔偿义务机关、行政复议机关或行政诉讼程序的确认。赔偿义务机关应当自收到申请之日起两个月内依法给予赔偿，逾期不予赔偿或者赔偿请求人对赔偿数额有异议的，赔偿请求人可以自期间届满之日起3个月内向人民法院提起诉讼。

    三、因行政处罚显失公正提起的行政赔偿诉讼

    显失公证的行政处罚给公民、法人或者其他组织造成损害国家是否应当承担行政赔偿责任？引起行政赔偿争议以后是否可以提起行政赔偿诉讼？对此，存在两种截然相反的观点。

    一种观点认为，因显失公正的行政处罚造成损害引起赔偿争议的，不能提起行政赔偿诉讼，主要理由是：显失公正的行政处罚仍然属于行政机关在法律规定的自由裁量权范围内所作的行政行为，只是存在合理性问题，但不属于违法行为。根据违法责任原则，行使裁量权的行为不产生国家赔偿责任。

    另一种观点认为，显失公正的行政处罚7形式上虽然是合法的，且认定事实清楚，证据确凿，程序合法，但是，显失公正的行政处罚不是一般的不合理、不公正，而是已经达到明显失去公正的程序，没有达到这个程度，则不能认定为显失公正。因此，显失公正的行政处罚形式上合法，实质上明显不合理、不公正，也是不合法的。

    我国《行政诉讼法》第5条规定，“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查”，而不是审查具体行政行为是否适当。《行政诉讼法》第54条第4项又规定“行政处罚显失公正的，可以判决变更”。这里，如果“判决变更”在性质上属于合理性审查，它就与《行政诉讼法》第5条规定的合法性审查不完全一致，因为《行政诉讼法》第5条规定并没有给合理性审查留有余地。行政处罚显失公正应当视为合法性审查的标准之一。

    对于显失公正的行政处罚决定，作出原处罚决定的机关、复议机关均有权依法定程序予以变更，法院也有权在行政诉讼中作变更判决。显失公正的行政处罚决定经有权机关变更以后，原处罚决定就自然失去效力。例如，有权机关将罚款1000元的处罚决定变更为罚款100元，而前一个罚款决定已经执行，被处罚人显然应当有权要回他依据变更后的处罚决定不应缴纳的900元。又如，行政机关没收了被处罚人用于轻微违法的豪华小汽车后即依法定程序将汽车变卖，而法律又授权处罚机关没收用于违法的工具，经有关机关将没收决定变更为罚款后，被处罚人显然有权要求赔偿。而提起行政赔偿诉讼正是其索赔的最有效的法律途径。因此，显失公正的行政处罚造成损害引起行政赔偿争议，受害人提起行政赔偿诉讼的，法院应当受理，并依法作出裁判。

    同样，原告在要求变更显失公正的行政处罚的同时一并提起赔偿诉讼的案件，法院应一并审理。对显失公正的行政处罚，赔偿请求人于法院判决变更后单独提起赔偿的，必须依法由作出显失公正的行政处罚的行政机关就赔偿问题先行裁决，对裁决不服才可以向法院提起行政赔偿诉讼。

（作者单位：江西省鄱阳县人民法院）