一、审判委员会制度的历史沿革与功绩

    审判委员会制度是我国独特的审判制度。它诞生于新民主主义革命时期革命根据地的审判制度。1931年，中华苏维埃共和国诞生后，逐步建立起系统的司法机构，审判机关在地方采取统一制，由各级裁判部兼理司法行政工作，各省、县、区裁判部设部长、副部长、书记、裁判员若干人，并设立裁判委员会。[1]在随后的抗日战争和解放战争时期，裁判委员会逐步演变成为人民法院或人民法庭的审判委员会，这可以说是新中国法院审判委员会制度的雏形。在二十世纪四十年代，各革命根据地学习前苏联司法制度，强调党对审判工作的具体领导，以避免资本主义国家司法制度中因法官独立可能形成的独断，则进一步加速了审判委员会制度的形成。1948年1月1日颁布的《东北解放区人民法庭条例》规定，村、区人民法庭组织审判委员会，由农民代表大会选举的若干人、上级政府委派一人组成，进行审判。该条例首次正式在立法上使用“审判委员会”的名称。由此可见，在新民主主义革命时期，革命根据地的审判委员会与现行的人民法院审判委员会虽然在名称、议事规则、目的和任务方面相同或类似，但当时的审判委员会并不是人民法院的审判组织，而是集行政、司法于一体，掌管司法决定权的政府机构。

    新中国成立后，中央人民政府委员会在 1951年通过的《中华人民共和国法院暂行条例》第15条规定，省、县级人民法院设审判委员会，由院长、副院长、审判庭长及审判员组成。审判委员会负责处理刑事、民事的重要或者疑难案件，并为政策上和审判业务上的指导；1954年第一届全国人民代表大会制定的《人民法院组织法》，对新中国的司法制度进行了一些改革，法院组织体系实行四级三审制，确立了审判机关独立行使职权等基本原则，并在各级人民法院内设审判委员会，其任务是总结审判经验，讨论重大、疑难案件和其他有关审判工作的问题，从而进一步扩大了审判委员会的职权。[2]1955年3月召开了最高人民法院审判委员会第一次会议，宣布最高人民法院审判委员会成立。随后，全国各级法院都相继组建了审判委员会，至此审判委员会作为一种法定制度确立起来。1983年9月修订的《人民法院组织法》，仍然肯定了这一制度。

    从审判委员会制度的创建过程，可以看出，中国审判委员会是由历史和政治两重因素共同作用的结果。

    首先，几千年来，我国封建社会一直沿袭司法与行政合一，行政机关中的行政长官统领行政权力，兼行司法职权。新中国建立后，建立起了社会主义性质的审判制度。但是一方面由于建国前革命根据地的司法机关普遍实行集体领导，有在政府系统设立裁判委员会、审判委员会的传统，审判委员会的设立与我国司法传统和民族文化及民族心理具有极大的亲和力；另一方面，也由于审判法制建设面临百业待兴的局面，司法干部极其缺乏，法官的素质整体低下，有必要对审判工作采取集体决策的方式，以保证审判质量。

    其次，新中国成立后，废止了国民党政府的《六法全书》，革除了国民党政府原有的法学教育，取消了法官、律师作为专业司法人员的资格；打碎了旧的司法体制，创建了社会主义性质的司法体系，当时的法官绝大部分由工农干部组成，审判组织和审判方式也都沿用原来的审判委员会集体讨论案件的作法。

    审判委员会这一制度自设立以来，曾在人民法院的审判过程中，确实发挥过极为重要的作用。

    第一，审判委员会制度是新中国几十年来审判活动的总结和审判经验的结晶，是具有中国特色的审判制度，资本主义国家没有，其他社会主义国家也没有。审判委员会实行民主集中制，少数服从多数以形成决议，这既有利于发挥审判委员会的每一位委员的积极性，使每一位委员都积极参与案件的讨论，各抒己见，充分发表自己的意见、看法，又有利于集思广益，集中审判委员会每一位委员的正确意见，形成集体的决议。这样，既充分发挥了个人的聪明才智，又克服了个体既有的局限性，依靠集体的力量，形成正确的决定。

    第二，在具体的案件审理中，法官对案件的初步意见，完全有可能不被审判委员会采纳，即使案件已经审结，相应的法律文书已经生效，也有可能被审判委员会通过审判监督程序予以改判。这就有力地监督、约束了法官。法官只有严格依法审理案件，其意见才不会被审判委员会否定，并形成最终的判决；法官也只有努力钻研业务知识，不断提高自己的业务素质和业务能力，才能正确判案，提出正确的处理意见，才能和审判委员会的决定一致。这样，审判委员会在客观上有利于提高法官的素质，保证案件得到公正审理。

    第三，法官们在审判工作中，经常要面对方方面面的压力。因为法官也是生活在现实社会中的活生生的人，他们也有自己的朋友、熟人，有各种各样的关系，尤其是在基层人民法院特别是农村的基层人民法院，整个市区人口就不多，法官往往又都是本地人，加上工作关系、同学关系、亲戚关系、部门关系等等，法官们认识的人就更多了，法官和社会之间并没有一个可以保障他们不受社会干扰的“隔离带”。“案子一进门，两头都托人”，更何况从确立“马锡五审判方式”以来，我们的政治意识形态一直就要求法官和人民群众打成一片，各种关系就更复杂了，法官们在工作中面临的各种影响也就更多了。由于审判委员会的存在，无疑分担了法官们所面临的一些压力，甚至是大部分或者全部的压力。当法官们顶不住外部的压力时，就将案件交由审判委员会定夺，自身卸了包袱。

    另外，审判委员会在总结审判经验方面也发挥着重要的作用。单就最高人民法院每年下发的大量的司法解释而言，审判委员会就功不可没。地方各级人民法院审判委员会也在总结本院及下级人民法院的审判经验，讨论“其他有关审判工作的问题”方面发挥了重要作用。一些法院在法律规定的范围内，不断探索、拓宽审判委员会的职能。还“主动督办案件”，敦促审判人员在审限期内结案；一些地方法院还由审判委员会制定在本辖区内统一的审判规则，在一定区域内统一了执法标准，便于法官们准确及时地适用法律，解决实际问题。这些都是审判委员会不可替代的重要作用，也给审判委员会的继续存在找到了看似十分充分的理由。

    二、审判委员会的内涵与机制

    （一）审判委员会的法律性质与职权

    关于审判委员会的性质，理论界意见不一致，主要有以下三种观点：

    （1）审判委员会是审判组织。理由是，独任庭作为由职业法官一人组成的审判组织，有权对简单案件进行审判。合议庭则是根据合议庭制原则建立的审判组织，负责绝大多数案件的审判工作。审判委员会按照“民主集中制”原则在各级法院内部设立的机构，由于审判委员会拥有对案件进行讨论并进而作出决定的权力，因此尽管审判委员会并不直接主持或参加法庭审判，却实际承担着审判职能，成为一种审判组织。[3]

    （2）审判委员会既是审判组织，又是法院内部集体领导组织。其理由为，审判委员会讨论重大疑难复杂案件时，就其活动的性质，应当遵守的规则，都与审判组织的概念相符合，且审判委员会作出的决议合议庭必须执行，因此它是一种审判组织。当审判委员会总结审判经验和讨论其他有关审判工作的问题时，其行为属于非诉性质，因而是对审判工作实行集体领导的活动。[4]

    （3）审判委员会仅是法院内部行政领导机构。本人认为，判定审判委员会的性质，既要看它上否具有审判组织的外在形式，更要看其实际上是否承担着审判的职能。根据诉讼法对审判委员会的规定，其职权、功能主要有三：第一，法院院长任审判长的回避，由审判委员会决定；第二，重大、疑难案件，院长认为需要提交审判委员会讨论的，由院长提交审判委员会讨论决定。根据《刑事诉讼法》的规定，审判委员会对于重大、疑难案件的决定，合议庭必须执行。第三，各级人民法院院长对本法院已发生法律效力的判决、裁定，如果发现事实认定或者法律适用上确有错误，必须提交审判委员会讨论决定。《人民法院组织法》第11条也规定，审判委员会有权讨论重大或者疑难的案件和其他有关审判工作的问题。因此，尽管审判委员会不直接主持或参加法庭审判，却实际承担着审判职能，成为一种审判组织。这样，我国人民法院的审判组织实际上就有三种：独任庭、合议庭和审判委员会，审判委员会制度成为我国司法制度的组成部分。审判委员会与独任庭、合议庭不同的是，审判委员会一般不亲自参加法庭审判活动，只是听取案件主审人的口头汇报就进行裁决；审判委员会的决定可以否决独任庭、合议庭的意见。

    由此可见，审判委员会是凌驾于独任庭和合议庭之上的特殊“审判组织”。设立审判委员会的初衷是因法官素质不高，为了提高法院审判队伍的整体司法水平，并实现审判权的整体独立。但是，其最大的缺陷是它从设置时之初就充满了行政色彩，审判委员会在相当程度上掌握着案件的命运，但是又因为案件是否提交审判委员会由院长决定，审判委员会委员由院长提请任免，会议由院长主持，审判委员会讨论决定程序也由院长控制，所以审判委员会决定案件命运的权力又要隶属于院长的权力之下，这样审判委员会决定案件的权力只是院长决定案件权力的表现。[5]可见，审判委员会是极具行政色彩、具有行政决策职能、违反审判规律的“审判组织”。

    （二）审判委员会的构成与运行机制

    宪法规定，人民法院的组织由法律规定。《人民法院组织法》第十一条则规定，各级人法院设立审判委员会，实行民主集中制。这就是审判委员会在宪法、组织法上的根据。对于审判委员会具体组成，《人民法院组织法》仅极其简略地规定，院长提请同级人大常委任免审判委员会委员，院长主持委员会会议，此外同级检察院检察长可以列席会议。却没有就审判委员会委员的资格、条件、任期、届数、组成人数、工作程序等作进一步的规定。法律的疏漏造成审判委员会组织上两个制度性缺陷：其一是审判委员会实际上隶属于院长的“行政化”的司法权力之下，而民主集中制不能切实贯彻；其二是审判委员会的组织具有很大的任意性。在实践中，法院院长理所当然是审判委员会的委员和会议主持人，实际操纵着全体审判委员会委员的任免。相关调查表明，基层人民法院审判委员会的组成一般均由法院院长、副院长和主要业务庭长组成，除了即将退休不再兼任院长、庭长等行政职务的委员外，由普通法官担任审判委员会委员的情况十分少见；中级以上的法院也是如此。[6]以某法院审判委员会构成为例，该审判委员会委员共计十一名，其中院长一名，副院长三名，政治处主任、办公室主任、刑事、民事、行政、经济、执行庭长各一名。由此可见，审判委员会委员均是由院长、庭室负责人构成，而业务能力强但行政职务低的优秀审判人员则被拒之门外。而且审判委员会委员的任职一般长期固定不变，有的一直任职到退休。

    审判委员会制度设立的目的，是为了加强审判中的民主集中制，发挥集体智慧，提高审判质量。作为审判委员会委员本应当是在法院中具有较高专业素养的资深法官，院长、庭长也应是其中的佼佼者，实际情况则不然。并且，审判委员会构成也很混杂，根本不能保证一个法院最高审判组织的专业性与权威性，给予其位于专业合议庭和专业法官之上的政治权威，其弊端可想而知。而审判委员会运行程序和方式的最大特点，也是最大缺陷是随意性、不规范性。这种在运行方式上存在巨大缺陷的制度，人们不禁对它存在的合理性和必要性产生质疑。[7]

    三、审判委员会制度的缺陷

    （一）调整审判委员会制度的相关法律法规过于原则化

    审判委员会制度实行这么多年来，无论是《人民法院组织法》，还是三大诉讼法，都没有对审判委员会组成人员、操作程序及规则、职责范围作出规定。另外，在审判实践中，审判委员会讨论案件时，只有承办案件的法官向审判委员会委员们当面汇报，无其他任何人参与，对每一个案件的决定都是在案件当事人不在场的情况下作出的，是标准的“暗箱操作”。由此看来。审判委员会拥有极大的实体权力，但却无有效的法律监督规范和程序运作规范，因此审判委员会制度有其立法上的极大缺陷。

    （二）审判委员会的职权不明确。

    1、审判委员会讨论案件的范围不明确，造成提交审判委员会的案件过多过滥。从原则上讲，只有疑难、复杂、重大的案件才要进入审判委员会讨论。但由于何谓重大、疑难、复杂案件，法律本身并没有给出明确答案，使得审判委员会从理论上可以对任何一个案件进行讨论。特别需要指出的是，近年来在实行所谓错案追究制的鼓噪下，由于各级法院对错案的判断标准不统一，给法官造成相当的压力，因为法官的经济收入、升迁前途甚至命运与案件的处理结果有着越来越多的联系。一些法官一旦遇到有点疑问的案件或新型的案件，为了避免承担责任或损害自己的利益，就将案件提交审判委员会决定。提交审判委员会讨论的案件过多过滥，使得审判委员会负担过重，这样正确处理一个案件所必需的讨论和评议质量就会下降。而且，这也使得审判委员会无法集中精力研究那些真正具有普遍意义的指导意义的案件，不利于审判委员会作为一个专业机构的发展。

    2、审判委员会讨论决定案件的法律效力与有关法律规定相悖。组织法上只规定，讨论重大的或疑难的案件，而没有规定决定这些案件，况且法律上一直没有审判委员会行使案件决定权的程序法律规定。没有公开、公正的法律程序作保障，就不能必然保证审判委员会讨论决定案件的质量，从而违背了其讨论决定案件的初衷。

    3、司法改革的不断深化要求必须改革审判委员会工作职责。当前，审判方式改革贯彻现代司法“直接、公开、公正、高效”的基本原则，以强化庭审功能，强化合议庭职责为主要特征。而现行审判委员会讨论决定的案件结论，合议庭必须执行，并以合议庭名义向外发出，自己不需承担责任，与审判方式改革精神相背离。

    （三）审判委员会制度有违程序公正

    1、审判委员会讨论案件违背了直接审理原则和司法自治原则。现代审判制度建立在这样一个基础之上：裁判者必须在公开进行的法庭审判过程中形成其裁判结论。而审判委员会的委员不参加或直接感知案件的法庭审理活动，仅仅通过听取承办法官对案情的汇报，就进行秘密的讨论和决定。这样，当事人在庭审中所作的种种努力就难以对判决结果产生实质性影响，由控辩双方参与、由社会公众参加旁听的法庭审判，就失去了直接形成裁判结论的能力，法庭审判的进行就失去了其应有的意义和功能。这显然有悖于直接审理原则，违背了审判活动的基本规律。[8]

    2、审判委员会讨论决定案件违背了审判公开及回避原则。根据我国法律规定，案件当事人有权申请审判人员回避，以保证案件的公正判决。严格执行回避制度，是实现程序公正的基本要求之一。可是目前情况是，审判委员会讨论案件是不公开的，有哪些委员参加，根本不通知当事人，那么当事人又如何对于审判委员会委员行使申请回避的权利呢？[9]

    3、审判委员会讨论案件不符合诉讼效率原则。由于审判委员会讨论的案件过多，加之法律又没有对讨论案件的时间作出明确规定，致使许多案件在庭审结束后，要等很长时间才由审判委员会进行讨论。讨论后，有的案件可以立刻作出判决，有的还要向上级法院请示汇报，造成少数案件长期悬而不决，甚至严重超审限。目前许多案件审判周期过长，往往都与审判委员会没有及时开会研究有关。

    4、审判委员会讨论案件不利于落实违法审判责任追究制度。当前，全国大部分法院都在建立健全违法审判责任追究制，这对于提高审判质量、维护司法公正无疑是有积极意义的。但是，审判委员会讨论案件，由于判决结论是集体作出的，一旦出现违法审判情况，责任归属自难以确定，不利于违法审判责任追究制的落实。

    （四）审判委员会内部运行机制存在缺陷

    现行立法关于审判委员会的规定过于原则，致使审判委员会的内部运行机制无法可依、无章可循，存在着若干不健全之处。这主要表现在：

    1、审判委员会人员组成不合理。审判委员会是法院的一级审判组织，而不是行政组织，其行使的审判业务方面的权力，而不是行政领导权力。然而实践中，审判委员会行政化的倾向却十分明显，其人员任命往往与行政职务挂钩，这等于把审判委员会委员资格作为一种行政待遇进行分配。

    2、审判委员会缺少专职工作机构。目前，很多法院没有设立审判委员会日常工作机构，这在一定程度上影响了工作质量和工作效率。

    3、审判委员会工作制度、议事制度不规范。现行法律对审判委员会的工作制度、议事规则没有明确的规定，而《最高人民法院审判委员会工作规则》作为对最高人民法院审判委员会的活动进行规范的司法解释，从效力上说，该规则对其他各级法院的审判委员会的活动并没有规范作用。一些法院审判委员会的日常工作规章制度很不完备，没有科学规范的汇报、讨论、表决的具体操作规程，从而影响了审判委员会讨论案件的质量和效率。

    四、审判委员会制度的改革

    上面谈到的审判委员会的弊端，并不能完全否定其在现实社会环境中所具有的有用性、合理性，也无从证明审判委员会制度对法官独立或司法独立有妨碍作用，更不能说明审判委员会已成为妨碍中国司法公正的羁绊。虽然审判委员会存在问题与缺陷，但是，在目前在中国法官的文化和专业素质都还不够高，中国特有的熟人社会结构、司法的行政化倾向，法院的经费仍不独立的状况还真真实实存在，而且在短期内还无法解决的情况下，审判委员会更是发挥着无可替代的作用。只要我们对审判委员会制度认真地加以改革。

    （一）加强立法，健全审判委员会内部机构设置。

    要通过立法，对审判委员会委员的任职资格、条件、审判委员会成员的组成人数、审判委员会成员的权利、义务、审判委员会运作程序等加以明确规定，做到有章可循。同时，本着精干、高效的原则，建立健全审判委员会的内部办事机构，规范审判委员会的工作，以提高审判委员会的工作效率和工作水平。审判委员会日常工作办事机构应具有以下职能：一是办理审判委员会的事务性工作，如通知开会时间、整理和分发会议所需的材料、记录会议情况、整理会议决定。二是根据审判委员会的意见，开展调查研究，收集审判工作中存在的亟待解决的新情况、新问题，总结审判工作经验。三是督促审判委员会决定的执行情况。

    （二）把关委员资格，提高委员素质。

    要提高审判委员会委员的审判决策能力，必须逐步推行委员选任制，保证委员是专业化、精英型法官。同时，对现任委员要加强学习培训，提高他们履行职责的能力。司法领域新情况、新问题很多，新类型案件不断出现，与此相适应，法律法规也在不断补充和修订，新的法律法规和司法解释不断出台，要求委员们在增加知识积累的同时实现知识更新，以提高分析问题、解决问题的能力，提高自身素质。

    （三）尽快区分重大、疑难案件范围。

    重大案件一般可以包括：在本地区有重大影响的案件，上级法院指定管辖或指令再审的案件，依审判监督程序立案再审的案件，抗诉案件等。疑难案件一般可以包括：新类型案件，法律无明确具体规定的案件，合议庭意见有重大分歧的案件等。审判委员会一般只讨论案件的法律适用问题，对一个案件有多个法律适用问题的，只对其中有争议的法律适用问题进行充分讨论。对独任案件一般不进审判委员会讨论，拿不准的，应首先组成合议庭审理，充分发挥合议庭作用。

    （四）加强审判经验的总结。

    审判委员会年初应当确定总结审判经验的计划，并落实到每个委员。每年按不同的审判专业，每个委员都应完成一定数量的针对性强的经验总结，并要求委员们亲自搞调查研究，提出解决问题的方案和意见，真正发挥总结审判经验的作用。

    （五）贯彻回避制度，确保司法公正。

    审判委员会讨论决定案件时应切实实行回避制度，审判委员会委员也是法律规定的回避对象。凡提交审判委员会讨论案件，主审法官和合议庭应将本案审判委员会委员名单告知当事人，通知其在规定时间内是否申请回避并记录在案。

    （六）革除传统观念，优化组织结构。

    首先要变审判委员会行政化模式为业务化模式。不能将审判委员会委员当作一种待遇职位，而应作为较高业务水平的体现，把审判业务能力作为选拔审判委员会委员的首要条件。其次，鉴于目前大部分委员专业领域较窄的现实，可以尝试在审判委员会内部进行合理构建，分设刑事、民事、行政专业委员会，各专业委员会由相应专业的职业法官为委员，对提交讨论的案件，由专业委员会先行“预诊”，如果合议庭同意专业委员会的意见，则不必再上审判委员会讨论。这样就可以使审判委员会委员腾出更多的时间和精力，认真总结具有全局性、指导性的审判工作经验，编撰典型案例，探索审判业务的规律和特点，加强建章立制，充分发挥审判委员会的指导和监督审判工作的职能。再次，打破审判委员会任职“终身制”。

    （七）调整工作方法，提高工作效率。

    一是在会前将需要讨论的案件的审理报告发给各个委员，委员们先认真审阅审理报告，以初步熟悉案情，以便讨论时充分发表自己的看法，有针对性地提出问题。二是提倡委员到庭旁听案件。三是建立例会制度，使有关庭审和审判委员会委员能够提前安排好工作，防止时间上的冲突，确保审判委员会委员的到会率，提高讨论案件的质量。

    我们坚信，虽然现行的审判委员会制度在中国司法活动中存在这样那样的不足之处，但它仍然在发挥着重要作用，并且它的生存空间和发展前景依然很大。只要我们在理论和实践中不断改革、不断发展，审判委员会制度将继续保持其特色和功能，为社会主义法制建设服务。

参考文献：

1、《北大法律评论》第1卷.第2辑北京大法律系副教授陈瑞华的论文《正义的误区——评法院审判委员会制度》。  

2、《程序的正义与诉讼》（日）谷口安平著，王亚新、刘荣军译，中国政法大学出版社，1996年1月，第1版。

3、《论犯罪与刑罚.》（意）贝卡利亚，北京，中国大百科全书出版社，1993。

注释：

[1]李晓辉。关于审判委员会制度的几个问题[J].当代法学。2000，（1）。

[2]王利明。司法改革研究[M].法律出版社。2000。

[3]陈瑞华。正义的误区[J].北大法学评论。1998，1（2）：381。

[4]周士敏。试谈提高审判委员会讨论案件的质量问题[J].政法论坛。1988，（2）。

[5]张步文。审判委员会制度亟待改革[J].中国律师。1997，（10）。

[6]苏力。基层法院审判委员会制度的考察及思考[J].北大法学评论。1998，1（2）。

[7]王春芳。审判委员会制度的透析与远景思考[J].河南省政法管理干部学院学报。2001，（4）。

[8]孟德斯鸠。论法的精神[M].北京：商务印书馆。1961。

[9][意大利]贝卡利亚。犯罪与刑罚[M].北京：中国大百科全书出版社。1993。

（作者单位：江西省赣州市章贡区人民法院）