一、民事督促程序作用受冷落原因面面观

　　民事督促程序案件逐年递减，民事督促程序的作用逐渐被冷落，主要有以下几个方面的原因：

　　一是督促程序的适用条件规定得过于苛刻，使得债权人与基层法院不愿适用督促程序。民事诉讼法及其司法解释规定，人民法院根据债权人的申请发出支付令，只要债务人收到支付令后在十五日内提出对债务本身以外的书面异议，人民法院无须审查异议是否有理由，就应当直接裁定终结督促程序，支付令自行失效。为此，债权人只有另行起诉债务人，而人民法院则为此浪费了一定的审判资源。这是债权人与各基层法院不愿适用督促程序的原因之一。

　　二是督促程序案件诉讼费用的收取标准过低，挫伤了基层法院适用督促程序的积极性。民事诉讼法的解释第一百三十二条规定：“依照民事诉讼法第一百八十九条的规定向人民法院申请支付令的，每件交纳申请费100元……”最高人民法院《关于适用督促程序若干问题的规定》又规定：“基层人民法院受理债权人依法申请支付令的案件，不受争议金额的限制。”而国务院颁布的自2007年4月1日起施行《诉讼费用交纳办法》第13条第1款（三）项规定:依法申请支付令的，比照财产案件受理费标准的1/3交纳。此规定虽然打破了人民法院对申请支付令案件按每件100元收取申请费的标准，收费标准有了一定的浮动，但随着诉讼收费标准的全面下调，收费金额并无明显增加，一定程度上挫伤了基层法院适用督促程序的积极性。经济利益的驱动，也是各基层法院不愿适用督促程序的重要原因。

　　三是对督促程序的宣传力度不够，是当事人没有启动督促程序的重要因素。许多当事人对督促程序的认识不多，甚至不知道在简易程序、普通程序之外还存在一个专门解决金钱、有价证券给付纠纷的督促程序。对督促程序的不知，导致当事人要求法院解决给付纠纷一般都是通过起诉——由法院适用简易程序或普通程序作出裁判——申请强制执行等步骤予以实现的。

　　此外，督促程序日益受到冷落还有其重要的外因——民事审判方式改革。起源于上世纪90年代的民事诉讼制度改革的重点，是改革传统的审判模式，实现审判制度的规范化、正规化运行。特别是从举证责任着手，逐步向程序的正规化和当事人主导的目标渐进。毋庸置疑，这种以程序规范化、正规化为主要特征的改革对中国司法现代化进程的作用是举足轻重的。但，诉讼程序的规范化、正规化运作，却带来了不小的副作用。程序的规范化、正规化，必然导致程序的复杂化，而程序的复杂化最终又导致了社会公众诉讼便利的严重缺失。因此，这种以审判制度的规范化和正规化为主要特征的民事诉讼制度改革，也最终导致了以诉讼便捷为主要特征的民事督促程序的逐渐丧失。

　　二、民事督促程序的适用应当加强，不应削弱

　　在当前形势下，民事督促程序的适用不应削弱，而应加强。有以下几方面的理由：

　　一是减少积案、提高司法效率的需要。司法公正与效率是全国各级人民法院所面临的跨世纪主题，构建便捷当事人诉讼的审判机制是提高司法效率的重要途径。然而，在目前的市场经济条件下，各种经济活动、经济交往日益频繁和活跃，近年来，各地特别是经济发达地区的法院受理案件的数量全面、持续增长。据统计，全国法院总收案数（含一审、二审、审判监督）从1990年的321万件上升到1999年的约623万件，9年间增长近一倍，其中，尤以民事案件上升最快。并且近年来，这种增长趋势继续加大。在案件数量急剧增加的同时，法院的机构和人员却在按要求进行精简，或由于待遇方面的原因造成一定数量的法官流失，审判力量严重不足，案件积压依然严重，各基层法院特别是处于改革开放前沿阵地的广东、福建等地基层法院的法官更是长期超负荷工作，造成法官对有些案件的处理明显显得力不从心，很多案件难以在法律规定的期限内审结，使得审判的效率价值难以尽人意，案件积压带来的诉讼迟延成为公众对司法不满的焦点之一。因此，案件数量的急剧增长急需人民法院“快刀斩乱麻”，而民事诉讼法规定的督促程序正是用于“斩乱麻”的一把“好刀”，实践证明，督促程序的适用能够节约不少的审判资源，切实提高司法效率。

　　二是人民法院司法为民、实践“两便原则”的需要。如前所述，要解决金钱、有价证券给付纠纷，与民事诉讼法中规定的其他程序相比较，督促程序是最简便的程序，它比简易程序还简便。因此，适用督促程序确实能够为方便快捷地解决民商事给付纠纷，大大节约当事人和人民法院在时间和精力方面的诉讼成本。当前，全国各级法院仍在继续围绕“以人为本”和“司法为民”的新型司法理念开展各项审判活动，而督促程序的正确、广泛适用恰恰能够真正体现出这一服务理念。这与“便于群众进行诉讼，便于人民法院办案”的“两便原则”也是相一致的。

　　三是与国际接轨的需要。当我国的司法改革正朝程序的正规化、规范化、复杂化方向发展的时候，西方法制发达国家的司法改革却呈现出某种逆向性，主要体现为：观念上强调司法的服务性，将司法便利放到了突出地位；简化诉讼程序，方便民众诉讼。方便当事人诉讼当属现代司法理念范畴，是我们必须长期坚持的审判理念。因此，我们在进行诉讼制度的正规化、规范化改革的同时，对西方司法改革的便利性、服务化潮流也不应熟视无睹，业已缺损的诉讼便利理念应当得到加强，而民事督促程序正是实现诉讼便利理念的重要途径。

　　三、加强建设，完善督促程序，方便当事人诉讼

　　督促程序设置的旨意，在于以简捷的程序使债权人迅速取得执行根据，尽快实现其债权，以节省法院与当事人的人力、物力，提高审判工作的效率。目前，民事纠纷大量上升特别是起诉到法院的民事给付纠纷大量涌现，仍有一些案件超审限积压，由此造成当事人对司法效率不满，因此，无论是从司法为民的角度，还是从基层法院自身需要的角度来考量，民事督促程序至今仍不失为一项好的、符合现实需要的特殊审判程序，并将在一定时间内长期存在。为此，为保持民事督促程序作为一种制度存在的立法本意，充分发挥其方便、快捷之效能，确实应当完善督促程序的相关立法，构建一个便于督促程序广泛、充分适用的法律、制度环境。

　　首先，要建立独立的财政保障体制，构建便于督促程序广泛适用的法律环境和制度环境。尽管我国宪法及三大诉讼法均规定“人民法院依照法律规定独立行使审判权”，但实际上人民法院还很难真正独立起来。一个主要的表现就是我国的人民法院还没有一个独立的财政体制，各级人民法院的办案经费往往得不到保障，甚至严重不足。有些基层法院甚至连必要的办案工具都没有。为了尽可能地保障法院审判机制的正常运行，各基层人民法院不得不更多地从经济利益的角度考虑，这是督促程序日益受冷落的最主要的原因。为此，建立独立的财政体制，保证人民法院的办案经费，是构建一个便于督促程序广泛适用的重要措施。目前，由于我国各级人民法院的办案经费主要来源于同级财政的拨款，各级人民法院办案经费的财政预算往往是由同级人大决定的。法院办案经费的预算在同级财政预算中所占的比例并无一个具体明确的统一规定。因此，笔者认为，在目前的财政体制无法根本改变的情况下，在充分调查研究的基础上，法律、法规应当对各级人民法院办案经费预算占财政预算的比例作出一个硬性的规定，即至少应规定一个下限比例。此后，在条件和时机逐步成熟的条件下，还可改变人民法院现行隶属体制为一条线管理，以此保障法院的办案经费。

　　其次，要修改督促程序适用中有关债务人书面异议的处理规定。民事诉讼法的解释规定，只要债务人在接到支付令的十五日内提出书面异议，人民法院无须审查其异议理由，人民法院就应直接裁定终结督促程序。笔者认为，这是一种简单粗暴的做法，也是对当事人极不负责任的做法。因为，即使债权人申请适用督促程序有充足的理由（换言之，债务人的书面异议无任何理由），只因债务人提出书面异议，债权人也要为此浪费一定的时间和精力，直至自行承担申请费用。因此，笔者认为，应在民事诉讼法及其司法解释中对债务人书面异议的处理方式作出重新定位，可修改为：人民法院收到债务人在法定期间内提出的书面异议后，应当进行书面审查，异议成立的，应当裁定终结督促程序，支付令自行失效，案件可直接转为简易程序或普通程序；异议不成立的，不影响支付令的效力，债权人可以向人民法院申请执行异议是否成立，应当进行综合判断。最高人民法院《关于适用督促程序若干问题的规定》第七条就规定：“债务人对债权债务关系没有异议，但对清偿能力、清偿期限、清偿方式等提出不同意见的，不影响支付令的效力。”笔者认为，这就是判断债务书面异议成立与否的标准之一。至于具体如何操作，民事诉讼法及其司法解释还可作出更加详尽的规定。

　　第三，要修改督促程序中有关法定期间的规定。由于督促程序是一种有别于简易程序、普通程序的方便、快捷的程序，为继续保持其方便、快捷之特色，在简单民事给付纠纷大量上升的大背景下，原有法定期间的规定已无法显现出督促程序的优势，因此，确有必要对其有关法定期间作出重新构架和定位。首先应当修改有关立案审查的期间规定。民事诉讼法第一百九十二条规定：“债权人提出申请后，人民法院应当在五日内通知债权人是否受理”。该条规定的立案审查时间过长，也与实践中的操作不符。因此，可将其修改为：债权人提出申请后，人民法院应当当场决定是否受理，当场无法决定的，应当在三日内通知债权人是否受理。其次应对发出支付令的期间作出修改。民事诉讼法第一百九十三条规定：“人民法院受理申请后，经审查债权人提供的事实、证据，对债权债务关系明确、合法的，应当在受理之日起十五日内向债务人发出支付令，申请不成立的，裁定予以驳回。……”该条立法是针对当时民事案件总数不多，人民法院有足够时间对个案进行审查的情况作出的，与当时的形势是相一致的。然而，在包括简单民事给付纠纷在内的各类民商事纠纷急剧增多的今天，这一期间规定却明显显得过长，严重制约了司法效率的提高。为此，有必要将该期间缩短，可将“十五日”的期间修改成“五日”或“七日”。

　　作者单位：江西省兴国县人民法院