一、信访路径改革评议

　　当前对我国信访制度进行改革的路径主要有两种观点:一种是强化；一种是弱化乃至取消。中国社科院的于建嵘认为，现行信访制度最大的问题是功能错位。信访制度本质应该是收集和传达老百姓民意的一种制度设计，但现在却成了老百姓优于其他行政救济甚至国家司法救济而选择的一种救济方式。他指出，信访功能错位带来的直接后果有两个:一是信访机构承受了太大的社会责任；另一个严重后果是国家的司法权威遭到消解。

　　笔者认为，任何一个事物都有其产生、发展、消亡的过程。对于信访制度，我们既不能夸大也不能抹杀其积极作用。当前，在我国的司法体系还不够完善、社会正义的维护和各种权利制衡不尽人意、相关改革还不到位的情况下，信访制度作为一种救济性的制度安排，对于维护群众利益、疏导社会矛盾来说是必要而又合理的。

　　二、现阶段信访制度存在的合理性分析

　　(一)理论基础。社会安全阀理论为我国当前信访制度的合理存在奠定了理论基础。这个理论是美国著名的社会冲突理论专家科塞的重大贡献。他强调社会冲突对社会的正面作用，因此允许社会冲突的存在。科塞把社会冲突中隐藏的敌对情绪的表达方式分为三种:(1)将敌对情绪发泄到该发泄的对象上。(2)把敌对行为指向替代目标。(3)没有对象的直接表现。他认为当社会中积蓄的敌对情绪得不到有效释放，将会影响整个社会结构的稳定。同时，没有安全阀制度或安全阀制度不完备的社会结构，都是僵化的社会结构，而社会结构越僵化，安全阀就越重要。

　　(二)宪法基础。根据我国宪法第四十一条规定的，公民有提出批评、建议、申诉、控告或者检举的权利。在信访的概念中提到的“反映情况，提出建议、意见，或者投拆请求”实际上就是宪法所规定的公民的基本权利在信访条例中的体现。

　　(三)现实基础。现阶段信访制度存在的现实基础主要从两方面来分析:首先，从引起信访的原因看：一方面是民众的诉求得不到解决，另一方面是基层的司法不公导致民众权益受侵犯。其次，从民众之所以不选择那些合法的、低成本的渠道，而偏偏选择高风险、高成本并为法律所禁止的越级访或京访来看，这里面的主要原因在于:一是正常的信访途径有时也是走不通的。二是行政复议逐渐丧失公信力。三是法院的独立审判得不到保证。四是到当地或者上一级纪委监察部门去举报所需成本很高，而且风险大，效果也不明显。

　　三、关于我国现行信访制度改革的几点构想

　　不可否认，在过去的五十多年，信访制度在听取民众呼声和实现社会公正方面发挥了重要的作用，但目前信访工作存在的诸多问题已经成为影响社会稳定的重要因素之一。而现阶段信访制度的存在是必要的也是合理的，所以必须有针对性地进行相关方面的改革。

　　(一)推进司法独立，树立司法权威。当今世界已普遍把司法作为权利纠纷的终极性处理机制，信访人必须是在穷尽司法途径的前提下才可以走上信访之路。如果司法裁判的权威在强化信访工作中退居次要地位，这将是中国法治的悲哀。因此首先必须真正落实法院的独立审判权，立法机关、行政机关应充分尊重法院的宪法地位；其次，作为司法机关不仅要努力做到实体公正，还要做到程序合法；再次，要对民众进行法律知识的普及，提高其法律意识。

　　(二)改革信访工作考评机制。新《信访条例》明文规定将信访工作绩效纳入公务员考核体系。但对于“绩效”没有做出准确的界定。将信访工作绩效纳入公务员考核体系客观上是为了督促各地政府做好工作，尽量把问题解决在基层。但是，如果单纯地把上访人数多少、上访重大事件多少作为考评官员的一个依据，这就不可能摆脱地方政府在对待上访这个问题上的“两难”境地。地方政府官员如果从自身升迁的角度考虑，就会想办法把上访控制在本地区范围内，阻止群众越级上访。因此，要真正做好信访工作，维护公民的合法信访权益，除了各地各部门把工作做好做实，让百姓真正满意，减少上访事件以外，还必须改革现行信访考评制度，以问题最终解决的数量和质量为依据去考评官员，这样不仅维护了信访者的合法权益，也对各地政府及信访受理部门起到监督作用。

　　(三)在信访中引入法律援助服务。法律服务组织及人员的专业技术特长对于信访人依法摆脱困境会有很大的帮助，会很大程度地降低信访的社会成本。动员有社会责任感的律师参与信访接待工作，并为信访工作部门提供积极的法律意见，义务为群众解答涉法问题，对信访群众反映的程序性法律问题引导其向有关部门投诉，对符合法律援助条件的信访群众提供法律援助。

　　四、我国信访制度的发展趋势浅析

　　在社会转型期，在公众正常的权利救济途径还不十分有效的情况下，作为一种过渡制度，信访制度的稳妥改革是很有必要的。但是，从严格的法治角度讲，这种将权利救济的希望寄托在信访制度上，是法治的“敌人”。笔者认为，从我国法治建设的长远目标及信访制度本身的发展规律来看，信访制度的弱化将是其必然的发展趋势。

　　(一)信访制度本身浓厚的“人治”色彩与我国法治建设的长远目标极不相容。依法治国即实行法治，是我国新时期党和国家的重要治国方针。1999年九届全国人大二次会议通过的宪法修正案将“依法治国、建设社会主义法治国家”载入宪法，从而确定了我国法治建设的长远目标。信访制度虽然在现阶段有其存在的价值和意义，但我们必须承认的是:在实际操作中，信访制度作用的发挥与主管领导的“个人意志”具有较强的联系；社会问题和矛盾能否解决，在很大程度上取决于主管领导是否关注以及处理措施是否有力。这种浓厚的“人治”色彩与我国的法治建设的长远目标是极不相容的。

　　(二)信访制度的存在在某种程度上不利于我国人大代议功能的发挥。人民代表大会制度是我国的根本政治制度。在我国，人民是通过人大代表来行使自己当家作主的权利。但是，在我国人大制度的实际运行中，由于我国地域辽阔，人口众多，经济和文化条件落后，加之公民本身政治参与的主动性不强，当家作主的意识还比较弱，导致选民监督人大代表和通过人大代表行使权力的制度设计实现得并不理想，再加上我国实行的是兼职代表制，这也使代表受时间和精力的影响，在实际上是很难担负起搜集民意、反映民情的职责。在这种情况下，信访制度又恰恰为人们提供了一条越过代表个体而直接将自己诉求的对象指向国家机关的一种权利救济途径。这对于我国还不完善的代议制度来讲，不能不说是一个冲击。

　　(三)行政和司法救济途径的完善将进一步加速信访制度弱化的进程。从事物发展规律来看，任何事物都要经历从产生到发展到消亡的过程，信访制度也是如此。随着我国法治建设进程的推进，行政和司法救济途径必将日趋完善，同时，人大制度的完善也将使其代议功能得以充分发挥，在此条件下，信访制度作为一种过渡性制度，其地位和功能将逐渐被弱化，甚至可能最终退出历史舞台。但是，我们又必须看到，这个过程不是一蹴而就的。这期间必须做好以下几方面的工作:一是完善行政部门和司法部门的工作机制，强化工作职能，畅通行政与司法救济渠道；二是进一步完善人民代表大会制度，强化人民代表密切联系群众的作用，使他们真正发挥听取民声、反映民意和监督政府的作用；三是加强我国的普法教育工作，提高公民法律意识，增强法制观念，使公民能够理性进行权利救济。

　　作者单位：江苏省扬中市人民法院