我国企业破产法（试行）第三十四条第二款规定：“破产财产不足以支付破产费用的，人民法院应当宣告破产程序终结。”民事诉讼法的企业法人破产还债程序对此虽无明文规定，但其第二百零四条关于破产财产优先拨付破产费用后再按序清偿破产债权的规定，也意味着人民法院可以在破产财产不足以支付破产费用时终结破产还债程序。“破产财产不足以支付破产费用”已成为我国法定的终结破产（还债）程序的事由之一。在司法实践中，由于法院对“破产财产不足以支付破产费用”存在不同认识，导致法院在操作方法上的差异，有的甚至违反了法律的规定或有悖于立法原意。鉴此，笔者试就有关问题作一探讨。

　　一、破产企业债权的追讨

　　破产财产是否足以支付破产费用，首先应确定破产财产和破产费用的数额。其中，破产企业债权的追讨是破产财产确定中的重要环节，因为破产企业债权的实现，是增加破产财产的重要途径。一般情况下，破产（还债）程序必须有追讨债权这一环节，否则就意味着免除了破产企业债务人的债务，将会损害破产企业职工及债权人利益。但在实践中，破产企业债权的追讨工作，确实没有被放在一个重要的位置。主要表现在有的法院对清算组因为工作量大而不追讨债权或只象征性地进行追讨而无实际效果的做法并未作出指导和监督，即使是在最终以破产财产不足以支付破产费用而终结破产（还债）程序的情形下。另外，清算组在清算报告中及在债权人会议上回避对破产企业债权的追讨过程和结果的做法，也反映了该项工作的力度的欠缺。最高人民法院关于适用民事诉讼法若干问题的意见第249条规定，清算组织在对破产财产进行保管、清理、处分和分配过程中，应向人民法院负责并报告工作，接受人民法院和债权人会议的监督。由此，人民法院一方面应指导清算组积极追讨债权，另一方面还要监督清算组，不使清算组的追讨工作流于形式，必要时人民法院应当以强制执行的方式追讨债权。当然，追讨工作的具体情况还应在清算报告中有详尽的表述，接受债权人会议的监督。

　　破产企业债权追讨的一个特殊情况是破产财产连追讨工作本身所需费用也支付不了。在这种情况下是否有必要继续追讨？如果继续追讨，费用如何解决？一般来讲，破产财产不足支付追讨债权的费用，亦即不足以支付破产费用，人民法院应当宣告破产（还债）程序终结。但由于债权不经追讨，破产财产尚未确定，又怎么能讲不足以支付破产费用呢？由于债权经追讨后有可能使破产财产足以支付破产费用，而且能使债权人受偿，故从保护债权人利益角度出发，应尽可能地解决追讨费用问题。对此，实践中有两种做法；一是由破产企业的主管单位垫付费用以继续追讨；二是召开债权人会议，若债权人同意则由债权人按比例出资继续追讨。第一种方法可行但局限性较大，并非所有破产案件都能适用。一方面有的主管单位以其没有法定义务为由拒绝出资，有的即使出资也只不过是出于维护社会稳定的考虑而并不是自愿承担垫资所存在的风险。另一方面，有的企业特别是非国有企业破产，往往没有主管单位，也就谈不上垫付费用。笔者认为，这一方法从本质上讲是一种外力救济形式。既然主管单位没有法定义务垫资追讨，而追讨的最终目的又是为了维护社会稳定，那么能够承担这一义务的只能是国家。故笔者建议在破产立法上增加救济的种类，解决上述问题。第二种方法本质上也是一种外力救济形式，只不过这一外力由债权人提供。追讨后有可能增加破产财产但仍有可能无法清偿债权，如追讨后破产财产增加了但仍不足以支付破产费用的情况，出资的债权人再次承担了义务而没有得到相应回报，这是对权利义务相一致原则的破坏。笔者认为我国立法应借鉴国外破产立法的一些成果，如在上述增加了的破产财产不足以支付破产费用的情况下，给予出资追讨债权的债权人在增加的破产财产中以一定比例的受偿优先权。

　　二、破产企业职工工资及安置费的性质

在司法实践中，有的法院在审理破产案件过程中将破产企业职工工资及安置费列入应优先拔付的破产费用，从而以“破产财产不足以支付破产费用”或“破产财产不足以支付破产费用和职工安置费”而终结破产（还债）程序，其理由是国务院国发[1994]59号文件，即《关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》，已将职工安置费划入从破产财产中优先拨付的范围，且能维护社会稳定。笔者认为，这一做法扩大了破产费用的范围，违反了法律规定。

　　首先，我国企业破产法第三十四条规定的应从破产财产中优先拨付的破产费用包括三个方面：1、破产财产的管理、变卖和分配所需要的费用，包括聘任工作人员的费用；2、破产案件的诉讼费用；3、为债权人的共同利益而在破产程序中支付的其他费用。可以看出，职工工资及安置费不属于应优先拨付的破产费用范围。相反，我国企业破产法第三十七条及民事诉讼法第二百零四条都将破产企业所欠职工工资和劳动保险费用列为破产财产在优先拨付破产费用后的第一清偿顺序。因此，职工工资是第一顺序的清偿对象，而不是可优先拨付的破产费用的一种，也不是与破产费用并列的可优先拨付的对象。至于职工安置费，笔者认为上述两法的立法原意是涉及破产企业职工的费用，包括职工工资及安置费，均应在第一顺序中清偿。

　　其次，国务院国发[1994]59号文件关于“企业破产时，企业依法取得的土地使用权，应当以拍卖或者招标方式为主依法转让，转让所得首先用于破产企业职工的安置；安置破产企业职工后有剩余的，剩余部分与其他破产财产统一列入破产财产分配方案”的规定，实质赋予职工安置费以优先受偿的地位，这与企业破产法规定的只有抵押债权及破产费用优先受偿、拨付的精神相矛盾。但由于最高人民法院在1997年以法发[1997]2号文件通知各级法院严格把握国务院国发[1994]59号文件的适用范围，反而使法院在审理国有企业破产案件时在适用法律上感到困惑。

　　三、破产财产不足以支付破产费用的认定

　　“破产财产不足以支付破产费用”这一问题，其实是破产财产不足以支付破产费用这一情形是否须经债权人会议确认。有观点认为，只要清算组的清算结果表明破产财产不足以支付破产费用的，法院即应宣告破产（还债）程序终结，同时只要通知各债权人不再召开债权人会议，未予以清偿的债权不再清偿。笔者认为这种观点并不妥当。从法律规定看，终结破产（还债）程序，当然应由人民法院裁定，但其前提是“不足以支付”情形的确定。而这一情形的确定，应当得到债权人会议的认可。

　　首先，从债权人会议的职权看，它有权审查债权的证明材料，确认债权有无财产担保及其数额；讨论通过和解协议草案；讨论通过破产财产的处理和分配方案。此外，债权人会议还有监督清算组清算工作的权利。最高人民法院法发[1997]2号文件，即《关于当前人民法院审理企业破产案件应当注意的几个问题的通知》中明确指出，债权人会议的其中一项职责是“审阅清算组清算、审计和评估报告”。既然“破产财产不足以支付破产费用”是清算组清算的结果，那么这一结果及具体的清算过程当然是属于债权人会议讨论、审阅的对象，同时也是受债权人会议监督的对象。

　　其次，破产财产数额的多少对债权人而言有极其重要的意义，而破产财产不足以支付破产费用，意味着一般的债权均将无法得到清偿。如果产生这样的清算结果而具体情况不经过债权人会议，且单单由法院裁定确认清算结果，宣告终结破产（还债）程序，无疑剥夺了债权人对清算工作的知情权和审查监督权，使债权人怀疑法院“暗箱操作”。而且这种司法行为确实存在损害债权人利益的可能性，有违司法公正原则，应予纠正。