二00二年七月二十四日，最高人民法院发布了《关于行政诉讼证据若干问题的规定》(下称规定)，该《规定》第21条对证据交换作了原则性的规定：“对于案情比较复杂或者证据数量较多的案件，人民法院可以组织当事人在开庭前向对方出示或者交换证据，并将交换证据的情况记录在卷。”由于该项规定比较笼统，实际操作中五花八门，无章可循。为了规范运作证据的交换，发挥其应有的功能，笔者根据《规定》，结合行政审判的特点，以及近期进行证据交换的实践，对行政诉讼中的证据交换问题发表如下拙见，以期抛砖引玉。

　　一、证据交换的意义

　　无论是民事审判、刑事审判、还是行政审判，均是证据的较量，当事人均将希望寄托在证据上，这是法律赋予当事人的权利。但在审判实践中，有些当事人滥用调查取证权，利用证据搞突然袭击，致使审理一个案件需经多次开庭，浪费了诉讼资源。为了避免这一问题，实现诉讼活动中证据对抗的公平、公开、公正，保证当事人诉讼知悉权的实现，有必要进行公开的证据交换，并通过证据交换达到以下目的：一是通过原、被告双方的证据交换确定双方的争议焦点；二是固定双方证据。非因正当理由，在证据交换后不得再向法庭提交证据；三是排除与本案无关的证据；四是明确庭审中需要质证的证据。总之，通过证据交换，为庭审做好必要的准备，使双方当事人从容地进入庭审，提高庭审的效率。

　　二、证据交换的范围

　　并非每个案件都要进行证据交换，但究竟哪些案件需要进行证据交换，哪些案件不需要进行证据交换，现行法律尚无明确规定。根据行政审判案件的特点，进行证据交换应从以下两方面掌握：一是从案件的复杂程度考虑，需要进行证据交换的一般是当事人之间法律关系比较复杂，证据数量大相互矛盾的证据较多以及新类型案件且难以把握的。二是从证据本身看应当将当事人认为与该案待证事实有关且对已有利的证据全部进入证据交换程序。对那些案情简单，法律关系清楚，证据较少的案件没有必要进行证据交换，避免证据交换上的形式主义。

　　三、进行证据交换的具体程序

　　(一)向原、被告双方送达举证须知和证据清单。案件受理后，应在送达受理通知书和应诉通知书时，向原、被告双方分别送达举证须知及证据清单，明确各自的举证范围，举证时间(被告应在十日内，原告一般不超过三十日)，举证要求及逾期不提交证据的后果，使原被告双方知道自已该做什么，怎样去做，　以及不这样做的后果。这是证据交换的前提条件。否则，证据交换无从谈起，特别是习惯于庭上才举证的原告更是如此。

　　(二)证据交换的提起。证据交换的提起一般采用以下两种方式：一是当事人提出申请并经合议庭许可。二是由合议庭根据案情主动作出交换的决定。这样做一方面考虑到当事人的意思，另一方面考虑到诉讼活动的主持者是合议庭，必须给合议庭以更多的主动权，以控制整个诉讼活动，防止当事人滥用证据交换权，使简单案件复杂化，避免诉讼活动陷入混乱。

　　(三)确定证据交换的时间。合议庭收到当事人提交的证据清单后，应根据案件的实际情况及当事人的申请进行一次认真的研究，确定是否需要进行证据交换，需要进行证据交换的，应明确证据交换的主持人，交换的时间，交换中应注意的问题等，并提前三日向双方当事人送达证据交换通知书。如不进行证换交换也应及时告知申请人。

　　(四)组织证据交换。具体分四个步骤进行：

　　1、由原、被告分别陈述各自的主张。当事人简要陈述各自的诉讼主张及主要理由后，主持法官询问当事人对对方当事人的陈述有无异议，归纳争议焦点。

　　2、出示、交换证据。证据交换时，主持法官应将证据清单交与对方当事人，并按先被告后原告再第三人的顺序，当事人按各自所主张的不同事实分类逐一出示清单上所列证据，说明每项证据的来源、内容、制作过程及与证据相关的信息。

　　3、组织当事人发表意见。主持法官应围绕争议的焦点问题，将证据分组逐段组织对方当事人发表意见，主要是：对所示证据是否认可，是否与该案有关，不同意见的主要理由等。但需要注意控制当事人过长的发言，并不得用证据反驳。

　　4、进行归纳总结。主持法官应根据证据交换的情况进行归纳小结，主要是：纳交换证据后本案的争议焦点，宣布与本案无关的证据、双方认可且无需质证的证据及庭审中需要质证的证据名称。归纳后应征求双方当事人的意见。如有异议，应将有异议的证据列入庭审范围，不得进行双方的反复争论。对上述证据交换过程应制作笔录，并交双方当事人核对签名。以确定其效力。

　　四、证据交换中应注意的几个问题。

　　(一)不得滥用证据交换程序。无论从客观上还是从有限的司法资源上看，都不可能将证据交换无休止地进行下去，一般情况下经过一次交换后，即能满足双方对证据的出示交换，如果反复进行交换，就使交换成为形式而被滥用，同时也失去严肃性。因此，一般情况下证据交换以一次为宜。特殊情况例外。

　　(二)证据交换不代替庭审。证据交换是一种庭前程序，是为庭审所作的必要准备，　即使是证据交换中认可的证据仍要在庭审中加以说明，　以得到最后确认。而庭审包含了各个不同阶段，举证质证只是庭审的一个阶段，因此，不能将证据交换提到不适当的位置上，甚至把证据交换混同于庭审，那样有违证据交换的初衷。

　　(三)不得以证据交换代替质证。证据交换与质证有着不同的功能，二者不可相互替代，交换证据时虽然可以提供证据，发表一些简单的意见，但不能向质证那样进行辩论，用证据加以反驳，如果出现辩论和反驳，主持法官应加以制止，而质证时无此限制，甚至鼓励当事人进行必要的辩论和反驳。因此，证据交换可以说是质证的预备，二者虽然有关联、也有相似之处，但二者功能不同不能混为一谈。

　　(四)仍应坚持被告举证原则。证据交换虽然是庭前程序，但还是在行政诉讼的进程中，主持法官应在交换时始终把握被告举证这个重点，同时调动原告举证的积极性，不能以证据交换为由，过分强调原告的举证责任，即使原告未在规定期限内提交证据，这只能视为原告放弃举证，但作为原告的一种知悉权仍应行使，对需要进行证据出示、交换的，仍应进行，以强化被告举证责任的原则。