一、案由

　　新中国成立特别是改革开放以来，我国的矿产资源开发利用取得了长足发展，为社会主义建设提供了有力保障。我国是能源消费大国，同时又是资源紧缺国家，未来经济社会发展与资源、环境的矛盾更加突出，矿产业的可持续发展已成为确保我国经济社会又好又快发展的重要因素。目前，我国矿产资源开发利用中存在的一些严重影响可持续发展的问题，群众反映强烈，社会各界关注，亟待加以解决。

　　一是矿产资源开发利用水平较低，浪费、破坏现象严重。矿产资源是国家重要的战略性资源，具有不可再生性，必须科学规划、可持续开发利用，但现实中矿产资源开发的长远规划和保护性措施还不到位。一些地方、一些矿域、一些企业，片面追求经济总量扩张和发展速度，忽视自然资源和环境的承载能力，无序开采、超计划开采、甚至私采滥挖。特别是一些中小民营企业和股份制企业尤为突出，生产投入不足，技术装备落后，采富弃贫、采大弃小、采易弃难，回采率远低于规定标准，掠夺式开采，有些仅仅依靠销售矿产原品牟利，没有形成深加工产业链，资源消耗高、附加值低，浪费、破坏严重。

　　二是矿产资源有偿使用费率过低，损害国家资产利益，引发社会问题。《矿产资源法》规定：“矿产资源属于国家所有”，“国家实行探矿权、采矿权有偿取得制度”。但当前实践中采取的是矿产资源无偿取得和有偿使用并行模式，以及矿产资源有偿使用与采矿权有偿使用分离的做法，缴纳采矿权价款的仅仅是开采国家出资勘查并已探明矿产地的矿产资源的少数企业，其他采矿企业并不缴纳价款；所有矿产企业都必须缴纳的资源补偿费仅为矿产品销售收入的0.5%-4%，费率过低，没有体现资源本身的价值，致使国家作为矿产资源所有者的收益权不能真正实现。由于费率过低，导致部分资源性产品出现暴利，一些民营企业凭借无偿占有和开发国家资源“一夜暴富”，加剧了社会分配不公、两极分化。由于利益分配和暴利驱使引发的群体性信访、权钱交易、黑恶势力介入矿权纠纷甚至雇凶杀人等，严重影响社会和谐稳定。个别矿业老板及其亲属出于炫富心理，奢侈消费，引发网络热议。

　　三是生态环境恢复补偿机制不健全，造成生态环境问题突出。现有涉矿的生态环境恢复补偿相关法律规定不健全，运行机制不完善，矿产企业责任落不实，用于环境恢复的补偿资金标准低，管理使用不够规范，多数没有真正用于环境治理，生态环境恢复的长效机制尚未形成。一些地方由于快速大规模开采，造成了严重的水资源破坏、矿区土地塌陷及环境污染、地质灾害。以某中部省份为例，采煤对水资源的破坏面积达到20352平方千米，占到该省国土面积的13%，因采煤引起的严重地质灾害区域达到2940平方千米，每年新增塌陷区面积94平方千米。西部某产煤大县因挖煤形成的塌陷面积达近90平方千米，县境内河流多处断流，泉眼干涸，土地沙化严重。此外，不少矿产企业不依法办理工业用地手续，租赁、承包等违规用地现象普遍存在，使企业治理环境的责任流于形式。

　　四是矿产资源法律法规滞后，不适应现实发展需要。我国《矿产资源法》1986年制定，1996年修订，至今已有15年，期间我国的矿产资源开发利用及管理体系经历了一系列变革调整，诸多规定已不适应形势发展和实践要求。比如《矿产资源法》第三十五条规定，“国家对集体矿山企业和个体采矿实行积极扶持、合理规划、正确引导、加强管理的方针”，这与现行政策和实际情况不尽一致，需要尽快修订、调整，为矿产资源合理利用、有效保护和科学管理提供法律保障。此外，《土地法》、《环境保护法》、《森林法》、《煤炭法》、《刑法》等法律规定之间未能实现有机衔接，对矿产资源保护不到位，对违规违法行为惩处不力。2002年国家出台的《环境评价法》的要求在《矿产资源法》中没有得到体现落实。

　　二、建议

　 （一）加强矿产资源规划管理，提高开发利用水平，确保能源安全和可持续发展。要把矿产资源开发上升到国家战略层面，立于维护资源和生态安全的高度，完善长远规划，把现实需要与长远发展结合起来，实行有计划的、保护性的、节约型的综合开发利用。编制关乎国家能源安全、关乎国计民生的重要矿种和优势矿产目录，由国家专属或者国有资本为主开采。以集约化、规模化为目标，进一步落实《矿产资源法》中“国有矿产企业是开采矿产资源的主体。国家保障国有矿业经济的巩固和发展”的规定要求，发挥政府主导作用，采用兼并、重组、整合等市场手段和行政措施，淘汰中小型矿产企业，促进国有矿产企业进一步做大做强，形成国有大型企业和国有控股企业对资源开发的绝对优势地位。严格执行最低年产能力、回采率、技术装备、安全生产等要求，进一步提高矿业准入“门槛”，实现优胜劣汰、大进小退，改变 “多、小、散、乱”局面。建立煤炭资源回采率保证金制度，修订煤炭资源回采率标准，加强监管，坚决遏制浪费、破坏资源的势头。

　 （二）全面实行矿产资源价款制度，切实维护国家财产权益。一是完善我国的矿产价款征收制度，借鉴英、美、澳大利亚等国家矿产资源权利金制度，将价款的征收范围由国家出资勘查的矿产扩展至所有矿产领域，由矿产资源开发企业在开发之初就按照资源储量一次或者分次交纳资源价款，改变矿产资源无偿或低价取得的现状，真正实现国家所有权的财产收益。二是对新设定的探矿权和采矿权实施招、拍、挂竞价方式，以市场竞争机制促进公开公平，实现国家资产利益的最大化，以压缩暴利空间，遏制两级分化，进而减少暴利趋使导致的矛盾纠纷、群体性事件和恶性犯罪。三是加强对探矿权、采矿权转让的监督管理。对以企业合并、分立、合资、合作经营或者因企业资产出售等情形变更采矿权主体的，地质矿产主管部门要严格审批，非经批准的转让行为一律无效，不受法律保护，以此遏制炒矿牟利现象。四是提高矿产资源税、矿产资源补偿费的征收标准，体现矿产资源不可再生的稀有价值。

　　（三）完善生态环境恢复补偿机制，维护群众长远利益。要在矿产资源勘查、开发和利用中加大并落实矿产企业的生态环境恢复责任。一是总结各地试点经验，借鉴国外做法，建立矿山生态环境恢复保证金制度，由政府设立专户管理，矿产企业如未落实生态环境保护和综合治理方案，则由政府直接动用保证金进行环境治理恢复。二是着力解决矿产企业用地问题。对矿产资源开发企业用地，必须加强监管，依法办理用地手续，严肃查处以租用、承包形式违规用地，以落实占地复垦治理责任。三是采取征收矿业可持续发展基金等措施，增强地方政府解决生态环境问题的统筹能力。

　 （四）完善法律政策规定，依法保护矿产资源。尽快修改《矿产资源法》、《煤炭法》，使其符合现实和发展需要。修改《刑法》、《土地法》、《森林法》等法律中涉及矿产资源开发、保护、管理的规定，使之与《矿产资源法》协调一致、相互衔接。加强地方立法工作，实现国家宏观政策与地方实际、法律精神和具体办法相统一。修订法律法规，要充分发扬民主，广泛听取社会各界意见，尽可能体现各方意愿，平衡各方利益。加大对破坏资源犯罪、非法采矿犯罪的打击力度，整合部门职责，完善工作机制，保护矿产资源。严肃查处矿产资源开发领域的滥用职权违法违规审批、失职、渎职行为以及国家工作人员参与办矿、徇私舞弊等腐败问题，优化管理秩序。加大对矿业从业人员的教育管理，增强安全意识、诚信意识和社会责任意识，守法文明经营。