法官员额制及其配置机制问题研究
2016-03-23 10:58:05 | 来源:中国法院网 | 作者:宋永盼
  法官员额制是指法院从事审判工作的法官按照案件数量、人口密度、法院设置等因素来固定法官人数,集中行使国家审判权。2001年全国人大常委会在修订《中华人民共和国法官法》时首提法官员额制(《中华人民共和国法官法》第五十条规定:最高人民法院根据审判工作需要,会同有关部门制定各级人民法院的法官在人员编制内员额比例的办法)。2014 年中共中央全面深化改革领导小组出台《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》和《上海市司法体制改革试点工作方案》,法官员额制改革正式拉开了序幕。党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》也明确提出:推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化,完善法律职业准入制度。法官员额制度是我国法院推行法官职业化建设的一项重要内容,法官员额制度的提出,符合我国司法工作和我国法院现状的,同时它也为法院内部人事干部制度改革,人员优化配置,建立科学的法官管理制度提供了法律依据。随着法院内部改革的不断深入和法官职业化建设进程的逐步实施,对法官实行员额制度并不只是单纯的法官编制问题,怎样科学、合理地确定法官员额的比例,实现法官的整体优化,是亟待解决的问题。

  一、完善法官员额制度的意义

  完善法官员额制度,是实现法官精英化、专业化不可缺少的前提条件,是一项具有重大而深远意义的改革和重大战略性举措,将会对人民法院队伍建设,以至国家的法治建设产生重大而深远的影响。

  首先,有利于提高法官素质。法官队伍整体素质不高,没有法官职数、法官队伍过于庞大,是其中的重要原因之一。法官数量越多,质量越难保障,素质不高必然产生效率低下,导致案件大量积压。要解决大量积压的案件,要么牺牲质量求得数量,要么增加法官人数,这就又回到法官数量增多的起点。这样国家就难以给法官提供较为优厚的待遇,因而法院就越难吸引优秀人才来法院。

  其次,有利于实现法官精英化和专业化。代表法院行使审判权的法官应该是一个精英化的小群体,从专业化与精英化的角度考虑,法官的数量必须限制在合理的规模之内。“法官不是大众化的职业,而应当是社会的精英。”我国法官的绝对数量和相对数量都是很高的,但却与世界通行的法官精英化潮流格格不入。建立法官员额制度是实现法官精英化、专业化的关键步骤。 

  再次,有利于建立现代法官制度,完善法官制度,提高法官地位。中国法院共有近30万名法官,如此庞大的队伍,若有效实施保障、遴选等法官制度是很困难的。西方国家法官享有很高的威望和崇高的地位,其原因之一就是人数少。

  二、法官员额制确定的原则方法

  当前审判资源配置的客观情况,决定实行法官员额制必须遵循司法工作的规律与特点,立足法院人员结构现状,科学合理确定法官员额制的原则、比例。

  (一)是应当根据审判工作量确定法官员额。法官员额制作为优化审判资源配置的重要方式,只有根据审判工作需要确定一定数量的法官,才能达到提升审判质量和效率的目标。审判工作量应结合近几年来的案件数量、案件性质、难易程度和办理时长等因素综合考量,并据此确定一个法院的法官员额。同时,辖区人口和面积亦应作为确定法官员额的重要参考指标,兼顾人口稠密和人口稀少地区的不同情况,以便于当事人依法行使诉讼权利。

  (二)是应根据法官员额确定法院总人数。法院是行使国家审判权的专门机构,司法辅助性工作以及必要的行政管理工作,是审判权顺利运行必不可少的要素。在法官员额确定后,只有在此基础上合理确定司法辅助人员和行政管理人员数量,才能使法官的裁判权正常行使。而从目前法院内部分工来看,大量的司法辅助性工作是由不具备法官资格的政法编制人员和事业编制、聘任制人员来完成的,而后两者并非严格意义上的法院干警。按照法院人财物省级直管的要求,后两类人员如果继续留在法院,需要由省级经费负担人力资源成本;如果从法院系统剥离出去,则势必大大影响法院的审判力量。因此,在实行法官员额制时,必须统筹解决这一问题,妥善安排好该类人员去留。

  (三)是应根据社会经济发展水平适当调整法官员额。改革开放以来,法院受理的案件数量逐年增加,而且经济发达地区案件数量更多更复杂,处理难度也随之增加。随着我国社会经济和文化发展水平的进一步提高,在案件数量继续增加的同时,案件类型也将日趋多样,审判工作量也会相应增加,法官员额也应随之适当调整。四是应当建立公开、公正、严格、科学的选拔机制。推进法官员额制时,应避免搞“一刀切”,不能“唯资历论”或“唯职务论”,而应当经过公开、公正、严格、科学的选拔程序,并定期接受考核。要给予年轻法官,以及虽然在非审判岗位工作但业务能力能够适应审判工作需要的法官以充分选择的机会,让优秀人才充实到一线,尽最大可能调动法官工作积极性,稳定一线办案法官队伍,优化法院人员结构,为法院未来科学发展留有足够空间。

  三、我国法官制度现状

  (一)法官队伍人数多但人员构成复杂

  由于种种原因,我国现有法官成分较为复杂。大部分是经考试录用的,但还有部分是从行政机关、教师改行而来,有的是军人复员转业而来,还包括之前普通高等院校毕业分配而来的,仍在现行法官队伍当中。这些人因专业不同、文化程度不同、人生经历不同,必然会有人生观、价值观的不同之处,对法律的价值判断也不一,而法律观念又对司法裁判有着至关重要的影响,法官的业务能力、职业素养等都能影响到裁判的作出。这样一种人员构成间接造成了我国法官队伍比较缺乏职业气质和职业传统,而体现为一种职业模糊的状态。具体而言,法律意识、法律专业知识共同语言难以形成,在职业道德和职业素养方面也难以达成共识,以致于难以建立有效的内部自律机制,造成审判秩序的混乱,丧失法官的公信力和司法的权威。

  (二)法官序列与非法官序列交叉

  在我国现行体制下,有审判员职称和助理审判员职称的都是法官。因而就目前的情形来看,我国法官队伍总量大,但突出问题是人员结构混乱不清,法官职务变相地被当成一种“福利待遇”,职称在法院内平均分配,因此有审判职称的人很多,但许多人没有审理过案件。以某基层人民法院为例,2014年全院在编人员236 人,其中拥有审判职称的有 108人,而真正在审理第一线的人员只有 63 人,占审判人员总数的一半多。最为明显的是法院内部法官职务与非法官职务界限不清,没有把审判工作、辅助审判工作和其他综合性工作合理区分开来,正如我国法院中所有工作人员都统称为“干警”,各个部门岗位之间没有明确的界限,岗位之间的流动没有严格的要求,各类人员都是统一管理,完全体现不出法官队伍的独立性。

  (三)法官队伍管理行政化

  长期以来,我国法院的对法官的管理体制是没有法官编制只有行政编制,审判工作也一直按照行政工作进行管理。在法院中,院长、庭长是行政级别,填他们有权审批案件。合议庭以及独任法官可以审理案件,但无权判决案件。而整个法院的审判工作行政化倾向严重。各级法院甚至是专门法院行政人员很多,但法官人数不清,造成法官人数无限膨胀。法官审判权力与行政职称挂钩致使许多法官在注重行政绩效考核的同时无法集中精力进行案件审理。由此形成法官素质不高的局面,法官成为“大众化”的职业,而不是专业性的、精细化的职业群体。

  四、确定法官员额的依据

  确定法官员额,不仅要综合考虑我国国情、审判工作量、辖区面积和人口、经济发展状况等多种因素,而且要遵循审判工作的内在规律,并借鉴外国经验。法官数量的确定,应综合考虑以下几个因素。

 (一)中国国情

  如前所述,同世界各国相比较,我国法官人数较多。而确定法官员额的目的主要在于减少法官的数量,提高法官的整体素质。但由于我国是一个发展中的大国,法官员额比例要达到西方发达国家的水平也是不切实际的。法官员额定编必须考虑到我国国情,如要考虑到我国法官的整体素质状况。法官素质直接影响办案的质量和效率。“解决任务和力量矛盾的出路主要在于提高法官队伍的整体素质。”法官办案效率越高,需要的法官就越少。

  (二)审判工作量

  法官是审理案件的,确定法官员额时必须以案件数量为基础。案件多的地区,法官员额应多;案件少的地区,法院员额应少,绝不能按法院级别确定一个平均数,不能犯平均主义的错误。国外法官员额以案件数量为基础,如美国联邦地区法院,根据案件的数量多少各有 2 名到 27 名法官。案件数量多少,是确定法官数量的重要依据。

  (三) 辖区面积和人口

  法院设置的依据之一就是人口,案件纠纷实质上是人的纠纷,人口数量多且经济发展水平相对较高则导致利益冲突相对较多,因而法院工作量相应大,法官员额也相应增多。但我国地域辽阔,人口分布不均,人口数量标准不能符合各地的实际情况。在现行宪法和法律规定下,法院设置以行政区域为依据,因此,法官员额制度也应综合考虑辖区面积,以便当事人依法行使诉讼权利。

  (四)社会经济和文化发展水平的高低

  一般而言,经济发达地区法院受理案件多且类型复杂,标的额大,而经济欠发达地区受理案件相对较少,且标的额小。如果仅以案件数量为依据,则会使有些法院没有进行员额定编的必要。因而法官员额也应跟地区经济发展水平相适应。法官员额关系着法院工作的多方面,需考虑的因素也很多,还包括一些没有列举到的因素等。

  五、法官员额制确定的配套机制

  推行法官员额制是一项系统工程,只有在科学确定法官员额及比例的基础上,建立与之相配套的法官遴选机制、职业保障机制和法官评价机制,才能真正凸显法官员额制的核心价值,打造正规化、专业化和职业化的法官队伍。

  (一)建立严格的法官遴选机制。

  省以下人财物统一管理,组建省级法官遴选委员会,在人员构成上要兼顾广泛性和专业性,注意吸收中级、基层法院具有较高法学理论水平、丰富审判实践经验、熟悉组织人事工作、事业心责任感强的人员参加,实现顶层设计与基层智慧的充分融合。在法官任职上应从专业学识、司法经验和道德品质等方面明确条件,同时制定严格的选任程序,做到公开公平公正,确保将最优秀的法官选任到审判一线。

  (二)建立完善的职业保障机制。

  在法官管理上实行单独序列,严格遵守员额制,未经选任程序不得允许非法官序列直接到法官序列任职,非因法定事由、非经法定程序不得要求法官序列到非法官序列任职,有效阻却法官管理的行政化惯性。规范审判委员会职能,明确审委会与合议庭的关系。一方面,审委会负责审判工作的宏观管理和指导;另一方面,对于重大复杂疑难案件可由审委会委员组成合议庭进行审理,严格落实审判的亲历性原则,确保裁判权始终掌握在审理者手中。健全完善法官职业培训制度不断提高法官的法学素养、调研能力和裁判水平,并将培训情况作为法官等级晋升的指标之一。确保有竞争力的法官薪酬,是法官员额制价值能否真正实现的关键。对于法官薪酬改革虽不宜一步到位,但必须明确司法辅助人员和行政管理人员与法官的薪酬差距计划,以尽快形成以法官等级为基础的相对独立的法官薪酬体系。

  (三)建立科学的法官评价机制。

  在实行法官员额制的条件下,必须强化法官责任制,对法官的评价必须尊重司法规律,严谨设定评价指标,合理利用评价结果,尽量避免引起对法官裁判权的不当干预,着重强化对法官的纪律约束和职业道德监督。在设定负面指标,将法官违反法定程序、审判纪律和职业道德等作为主要内容;在结果使用上,将负面评价作为依法免除法官职务的主要依据。对于法官等级晋升,则应由法官遴选委员会根据法官资历、经验、业务水平等因素确定。

  目前法官队伍的结构状况,决定了法官员额制不能搞一刀切、一劳永逸,无论是顶层设计还是各地的司法改革试点,需要有一个过渡期,因地制宜,逐步实现法官队伍的正规化、专业化和职业化目标。针对目前法院队伍的实际,有人提出设置一个过渡期,在过渡期内实行“法官员额双轨制”,这是一个比较可行的折衷办法。在这个过渡期内,实行动态的法官员额制,在严格保持法官员额比例不变的情况下,可根据审判工作的实际调整入额法官的人选,对那些虽已入额的法官,但由于其不能适应新的办案机制,或经过一段时间本人自动提出退出员额的,或因其他原因本人已不适合继续从事审判工作的,可由额外法官替补进入员额,这样已入额的额内法官与未入额的额外法官在过渡期内的共存就有其合理性和必要性。何况这些只是五年左右过渡期内的权宜之计而已,过渡期过后自然也就不再成为问题了。所以,我们没有必要把员额制问题上升到改革的主要矛盾和尖锐的问题,甚至把员额制看成是司法改革是否成功的主要标志,法官员额制说到底也只是人员分类管理中矛盾的一个主要方面,不要动不动就拿法官的“奶酪”说事,人为增加改革的阻力,动摇对改革的信心。

  《改革意见》认为应针对不同层级法院,设置不同的法官任职条件;结合法院审级职能,科学确定四级法院的法官员额。基于此,笔者认为基层法院设置两种类型法官为宜。

  (一)主审法官类型。特征如下:一是主要职责是审理疑难复杂案件,体现能力与行为的匹配性;二是属于员额制度内的员额法官,体现选拔的精英性;三是按“让审理者裁判,由裁判者负责”的要求配置其审判权责,体现裁判的独立性;四是薪金待遇应高于法院其他工作人员,体现待遇的优厚性;五是配备一定数量的法官助理与书记员,组成审判团队,让其从繁杂的事务性工作中脱身,专注于疑难复杂案件的审判,体现职能的判断性;六是一般适用普通程序处理案件,体现审判的审慎性。

  (二)简易法官类型。与主审法官不同:一是主要负责大量简单案件的审理工作;二是不属于员额制度内的员额法官;三是所作出的裁判文书需要主审法官签发;四是薪金待遇另行设定,但应低于主审法官;五是实行“一审一书式”审判资源配置模式;六是适用简易程序或小额诉讼程序解决纠纷。

  综上所述,我国目前依然面临着相关法律规范失序或缺失的情况,从事审判工作的法官数量依然不足,基层法官的压力过大,多元法官遴选路径不畅,部分法官实质任职资格缺失等问题,而这些问题的真正解决才是当下司法体制改革的重中之重,也是为法官员额制的推行扫清制度障碍,使之真正实现提高司法效率和司法公信力,实现司法公正的本质要求。法官员额制改革必须符合依法治国的根本要求,在实践探索中必须将其放置于司法体制改革的系统性工程中来,综合布局,统筹实施,齐备立法、行政、司法等配套措施的前提下来稳步推进。

  实行法官员额制就是要按照司法规律配置司法人力资源,是实现法官队伍正规化、专业化、职业化的重要制度,是司法责任制的基石,也是司法改革的核心问题之一。只要我们严格按照习近平总书记提出的“要紧紧牵住司法责任制这个牛鼻子,凡是进入法官、检察官员额的,要在司法一线办案,对案件质量终身负责”要求,“紧紧牵住司法责任制这个牛鼻子”不放,而不是在弄出其它什么所谓的“牛鼻子”,也就抓住了司法改革的主要矛盾。要紧紧地扭住“凡是进入法官、检察官员额的,要在司法一线办案”的原则不放松,严格执行法官员额比例,并以此来明确和定位法院各部门的职责和人员分类管理的任职条件与要求,从严控制和严格执行非审判部门不得由法官任职或法官到非审判部门任职必须取消法官资格的要求,并逐步减少员额外法官数量,就能在一个不太长的时间里,比较平稳地解决好这个问题。要不折不扣地执行好“对案件质量终身负责”这个重点,使一些没有担当、不敢担当、不愿担当的法官知难而退,或被淘汰出局。相信经过三、五年的不懈努力,法官队伍结构和构成一定能达到正规化、职业化、专业化的要求,法官员额制问题通过这几年的过度期也会比较平稳地得到解决,这个问题不会成为司法改革中的真问题,司法改革的目标和目的也一定能顺利地实现。

参 考 文 献

[1]郭毅敏,等.法官员额:理论逻辑、现实背景及制度构建.湖北行政学院学报.2007年第一期,25页。

[2]刘邦炎,徐英荣.司法不统一现象的法理分析与案例指导制度的构建,司法纵横.2005年第六期,54页。

[3]佛法研.法官助理与法官员额问题研究.人民司法.2002年第五版,62页。

[4]祝铭山.关于《人民法院五年改革纲要》的说明.中华人民共和国最高人民法院公报,1999 年,第231页。

[5]林辉.论法官员额制度的推进.法制与经济济.2008年第十期,32页。

[6]周道鸾,等.美国的法官制度.法学杂志.1989年第四期,27页。

(作者单位:河南省武陟县人民法院)
责任编辑:陈思