广东高院关于法官绩效考评的研究报告-中国法院网
依托法官档案系统 创新绩效考评工作
——广东高院关于法官绩效考评的研究报告
2018-03-22 08:53:56 | 来源:人民法院报 | 作者:陈润霖 梁展欣 梁春祥 等
基于法官档案的绩效考评制度设计思路
  法官绩效考评制度的建设是一项世界性的难题,始终面临着保障法官依法独立公正行使审判权与督促法官尽职履责的冲突与协调。如何在两者之间取得一个可以接受的平衡,是当前推进司法改革进程中,建设科学规范的法官绩效考评制度所需要解决的重大理论和实践问题。广东省高级人民法院就此组成课题组展开研究。

  一、目前法官绩效考评实践中存在的共性问题

  全国各地法院开展法官绩效考评的模式不尽相同,但都综合使用了定性评价和定量评价的方法。这些模式虽然在应用中取得了一些成效,有力地推动了法院的科学发展,但亦存在一些共性的问题。

  1.交错使用公务员考核模式与审判管理模式

  目前,我国存在公务员管理模式与审判管理模式交叉共存的法官绩效考评制度方式。这种交错混同使用的做法,使得法官绩效考评的方式、流程、内容和结果,均需要对接到公务员考核的框架,专门针对法官行业工作特色的评价设置存在不足。

  2.行政管理权与司法裁决权发生冲突

  法官绩效考评归根到底属于法院内部的行政管理职能,而法官的职业价值在于独立作出裁决,这是法官承担司法责任的前提和基础。目前我国各地法院的法官绩效考评工作中,对法官业绩更多地从结果导向来进行评价,而不是从行为导向来进行评价,容易造成行政管理权侵蚀法官独立裁决权。

  3.存在重约束限制轻正面激励的倾向

  公务员管理模式和审判管理模式,无论如何交错使用,均是以约束、规制法官为主要目标。公务员管理模式通过人盯人、人管人的方式实现约束;审判管理模式采取数据控制方式,如影随形地规制法官的审判行为,以数据指标的“指挥棒”效应对法官裁判产生影响,实际仍是一种行政控制思维的体现。在两种模式的共同作用下,目前的法官绩效考评制度约束限制有余而正面激励不足。

  二、美国法官绩效考评制度的现状和特点

  1.美国法官绩效评价制度概览

  目前,在美国境内普遍适用的司法绩效评价规范性文件是2005年美国律师协会制定的《司法绩效评价规则指南》,已有17个州和哥伦比亚特区的法院采纳和适用。评价内容包括法官的法律能力、诚信公正、沟通能力、职业素养、管理能力等。在评估法官和收集分析数据时需要运用专业技能和行为分析模式,并且保证受访对象匿名接受调查。司法绩效评价结果可以向被评价的法官及其主管法院提供,用于改善司法系统运作。

  2.美国法官绩效考评制度的特点

  第一,突出法官自我评估和职业自治。美国的法官绩效考评制度的实施,是以确保法官独立办案为前提,以法官职业自治为基础,以考评促进法官个人司法能力和整个司法系统的提高和完善。美国的法官绩效考评制度突出了法官的自我评估和法官职业自治。

  第二,以过程为导向。美国各个州的法官绩效考评制度尽管不尽相同,但从法官绩效考评的标准和方法来看,都是旨在考查法官能否有效进行案件管理,是否按查明的事实与可适用的法律作出裁判,能否清晰地阐明裁判理由,审判时的言行举止是否恰当等内容。从类型看,美国各个州的法官绩效考评均是以过程为导向而非以结果导向。

  第三,丰富、客观的定性评价方法。美国每个州开展法官绩效考评,都会开展问卷调查,虽然各州开展问卷调查的对象范围大小不一,有些只覆盖当事人及律师,有些涵盖相关司法从业者、法院职员、证人、陪审团成员等一切与法院有接触的人员。在问卷中会设计不同的问题来打分,并留有一定空白来填写主观评价。打分的细项在量化处理后形成各项的数值结果。

  三、完善法官绩效考评制度的建议

  完善法官绩效考评制度,关键是要处理好保障法官依法独立公正行使审判权与督促法官尽职履责的冲突与协调,实现二者的兼容互补。为实现这个目标,就要在当前信息化时代下,构建法官档案系统,建立和完善程序严密、符合规律、科学有效的法官绩效考评制度,实现法官绩效考评制度的客观公正。

  1.法官档案简介

  在信息化时代,法官档案利用信息技术建设成法官档案软件系统。该系统主要包括两方面内容,一是展示法官的个人资料页面,当中登载了法官的个人基本信息、个人简历、奖惩记录、审判绩效拓展情况、调研学术拓展情况。二是展示法官的个人业绩页面。以可视化的方式呈现了法官的过去5年的个人业绩情况。这两方面的内容,汇集了法官在法院工作的方方面面,为法官的考评、晋升、选任、处罚等提供客观、真实的量化数据。

  2.基于法官档案的绩效考评制度设置详解

  在应用法官档案系统后,绩效考评制度的设计可以依托图中所列明的思路来开展:

  第一步:开展绩效考评中的自我评估。 法官的绩效考评从法官的自我评估开始。法官的自我评估并不是简单提交一份书面总结,而应由法院设计明晰化、具有极强指引性的法官自评指南。

  第二步:开展绩效考评中的客观评价。 绩效考评中的客观评价分四方面内容,分别是工作量、工作效率、法律能力和学术能力评估,这四方面内容都记载在法官档案上,被考评法官可以轻易实时获取相关数据。具体内容有以下:

  工作量评估。工作量的评估既要体现结案的绝对数量,又要体现案件的工作量指数,设置“结案数”和“工作量指数”两个指标。所谓“工作量指数”,是指赋予不同类型案件的案件权重,通过案件权重来对结案数量进行加权汇总计算得到的数值。“结案数”和“工作量指数”不宜以具体的数值来进行排名,可以采用等级制的赋值方法,通过与平均数值做比较,超过平均数值的一定百分比值为最高等级,依次类推设置5个阶级,赋予不同的数值。

  工作效率评估。以工作效率评估来体现法官的办案速度,可以设置“结收案比”指标。应用“结收案比”指标需要考虑一个前提,即法官之间分配的案件,所换算得到的工作量要基本合理。

  法律能力评估。以撰写司法案例、司法建议的数量和质量来对法律能力进行评价。

  学术能力评估。以出版书籍和撰写学术文章的数量和质量来对学术能力进行评价。

  第三步:开展绩效考评中的主观评价(正向)。 绩效考评中的主观评价(正向)分为三个部分,分别是庭审评价、裁判文书评价以及司法能力评价。具体内容有以下:

  庭审评价和裁判文书评价。在信息化时代,特别是庭审录音录像能基本做到每庭必录的法院,可以由法官在自评报告中申请三个案件,由考评人组织法官代表,发起法官互助评价,对庭审过程和裁判文书撰写进行评价并反馈意见。未实现每庭必录的,在规定的三个月内抽取案件来开展上述活动。

  司法能力评价。司法能力评价可以借鉴美国州法院的做法,开展360°的绩效评价。利用360°绩效评价方法来对法官进行司法能力评价,可以向与法官工作相关的人民陪审员、法官助理、书记员、公诉人、合议庭成员、二审法院法官等发放调查问卷。通过调查问卷,重点收集被考评法官的专业能力、个人能力和社交能力。

  第四步:开展绩效考评中的主观评价(负向)。绩效考评中的主观评价(负向)分为三个部分,分别是二审或再审发改的异常值评价、案件质量评查以及信访投诉评定。主要内容有:

  二审或再审发改的异常值评价。 对于长期以来一直应用的二审或再审发改指标,需要审慎、理性地重新予以认识。德国、日本、我国台湾地区等国家和地区均强调法官适用法律的意见不能成为错案认定的理由,为法官负面评价机制设定禁区。审判权作为一种判断权,具有自由裁量的属性,每个法官对案件的事实认定、法律理解可能有所不同,不能一概将二审或再审发回改判案件均作为错误来进行负面评价。但对于二审或再审发改的比重显著超出正常水平,或者在发改案件中体现出属于事实认定错误、适用法律超出自由裁量权边界,其裁判明显违反法官一般良知的,应该进入考评范围,由考评人员决定是否做出负面评价。

  案件质量评查。为了保障审结的案件质量,对已经审结的案件通过随机抽查的方式,对其进行评查来衡量案件质量,对案件质量不合格的案件和承办法官作出负面评价。案件质量评查要坚持两个前提,一是对已结案件的随机抽查;二是评查的主体应该组成合议庭联合作出意见。

  信访投诉评定。针对法官的信访投诉评定,需要由纪检监察部门对信访投诉的内容进行评定,如若评定的结果为违反相关的纪律、法规规定,引发相应的惩罚,可以对被考评法官作出一票否决,直接在绩效考评中评定为不合格。

  第五步:汇集信息由法官考评委员会表决。 汇集上述自我评估、客观评价和主观评价的各项信息,上报到法官考评委员会,由法官考评委员会针对被考评法官的各项信息作出评价并表决,得出优秀、良好、合格和不合格四个等次。很多国家和地区普遍确立了法官作为考评核心主体的地位,成立由法官参加的法官绩效考评委员会,这主要是受法官自治、法官专业化等影响。我国推进司法改革,进一步提高法官主体地位,可以参考建立由法官代表、法院领导(主要是院长、副院长)组成的法官绩效考评委员会,全体委员平等协商、共同议定法官考评相关事项,作出评价,表决形成法官考评结论。

  (课题组成员:陈润霖 梁展欣 梁春祥 黄海锭 黄文颖 文靖之)
责任编辑:刘瑞红