发挥司法职能作用 提升多元解纷水平
打造新时代“枫桥经验”法院升级版
最高人民法院副院长 李少平
2018-11-09 10:15:20 | 来源:人民法院报
  现代国家治理必须构建多样化、多层次的纠纷解决体系,优化资源配置,发挥系统效能,才能提升社会整体治理能力,有效维护社会稳定。今年是毛泽东同志批示学习推广“枫桥经验”55周年,也是习近平总书记指示坚持发展“枫桥经验”15周年。最高人民法院按照党中央关于完善司法体制综合配套改革的部署,以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,鼓励各地法院将“枫桥经验”融入多元化纠纷解决机制改革中,探索“从一元向多元、从平面向立体、从粗放向精细、从线下向线上、从管理向治理”转变,推进纠纷解决体系多元化、立体化、精细化、智能化、法治化,打造新时代“枫桥经验”法院升级版。

  一、坚持党的领导,实现“一元向多元”转型升级,提升纠纷解决体系的多元化水平

  按照最高人民法院党组提出的“切实把思想认识统一到以习近平同志为核心的党中央关于全面深化改革的重大决策部署上来,增强全面深化新时代司法体制改革的责任感、使命感和紧迫感,确保中央关于深入推进司法体制改革的决策部署在法院系统得到不折不扣贯彻落实”的要求,各级法院充分发挥党总揽全局、协调各方的优势,调动各方力量推进落实改革任务。

  第一,实现部门参与多元化。最高人民法院院长周强在2015年眉山会议上就多元化纠纷解决机制改革提出“国家制定发展战略,司法发挥保障作用,推动国家立法进程”的“三步走”战略。人民法院在传承和创新“枫桥经验”过程中,切实发挥党的领导核心作用,实现综治、政府部门、司法机关、调解组织、仲裁机构、社会团体和民众等诸多主体的共同参与。中央部委层面,最高人民法院先后两次邀请有关部委召开多元化纠纷解决机制沟通协调会,加强与有关部门的沟通协调。同时各地也结合实际,将“枫桥经验”基层治理的方式方法融入多元化纠纷解决机制改革中,积极依靠党委协调各方的优势。如浙江法院推动党委在县、乡两级分别设立矛盾纠纷多元化解中心,形成“社会调解在前,法院立案在后”的纠纷递进分流模式。重庆市荣昌区人民法院设立党委领导、独立建制、多向互动、七步法则的矛盾纠纷综合调处机制,指导人民调解5万多件,呈现出连续8年信访总量下降的态势。

  第二,实现调解主体多元化。人民法院充分发挥人民调解、行政调解、司法调解、行业调解、商事调解等各类调解主体优势,将多元化纠纷解决机制改革放到整个社会治理的大体系中谋划,发挥司法引领作用,推动调解、仲裁、公证等主体参与解纷,使社会自治功能作用最大化,促进共建共治共享良性循环。目前,全国共有人民调解组织77万个,人民调解员385.2万人,商事仲裁机构250多个,4万多名仲裁员。2017年,人民调解组织调解矛盾纠纷876万件,各地劳动人事争议调解组织和仲裁机构共处理争议166多万件。各地行业性、专业性调解组织,如商事、金融、保险、证券类调解组织逐步发展壮大。随着“一带一路”倡议发展,北京融商“一带一路”商事调解中心和上海经贸商事调解中心与域外调解组织建立了合作关系,基层法院与域外调解组织合作增多。如深圳前海合作区人民法院与内地—香港联合调解中心等专业组织和机构建立纠纷化解合作关系,聘请具有金融、国际贸易、知识产权、信息等专业背景的专业和域外人士参与纠纷化解。截至2018年9月,外籍港澳台籍调解员成功调解商事案件172件。

  第三,实现平台建设多元化。人民法院将“枫桥经验”多元解纷的理念贯穿在司法体制综合配套改革中,通过顶层设计和深度革新,与司法、行政、经济等领域改革结合起来,建立健全诉调对接平台,实现多元解纷机制之间的资源共享与优势互补。截至2017年底,全国法院设3320个诉调对接中心,配备15432名工作人员,负责分流、调解、指导调解。建设信息化程度很高,融“自助立案、自动导诉、在线调解、司法确认、简案速裁”于一体的“人民法院调解平台”,有效发挥引导调解、促进调解、快速解决纠纷的职能作用。如山东省潍坊市中级人民法院建立了实体化、常态化的诉调对接平台,统一设置指导分流室、人民调解室、律师调解室、行业性纠纷调解室、法官工作室、司法确认室等特色对接平台,就地分流化解纠纷。

  二、完善制度机制,实现“从平面向立体”转型升级,提升纠纷解决体系的立体化水平

  最高人民法院不断通过改革完善制度机制,指导人民调解、支持仲裁裁决,加强诉前调解,在程序设计上引导当事人优先选择和解、协商、调解、仲裁等非诉讼解纷方式。

  第一,构建立体化制度机制。2017年以来,最高人民法院先后与司法部、公安部、人社部、银保监会、中国侨联、证监会等部门联合下发了开展律师调解试点工作、道路交通事故损害赔偿纠纷“网上数据一体化处理”、涉侨纠纷多元化解决机制试点、劳动人事争议、家事纠纷、证券纠纷、保险纠纷等领域的多元化解机制文件近20个,充分发挥司法权的规范、引导和监督作用,促进各种纠纷解决方式相互配合、相互协调和全面发展,保障当事人诉权。2016年6月,最高人民法院发布《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》和《关于人民法院特邀调解的规定》,对完善诉调对接平台建设、健全诉调对接制度、创新诉调对接程序、促进多元化纠纷解决机制发展等作出了明确的规定。建立特邀调解制度,各级法院可以委托依法成立的调解组织或者律师、仲裁员、退休法律工作者等从事调解工作。截至2017年底,全国各级法院共吸纳特邀调解组织2.2万个、特邀调解员7.8万人,委托调解案件186.3万件,调解成功87.6万件。完善法院专职调解制度,全国法院在诉讼服务中心或诉调对接中心配备包括法官在内的专职调解员7922人,负责在开庭前处理那些适宜调解的案件。2017年共接受调解案件111万件,调解成功54.7万件。此外,还制定发布了《最高人民法院关于进一步推进案件繁简分流优化司法资源配置的若干意见》等文件,通过“分流、调解、速裁”等机制改革,切实调动全社会力量做好矛盾纠纷源头预防、源头化解的工作。北京法院将“多元调解+速裁”工作机制纳入首都《矛盾纠纷多元化解机制建设三年规划》中。2018年1至10月,北京法院运用“多元调解+速裁”机制共结案17.8万件,用约16%的民事员额法官速裁审结了46%的一审民事案件,平均审理期限为32天。

  第二,建立立体化工作格局。人民法院积极争取党委政法委的大力支持,形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会治理体制,有力推动齐抓共管、多元共治的新格局。大力建设从村(居)调解、行业调解,再到法院特邀调解,最后由诉讼终局裁判的纠纷解决体系,实现“分层递进、多级过滤、稳妥有序、合作共赢”,确保矛盾就地化解,发挥司法在纠纷解决体系中的“压舱石”作用。例如,北京、山东、四川、重庆等地将纠纷多元化解工作纳入综治平安考核之中,建立了信息沟通、情报预警、会商研判、请示报告、督办指导等重大群体性案件诉前化解机制。浙江法院积极在医患、物业、金融、保险、证券、知识产权、涉外商事、海事海商等领域与行业调解组织加强对接,积极引导纠纷诉前调解。五年来共诉前引导调解48万件,调解成功33万件,形成以综治考核推动建立的特色社区调解、政府培育推动完善的行业调解、法院主导推动建立的市场化调解以及打造“云调解”智能服务为依托的在线调解平台为内容的都市版“枫桥经验”。安徽滁州法院弘扬“小岗精神”,在距离法庭偏远的地区设立123个法官工作室,打造以“人民法庭为点、法官工作室为线,基层调解组织为面”的立体化大调解格局。

  第三,拓展立体化解纷渠道。人民法院根据不同时期社会治理的不同主题,积极创新工作指导方式,引导群众自我教育、自我管理、自我服务,将“枫桥经验”扩展到法治建设与社会治理的各个方面,拓展立体化的解纷渠道。四川省成都市中级人民法院通过“诉源治理”,让纠纷止于未发,扩充了 “枫桥经验”的核心内涵。在预防化解纠纷的同时,对解纷组织内部进行诉源治理,重组内设机构,提升队伍能力,优化流程,提升解纷质效。

  三、落实配套保障,实现“从粗放向精细”转型升级,提升纠纷解决体系的精细化水平

  人民法院进一步发挥社会组织及公众在社会矛盾纠纷化解中的独特优势,汇聚各类纠纷解决资源,完善配套措施,实现精细化管理,从而提高社会矛盾纠纷化解的及时性和有效性。

  第一,组织管理精细化。人民法院积极支持各类调解组织的发展,有意识地培育多元化社会治理主体。加强调解组织机构的专业化、规范化建设,对调解人员进行专业知识和调解技能的培训,实现其专业化和行业化。研究制定调解员认证标准和职业伦理规范,促进调解职业化,规范调解员准入制度,设置相应的调解员准入考核机制和淘汰机制,提高调解员的业务素质和职业道德素养。大力推进律师调解工作,积极培育国际商事纠纷调解组织,探索商事调解组织市场化运营模式。最高人民法院设立国际商事法庭,打造国际化、专业化、权威化的国际商事争端解决机制。深圳前海合作区法院建立系统化的“1+13”国际商事纠纷诉调对接机制,用制度建设保障专业水准,有效维护“一带一路”沿线国家良好的商业秩序。

  第二,诉调对接精细化。完善调解与立案、调解与速裁、速裁与普通程序的衔接机制,促进纠纷便捷、高效、稳妥、实质化解。通过细化服务,鼓励当事人以调解方式解决纠纷。如北京法院与市网信办、市住建委、市证监局、市知识产权局等行政机关进一步深化专项诉调对接机制,对于有调解可能的行政争议,法官在立案前引导当事人先行选择行政调解,尽量做到行政纠纷以行政手段化解。浙江省诸暨市人民法院在立案大厅和派出法庭诉讼服务中心内设诉前劝导站、诉讼引导站、法律指导站、信访疏导站等4个站点,诉前劝导站先行调解,诉讼引导站简化手续,法律指导站援助弱势,信访疏导站释法明理,实现了对矛盾纠纷的渐次分流化解。2013年以来累计接待群众5万余人次,化解各类矛盾纠纷上千起。河北法院依托信息技术和繁简分流大速裁模式,将立案登记与诉前化解、“一乡一庭”、调解速裁有机结合起来,推进“无诉讼乡镇、村街”创建活动。黑龙江省大庆市高新区人民法院延伸工作触角,将全区合理划分为38个单元网格,建网格化社区模式。确保每个网格至少1个人民调解室、1个法官联络站,并通过电话表、微信群、QQ群等平台,在法院与各网格间形成实时、高效、有序衔接的常态。

  第三,经费保障精细化。明确经费保障标准,使调解经费补贴更具有操作性,进一步确保调解队伍的稳定性。北京将4000万元调解案件补贴经费纳入市财政预算。探索建立合理的调解收费机制。浙江省杭州市中级人民法院通过物价部门明确了律师调解的收费标准。有的地区建立费用调节机制,综合参考诉讼费交纳办法、仲裁收费标准、公证收费标准,研究制定合理的调解收费标准,由物价部门核定后执行。上海浦东自贸区法庭通过物价部门核定委派调解、委托调解案件的诉讼费减免标准。

  四、借助信息技术,实现“从线下到线上”的转型升级,提升纠纷解决体系的智能化水平

  人民法院按照科技强国、网络强国的要求,结合“智慧法院”建设,将人工智能、大数据、云计算等技术引入多元化纠纷解决机制中,不断丰富多元解纷机制的技术应用广度、深度和力度。

  第一,实现在线调解的智能化。按照最高人民法院“人民法院调解平台”建设要求,完善在线调解系统,提高在线调解平台使用率。目前,全国已有1008家法院建立了在线调解平台,引入13781名调解员、12908个调解组织入驻平台,为当事人申请调解提供服务。2016年5月,成都中院与新浪网合力打造推出 “和合智解”e调解平台,平台充分挖掘线上资源,高度融合四大调解资源,汇集86个调解组织、479名调解员并与调解组织、法院系统对接,为当事人提供立体化、全天候、普惠式的网络司法调解服务。平台运行以来,已受理纠纷1.89多万件,调解成功1.36万件,成功率达72.09%。

  第二,实现分流管理的智能化。完善“电子+人工”案件分流模式,建立科学合理的案件繁简甄别标准和程序分流规则,推动智审、类案推送、诉讼分析评估、庭审巡查等系统的应用。浙江法院主持的“在线矛盾纠纷多元化解平台”,今年被确定为纪念“枫桥经验”六大工程之“互联网+社会治理”重点项目,提供在线咨询、评估、调解、仲裁、诉讼五大服务功能,形成了递进式、漏斗型的矛盾纠纷分层过滤化解机制,推动纠纷处理模式从事后处理向源头预防转变,助力“枫桥经验”从“小事不出村”升级到了“解纷不出户”。截至目前,平台已实现访问量410万人次,注册调解员32052人,提供智能咨询69万次、人工咨询3553次,评估案件1768件,仲裁案件128件,司法确认5467件,申请调解案件15.97万件,调解成功13.29万件,调解成功率达83%,先后被评为中国互联网法治大会“优秀‘互联网+法律’创新项目”、中央综治委“矛盾纠纷多元化解工作创新优秀项目”第一名、第四届世界互联网大会全国优秀项目。最高人民法院院长周强称赞该平台是“枫桥经验”在互联网时代的新继承和新发展。

  第三,实现调审对接的智能化。最高人民法院以“互联网+诉讼服务”理念为指引,实现诉讼服务精准化,加强移动、可视、大数据分析,探索对纠纷解决进行全程管控、数据采集、信息共享、对比分析,为化解纠纷和社会治理决策提供依据和参考。不断完善网上立案、网上查询、在线调解、在线确认等机制,整合现有立案、分流和多元调解等系统,为当事人提供智能化、全方位、人性化的司法服务。在杭州、北京、广州设立互联网法院,为完善电子诉讼全流程办理及网络空间法治化治理提供有益的改革探索。通过信息互通互联,实现各类调解资源线上跨界融合与共享共用。目前,道路交通事故损害赔偿纠纷“网上数据一体化处理”平台已上线运行,促进了政法部门之间数据资源的融合共享。

  五、建立长效机制,实现“从管理到治理”的转型升级,提升纠纷解决体系的法治化水平

  人民法院积极发挥法治引领、推动、规范、保障改革的作用,以司法为中心,将解纷方式纳入法治轨道,在改革中不断完善。

  一是推动立法促进纠纷解决法治化。人民法院积极参与并推动有关多元化纠纷解决机制法律法规的制定、修改和完善工作,积极支持地方立法机关因地制宜出台相关地方性法规、地方政府规章,将改革成果制度化、法律化。2010年的人民调解法和2012年修订的民事诉讼法吸收了人民法院的实践经验。2016年以来,最高人民法院先后参与推进福建厦门和山东、黑龙江、福建、四川、安徽等省市推进多元化纠纷解决机制的地方立法工作。

  二是通过司法确认促进诉调对接法治化。2012年修订的民事诉讼法和相关司法解释专门规定了调解协议司法确认特别程序。人民法院发挥司法确认制度独特效应,打通了诉讼与诉讼外调解衔接的关键点。2017年,全国法院受理司法确认案件19.8万件,确认调解协议有效16.3万件,有力体现了支持调解、提升效率的作用。

  三是多措并举促进社会治理法治化。进一步完善基层群众自治制度,贯通融合社会治理中的自治、法治、德治方式,倡导和推动诚信社会建设,让社会力量有序参与矛盾纠纷的源头化解工作。如深圳前海合作区人民法院制定《关于防范与惩戒非诚信诉讼行为的若干规定》,依法打击不诚信企业及个人,惩戒市场和诉讼失信行为,规范和引领域内外商事主体诚信参与市场活动。各地法院将社会主义核心价值观、文化传统、民俗习惯等融入调解工作,促进解纷理念法治化,通过宣传引导,使人民群众更愿意接受多元化纠纷解决的方式。

  “千淘万漉虽辛苦,吹尽狂沙始到金。”人民法院在传承创新“枫桥经验”过程中,将进一步积极发挥司法职能,乘势而上、顺势而为,推动基层社会治理,满足人民群众的多元司法需求,全面落实司法体制综合配套改革,提升纠纷源头预防和化解能力,努力建设更高水平的平安中国,不断增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。
责任编辑:李科元