【案情】

　　2013年5月，某法院下达《执行裁定书》，裁定某工业用地使用权及地上建筑的所有权相应的其他权利归买受人某公司所有，财产权自本裁定送达买受人时起转移，买受人某公司可持本裁定书到有关部门办理相关产权过户手续。同年7月，某县政府组织召开了关于原某某公司资产抵押拍卖后续有关问题的协调会，就有关事项进行了议定并下发了《县政府会议纪要》，规定某公司必须在一年内开工建设项目，两年内竣工，同时要严格按照有关文件规定，待该项目建设竣工验收后，再为某公司办理工业用地使用权，如一年内未开工建设，要按规定收取土地闲置费，如在两年内仍未开工建设，要按规定启动收回闲置土地程序，并依法收回，确保该土地主要用于服装鞋帽、电子产品等劳动密集型产业项目，且投资强度达到每亩200万元以上。某县国土资源局据此未将拍卖的工业用地使用权过户登记在某公司名下。某公司认为该会议纪要的部分内容严重侵害了其合法权益。为此，请求依法撤销某县政府作出的上述《县政府会议纪要》中的部分内容。

　　【分歧】

　　第一种意见认为，政府会议纪要属于内部行政行为，该政府会议纪要不具有可诉性。第二种意见认为，该会议纪要可诉，且属于超越法定职权，相关内容应予以撤销。

　　【评析】

　　笔者赞同第二种意见。理由如下：

　　《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十一条明确规定：“在执行中，需要办理有关财产权证照转移手续的，人民法院可以向有关单位发出协助执行通知书，有关单位必须办理。”但在实践中，仍有部分单位会以地方经济发展等种种理由不予办理有关财产权证照转移手续，其中多以政府协调会议定并以会议纪要的方式作出决定，直接影响了司法的权威和公信，影响了执行难的解决。这一现象虽不具有普遍性，但其带来的负面影响不容忽视。

　　1.政府会议纪要在特定情形下可诉

　　根据传统的行政诉讼理论，行政行为可分为内部行政行为和外部行政行为，内部行政行为与外部行政行为的性质和行使依据不同，各自引起的争议应通过不同途径予以解决，即内部行政争议由行政机关自身解决，外部行政争议则可由法院通过诉讼的方式予以解决，而内部行政行为不宜纳入行政诉讼受案范围。政府会议纪要一般被认为是内部行政行为，不具有可诉性，但如果内部行政行为已经实际直接侵害了特定对象的合法权益，此时的内部行政行为实际已经外部化，此类内部行政行为可被称为外部化内部行政行为，应与外部行政行为一样，具有可诉性。本案处理重点在于判定政府会议纪要是否可诉及政府对法院在执行中拍卖的土地过户可否设定额外条件的问题。政府会议纪要，是各级人民政府在行政管理过程中形成的具有法定效力和规范格式的文书，用于记载和传达人民政府有关会议情况和议定事项，是人民政府公务活动的重要载体和工具。一般来说，会议纪要具有抽象性，只提供处理问题的原则和方法，并不对具体问题作出最终规定或实体决定，所以对相对人的权利、义务并不产生实际影响，不具有可诉性。但实践中，有些政府会议纪要，背离了会议纪要的实质，对实体问题作出具体处理，实际上是以会议纪要的形式直接对相对人作出对其权利、义务产生实际影响的具体行政行为，此时该政府会议纪要就具有可诉性。

　　2.侵害相对人合法权益的政府会议纪要应予撤销

　　具体到本案中，对于司法拍卖中标的物过户登记问题，具体政府职能部门只有协助法院执行的义务，而无权拒绝过户，但本案中的某县国土资源局依据某县政府的会议纪要而不予协助拍卖土地使用权的过户，该会议纪要已经实际影响到了某公司的合法权益，此时该会议纪要应视为具体行政行为，具有可诉性。县政府以会议纪要的方式为拍卖的土地过户设定额外条件，从而起到阻止其下属的某县国土资源局为司法拍卖土地办理财产权证转移手续的作用，该会议纪要明显超越了某县政府的法定职权，某县政府作出该会议无法律、法规依据，该会议纪要应予撤销。

　　3.政府及职能部门如对拍卖后土地使用有特殊的要求可通过履行土地行政管理职权的方式予以实现

　　某公司作为拍卖的工业用地的买受人，在买受及之后权证过户中仅受拍卖特别规定、拍卖公告等拍卖会资料有关规定的约束，通过拍卖买受后就买受土地的开发、建设和使用则还受国家法律法规的有关规定的调整和约束，某县政府在原告就买受的土地在过户登记之前就通过会议纪要的方式设定额外的过户条件，从而致使其下属某县国土资源局无法履行法定的协助法院执行的义务，该会议纪要的有关规定明显超越了法定职权，在被依法撤销后如对拍卖后土地使用有特殊的要求，可在买受人过户后基于行政管理的目的而对土地使用依照法律的规定而作出相关规定，但这不应成为履行协助执行义务的前置条件。撤销会议纪要相关内容，可以依法维护司法的权威，维护买受人的合法权益。

　　（作者单位：江西省上饶市中级人民法院 余干县人民法院）