执行团队组建模式探析
2019-05-17 16:11:41 | 来源:人民法院报 | 作者:张娇东
  3月12日,最高人民法院院长周强在十三届全国人大二次会议上作最高人民法院工作报告时表示,“基本解决执行难”这一阶段性目标如期实现。最高人民法院印发的“五五改革纲要”中,对下一步健全长效机制,努力实现“切实解决执行难”目标,从执行体制改革、执行模式变革,执行信息化建设等方面作了全面部署,并明确提出“推行以法官为核心的执行团队办案模式”。近年来,各地法院都在积极探索执行团队的组建,但对执行团队的理论研究却较为薄弱。笔者紧扣改革要求,明晰执行权内部构成的属性和运行规律,探寻执行团队组建的基本遵循,立足执行工作实际,系统构建灵活多样的专业化执行团队。

  一、执行团队组建应遵循的基本要求

  司法责任制是司法体制改革的重要基石,执行团队的组建必须紧扣责任制改革要求,以严格的执行办案责任制为核心,以科学的执行权力运行机制为前提,以明晰的执行组织权限和执行人员职责为基础,以有效的执行监督为保障。为筑牢司法责任制基石,与之配套的一系列改革正在推进。2017年10月,中共中央办公厅印发《关于加强法官检察官正规化专业化职业化建设全面落实司法责任制的意见》,提出“在理顺职能、优化分工的基础上,整合法院内设机构,减少不必要的管理层级”“从案件类型、难易程度、人员结构等实际情况出发,组建灵活多样的专业化办案团队”。2018年5月,中央编制办、最高人民法院印发《关于积极推进省以下人民法院内设机构改革工作的通知》,要求在理顺职能、优化分工的基础上,灵活组建团队,探索专业化组织设置形式。上述专业化办案团体或专业化组织的改革都要求“理顺职能、优化分工”,虽侧重于审判组织和审判团队,但对执行团队的建设亦有指导意义。由此,理顺并优化执行权能的配置,科学界定不同执行团队、团队成员之间职权职责边界,组建“权责明晰、分工协助、优势互补”的多样化执行团队是基本路径,并契合“五五改革纲要”关于“细化执行程序中各类人员职责权限”的基本要求。

  二、执行权内部构成及优化配置

  通过探寻执行团队组建的基本要求,遵循“理顺职能、优化分工”思路,厘清执行权内部构成,明晰执行权属性和运行规律,提出执行权内部构成的优化配置路径,为执行团队的组建奠定基础。

  1.与执行权有关的权能梳理

  从执行整个过程来看,与生效法律文书执行有关的权力包括以下几类:执行实施权、执行命令权、执行裁决权、执行监督权、执行管理权等。上述权力,哪些属于执行权的内部构成,理论界存在不同观点。主要有“执行权仅是执行实施权的一权说”“执行权包括执行实施权和执行裁决权的二权说”以及其他分别包括上述不同权力的“三权说”“四权说”“五权说”等不同观点。笔者认为,执行权的内部构成应包括执行裁决权、执行实施权、执行监督权三类。对于上述与执行有关的各类权能配置实践中存在多种操作。笔者理清各自属性和有关争议,进而提出优化配置的路径。

  2.配置优化

  执行裁决权,可根据案件类型推行繁简分流。执行裁决权是对执行中发生的实体性或程序性争议进行判断和裁决的权力,具有中立性、被动性特征。案件包括执行行为异议、案外人异议等。执行裁决权的属性虽与审判权相似,但与审判权仍有不同,在运行规律上不能照搬照抄审判权。执行裁决权重在对执行实施行为的审查制约,应尽量尊重执行依据的判决既判力,不可肆意审查执行依据未涉及的实体争议,应控制在合理限度内。根据执行裁决权这一特性,可将执行裁决案件进行繁简分流。对于执行行为异议等程序性审查案件和案情简单且只是后续诉讼前置程序的案件,尽量以形式审查为主,体现司法效率;对于涉及实体权利争议的债务人异议、不予执行等案件,尽量采用听证程序,体现司法公正,避免当事人诉累和司法资源消耗。

  执行监督权,将局长(副局长)纳入团队行使监督权。执行监督权主要涉及执行信访、自我监督以及执行督促等上下级法院监督事项的处理。可考虑将此类监督案件交由执行局局长、副局长办理,既可推动院庭长办案制度,亦可完善院庭长监督管理机制。

  执行命令权,原则上由法官行使。执行命令权是执行实施权的重要组成部分,是具体实施行为的依据。执行命令权主要是签发执行指令、决定和裁定,是运行公权力对被执行人人身和财产权利的限制乃至剥夺。鉴于既要保障被执行人基本人权又要及时实现胜诉当事人权益的要求,执行命令权应由法官行使,以确保法官的团队核心地位,将实施行为限定在法官控制下,减少执行恣意。

  单纯的执行实施权,逐步交由司法警察行使。单纯的执行实施权是根据执行裁定、执行命令等,具体实施查封、扣押、搜查、冻结等执行事务性工作,本质上属于与司法权密切联系的司法行政权,具有明显的对抗性和强制性,建议逐步交由司法警察行使。

  因执行中的异议程序所衍生的诉讼案件,交由审判机构审理。执行程序中,当事人经常会因为对异议裁定不服而提起诉讼。此类诉讼虽因执行程序产生,但本质上属于审判权的处理范畴,不属执行权处理范畴,应从执行机构中剥离,根据具体诉讼案由由审判团队审理。

  三、执行团队组建模型

  上述对权能进行了梳理和配置,明确了执行权的内部构成包括执行裁决权、执行实施权和执行监督权,立足三种构成运行规律的不同,灵活多样探索执行裁决、执行实施、执行监督团队的组建模型。

  1.执行裁决团队组建

  根据前述执行裁决权属性和运行机制,组建两种裁决团队:第一种裁决团队的基本模型为“法官+书记员(法官助理)”。主要办理执行行为异议等程序性审查案件和追加变更被执行人异议等案情相对简单且只是后续诉讼前置程序的案件。原则上采用书面审查,以“排除合理怀疑”为审查标准,控制听证程序,抑制恶意异议,防止拖延执行。该团队内部结构不宜复杂,人员配置原则上为“1+1”,即1个团队包含1名法官(或1个合议庭)和1名辅助人员即可。结合法院自身层级情况,可引入人民陪审员组成合议庭或与其他裁决团队的法官组成合议庭合议案件。第二种裁决团队基本模型为“法官+法官助理+书记员”。主要办理案外人异议、不予执行仲裁裁决、不予执行公证债权文书类等涉及实体权利争议的案件。原则上采用听证程序,保障当事人程序参与权利并充分陈述意见,尽量查明案件争议事实,彻底解决当事人实体争议。团队内部结构亦不能复杂,人员配置原则上为“1+1+1”,即1个团队包含1个合议庭(或1名法官)、1名法官助理和1名书记员。因需彻底解决当事人实体争议,案件相对复杂,应尽量固定合议庭成员以充分合议案件,亦可引入人民陪审员组成合议庭合议案件。

  2.执行实施团队组建

  为增强执行威慑力,每名法官带领的执行实施团队应固定配置一定数量的司法警察,基本组合模型为“1法官+N司法警察+N书记员”或者“1法官+N法官助理+N司法警察+N书记员”。法官作为团队的核心,指挥、统领执行案件的实施,对执行团队负总体责任。执行命令权由法官行使,司法警察或法官助理依据执行命令,在法官的指导下具体开展实施工作。笔者认为,团队人员结构“1+4+2”或“1+2+2+1”最为合适。总体来说,一个实施团队可由1名法官带领含司法警察在内6名左右辅助人员组成。如此配置,即可组织重大复杂执行活动,适应紧急突发执行情况的调配,亦可灵活实施一般执行措施。如果需要合议,可与其他实施团队法官组成合议庭。

  3.执行监督团队组建

  将执行局局长、副局长纳入执行监督团队。建议结合法院层级,由引入人民陪审员和局长、副局长组成合议庭,其组合模式为“局长(副局长)+人民陪审员+法官助理”,团队人员结构为“1+2+1”或“2+1+1”。由局长(副局长)作为案件主审人,与人民陪审员组成合议庭,配置1名辅助人员。执行局局长、副局长虽精力主要用于行使执行管理权,但其身份为员额法官,通过办理执行监督案件纳入执行办案团队,切实落实院庭长办案制度。

  各级法院可结合自身实际,组建灵活多样的专业化执行团队,应着力确保法官的团队核心地位,破除团队合力不强的难题,发挥团队最大效能,为“切实解决执行难”目标的实现奠定基石。

  (作者单位:重庆市第五中级人民法院)

  (本文系最高人民法院2018年度执行研究课题“执行内分改革路径研究”阶段性成果)
责任编辑:庞宇
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