从五大领域完善突发公共卫生事件法治保障
2021-01-15 08:54:08 | 来源:人民法院报 | 作者:褚宸舸
 

  近年来,我国在公共卫生法治体系建设方面取得了一定的成就。但是,新冠肺炎疫情暴露出一些公共卫生法治保障的短板,如制度效能低下、治理效率差、信息沟通不畅、法律规范冲突等问题,都亟待完善。2020年2月23日,习近平总书记在统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议上提出:“要总结经验、吸取教训,深入研究如何强化公共卫生法治保障、抓紧补短板、堵漏洞、强弱项,提高应对突发重大公共卫生事件的能力和水平。”

  新冠肺炎疫情给了法学界深入思考突发公共卫生事件法治保障问题以重要的契机。应当研究突发公共卫生事件法治保障体系内外部关系。法治保障体系内部关系是立法、执法、司法、守法、法律监督之间的相互关系。法治保障体系外部关系是法律体系同政策、党内法规和“软法”(民间法)之间的关系。应深化卫生领域(行业)法学研究,用法治理论和思维解析突发公共卫生事件中的各种问题,拓展公共卫生法学的研究领域。将卫生法治和应急法治结合起来,发掘突发公共卫生应急处置相较于一般性的公共卫生法治和应急法治问题的特点,研究特殊领域(公共卫生)和特殊场景(应急背景)下的依法治理问题。在疫情中后期,应加强总结教训,补足制度短板。通过缜密、科学的调研设计和实施过程,真实、客观地反映、把握实践,发现问题所在。不仅应研究我国突发公共卫生事件法治问题中的困境和冲突,为完善相关治理体系,提高治理能力提供政策法律建议而且应提出符合中国特色、常规治理和非常规治理相结合的体系性、规范性和可操作性的突发公共卫生事件法治保障方案,从授权、控权、激励、监督、遵守、救济等角度,为未来防控、处理同类公共卫生事件提供借鉴。

  笔者从突发公共卫生事件组织法、行为法、责任法、救济法、基层治理五个领域,提出突发公共卫生事件法治保障研究应重视的一些理论和实践问题。五大领域中,以行为为核心,组织为基础,监督为手段,救济为平衡,基层社会治理为支撑,旨在整合法治保障资源,解决应对突发公共卫生事件的制度供给问题。

  完善突发公共卫生事件组织体系和组织能力的法治保障

  第一,完善指挥、决策、防控、处置的组织法问题。行政机构内部关系方面,从纵向上看,集权与分权,统一指挥与分权治理并不矛盾,危机最高决策中心要适度集权,同时应做好中央与地方的权力划分,落实各级政府和各部门的决策权。从横向上看,各职能部门的职责应明确,避免出现职能不清、权责不明、互相推诿。

  我们应深入研究保障党中央集中统一领导、国务院政令畅通的法律制度以及体制、机制问题。例如,中央指导组、各级疫情防控领导小组、指挥部的法律地位、职权和责任。CDC(疾控中心)在突发公共卫生事件应急处置中的权力及其行政化改造。应当尽快研究区域性(跨区域)的疫情防控指挥部门立法和及时宣布紧急状态的法律机制。

  第二,完善各组织间的关系。建立全球卫生伙伴关系,发挥非政府组织在全球卫生治理体系中的重要作用。建立公共卫生风险防控机制。捋顺中央和地方、条和块、政府和社会(社区、社会组织)、行政机关和专家的权力关系。突发公共卫生事件中,政府应和社会建立起协同关系。政府作为应急主导者应提高构建防疫体系、社会组织动员和政策适应性的能力。增强国家对建设公共卫生体系的投入,给予社会力量一定的政策支持,并相应提升社会组织的专业化水平。应在获得民众支持的基础上,协调好政府危机管理的外部环境,形成合力。从法律上完善党委领导、政府负责、社会协同、群众参与的体制和机制,构建信息互通、资源共享、工作联动的制度和扁平化治理模式,实现资源整合、力量融合、功能聚合、手段综合,提高快速响应、精准落地能力。

  第三,完善组织人事管理和激励制度。优化公共卫生突发事件的战略储备制度,根据我国经济社会发展状况、人口分布、面临风险程度的高低,就医院布局、相关医务人员培养、医疗资源储备做出更充分科学的安排,并完善相关的法律制度。完善党内法规,选任卫生行政部门主管负责人时应当增加对相关专业知识背景或实践的要求。完善编制制度规定,合理设置卫生、疾控部门编制比例和数量。关心关爱突发公共卫生事件中有突出贡献的人员,加强行政奖励。解决好编制外医护人员入编问题。

  完善突发公共卫生事件决策、防控、处置行为的法治保障

  必须运用法治思维和法治方式来领导、指挥、组织、协调、参与疫情防控工作和活动。突发事件应急机制是一个国家法律体系的基本组成部分,是非常状态下实行法治的基础。现代法治对紧急状态下政府行为的规范,一方面是授权,确定处理应急事件的职责,防止失职、不作为。另一方面是确立紧急权力的内容和边界,防止扩张和滥用权力。不仅要遵守以依法行政原则为核心的形式法治要求,也应注重民主参与和公平正义的实质法治要求。

  第一,完善突发公共卫生事件政府预警信息发布制度。保障行政决策科学、及时。提高专家系统在行政信息发布决策中的话语权。专家论证会应常态化、制度化。

  第二,深入研究突发公共卫生事件中的行政许可、行政强制和行政指导案例。对公布被感染人员信息、健康码信息采集、人员管控措施、复工许可、发布通告等防控措施存在的法律问题予以深入分析,发挥法律对社会行为的指引作用。

  第三,完善突发公共卫生事件和国家安全机制的衔接。完善突发公共卫生事件应对的具体程序性规定,设计公共卫生突发事件、自然灾害、环境公害甚至战争叠加出现时的协调衔接制度,制定突发公共卫生事件引发国家安全机制启动的法律程序、条件、权责配置等。

  第四,重视从法律机制方面防范国际疫情对我国的影响。预防国际口岸开放导致的疫情倒灌风险。做好外籍人员或海外归国人员入境分级分类管控。完善全球公共卫生应急处置的区域合作法律机制。

  完善突发公共卫生事件监督的法治保障

  第一,加强突发公共卫生事件中党委、人大、纪委监委、政府、检察院协同监督。推进党内法规、监察法律法规在突发公共卫生事件中的适用。建立权责对等的责任追究机制,责任承担中防止过度或不及。公布政治问责、政务处分、行政处罚的典型案例。建立行政决策责任豁免制度。

  第二,落实属地管理为主的责任机制。处理好属地管理过程中,中央集中统一领导与地方的关系。加强乡镇(街道)、社区等基层组织权责,改善强中央、弱地方的治理困境。

  第三,建立应对突发公共卫生事件的制度运行评估机制。完善应对突发公共卫生事件制度效能和执行评价体系。将评价结果作为追责、问责的重要依据。制定瞒报、缓报的法律标准,追究相关行政责任、刑事责任。

  完善突发公共卫生事件权利救济的法治保障

  健康需要是公民的基本需要,健康权是我国宪法确立和保障的公民基本权利。坚持诚实、透明、谨慎、有效和负责的方式实现公共卫生治理。通过立法明确设立健康权,提供制度性保障,是健康法治建设的前提。公民的健康权要得到完整保护,既要建立卫生法体系,又要在其他法律、政策中作出相应规定。公共健康有两个总体目标,即提高公共健康水平和公平地分配公共健康资源。公共卫生伦理包括九项内容:使目标人群受益;避免、预防和消除伤害;受益与伤害和其他代价相抵后盈余最大;分配公正和程序公正;尊重自主的选择和行动;保护隐私和保密;遵守诺言;信息的透明和告知真相;建立和维持信任。基于上述卫生法和卫生伦理的原则,应当做到:

  第一,重视应对突发公共卫生事件行为给公民、法人权利造成伤害,对限制权利给予法律规范和救济。对一些所谓“硬核”防控措施、带有“群体歧视”色彩的通告、决定,进行及时审查和制止,对因相关行为引发的问题妥善依法处理。

  第二,受理突发公共卫生事件中的信访、调解,及时对基层矛盾予以化解,防止矛盾激化。

  第三,做好弱势或困难群体的社会保障。贯彻以人民为中心、充分保障健康权的基本原则。坚持党委领导、政府主导,保障困难群众或弱势群体享有安全有效的基本公共卫生服务,控制影响健康的危险因素。构建基层共建、共治、共享的治理格局,健全社区医疗救济和服务体系。完善有关社会保险的法律、行政法规范,保障基本医疗卫生公平可及。

  完善突发公共卫生事件基层社会治理的法治保障

  第一,大力开展爱国卫生运动,鼓励和支持开展群众性卫生与健康活动。加强公共卫生教育宣传法律制度,将公共卫生教育纳入义务教育内容,塑造公民文明健康的生活方式。

  第二,夯实基层基础的法治保障。社区人员能力缺乏、动力机制不足、保障条件差会影响防控成效,需要补足相关制度短板。建立基层政府、社区管理人员的公共卫生知识培训、保险或特殊津贴补助制度。创新医防协同机制,完善医疗机构承担公共卫生任务的财政保障机制,建立医疗机构与疾控机构协同工作机制。

  第三,公权力机构应注意柔性管理,发挥信息多元化的对冲机制作用,增加权威信息发布的透明度和及时性。重视公民言论表达的预警、监督和纠偏作用。

  (作者系西北政法大学教授、博士生导师)


责任编辑:罗一坤
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