财产报告制度的运行问题及应对路径
2021-02-03 15:18:13 | 来源:人民法院报 | 作者:卢日久 李成晓
 

  根据民事诉讼法第二百四十一条的规定,被执行人未按执行通知履行法律文书确定的义务的,应当报告当前以及收到执行通知之日起前一年的财产情况。据此,财产报告系被执行人必须履行的法定义务,否则应当承担法律后果。财产报告制度对于人民法院有效查清被执行人财产的真实情况、促使被执行人主动配合法院执行、提高执行工作效率、树立执行工作权威具有显着作用,但执行实践中,该制度仍存在运行“空转”等问题,亟需破解。为此,笔者开展调研和分析,并针对该制度运行过程中存在的问题提出了应对路径。

一、财产报告制度的实际运行状况

笔者以江西省高级人民法院2020年督导巡查工作中随机抽取的8600件执行案件作为考察对象,从发出财产报告令情况、被执行人主动申报财产情况、通过核实被执行人财产申报线索执结案件情况以及对未如实申报财产行为实施制裁情况等进行实证分析。从调研情况来看,95%以上的案件被执行人未按照财产报告令要求如实向执行法院申报财产,直接根据被执行人财产申报结果执行完毕的案件不足1%,对未主动申报财产的被执行人采取制裁措施的不足50%,有些被执行人采取形式多样的方式恶意转移名下财产,规避执行法院的财产调查,导致财产查明工作难度增大。
  1.启动财产报告程序流于形式。责令被执行人申报财产已经成为执行程序启动的必然程序,一般情况下财产报告令与执行通知书同时向被执行人发出,无论是文书制作,还是领导审批,都已经形成格式化、流水式作业。财产报告程序启动审查不严,作为一种补充性强制措施,并未针对案件设定具体适用条件。财产报告令也存在送达不畅的难题,实践中,常常因为“查无此人”“拒不签收”而被退回,被执行人被法院拘传后经常辩称未收到财产报告令。
  2.拒不如实申报屡禁不止。实践中,主要有三种拒不如实申报财产的情形:一是拒不申报,被执行人收到执行法院申报财产的通知也拒不说明财产状况。二是选择性申报,只申报价值较小的财产、已被法院查封的财产或者难以处置的相关债权等资产,但却不申报便于执行的资产。三是虚假申报,被执行人按照规定格式填写财产报告表,但以找不到或丢失为由拒不提交相关合同、发票或收据。执行法官将更多精力用于通过各类查控手段查询被执行人资产,以及对相关资产进行处置,容易忽视被执行人是否如实申报财产的问题。对于这些被执行人,由于财产线索搜集难度大,执行法官对该制度运用的后续跟踪不够到位。
  3.财产报告制度价值发生偏离。案件进入执行阶段后,由于被执行人的财产情况、经营状况、经营机制等发生变化,被执行人的履行能力以及履行可能性也随之发生变化。财产报告制度设计的初衷,是由被执行人主动向法院申报名下所有财产以及法院指定期间内的财产变动情况,从而快速高效全面地掌握被执行人的实际履行能力。但实际上,被执行人对财产报告制度的“冷处理”日益加剧,该制度逐渐游离在应有价值轨道之外,从而转向另一价值。《最高人民法院关于民事执行中财产调查若干问题的规定》明确规定,法院可以根据情节轻重对拒不履行财产申报义务的被执行人或者相关责任人员采取罚款、拘留等惩戒措施,并且将违反财产报告制度作为将被执行人纳入失信被执行人黑名单的一个法定情形。正基于此,发出财产报告令正在逐步演变为对被执行人采取纳入失信黑名单、罚款甚至拘留的前置条件。财产报告制度运用的价值偏离导致其难以发挥查明被执行人财产状况的应有功效。

二、财产报告制度运行问题的成因分析

1.相关规定可操作性不够强。根据民事诉讼法第二百四十一条,只要法院依债权人申请启动了执行程序,被执行人就应当如实申报财产,但该条不够明确和细化,操作性有待提升。执行实践中,有些法院在案件进入执行程序后即要求被执行人向执行法院报告财产,也有一些法院先行依职权对被执行人财产予以查控后,再根据案件情况对被执行人发财产报告令。此外,相关文件对于被执行人应当申报的财产形式、内容以及申报方式虽有明确规定,但对于如何申报、申报的登记平台等却没有涉及,对于被执行人申报财产正确与否也缺少信息化手段予以核实。
  2.“违法过剩”现象造成制度“空转”。财产报告制度在具体案件适用中,容易陷入一种尴尬境地,被执行人对财产报告令置之不理,即以不作为的方式拒不申报财产。执行法官考虑到执行资源的限制和单次处罚此类违法行为成本过高,对被执行人违反财产报告制度的行为处罚不到位,客观上放松了对财产报告制度运用的监管,这间接造成被执行人愈加不按照财产报告令的要求如实申报财产,形成所谓的“违法过剩”现象,从而导致很多时候财产报告制度处于“空转”状态。
  3.有些执行法官认识有偏差。财产报告制度的创设源于执行实践的迫切需要,但执行法官的个人差异会造成制度落实上存在偏差。执行法官能否正确认识被执行人申报财产的行为,受到其自身经历、个人素养、个体利益以及其他因素的影响。认识上的一些偏差,容易影响财产报告制度的正常运转。

三、应对财产报告制度运行问题的路径

在上述问题的归纳及成因分析的基础上,笔者尝试提出如下应对路径:

1.完善财产报告制度的程序设计。建议将财产申报作为未履行生效法律文书确定义务的一种附加义务,在案件审理阶段就启动财产报告程序,探索将相关告知性的内容融入到裁判文书的主文中,在裁判文书中明确履行义务内容以及履行期限,强调逾期未履行应当向人民法院主动申报财产,并释明逾期未履行以及逾期未主动申报财产应当承担的法律后果。具体而言,一是在裁判文书主文中明确履行义务内容以及履行期限,实现执行通知书与裁判文书同时送达的效果;二是强调逾期未履行的当事人应当主动向人民法院如实申报财产,同时实现财产报告令与判决书同时送达的效果;三是审判法官向当事人释明逾期未履行以及逾期未主动申报财产应当承担的法律后果。与此同时,建议建立全国法院被执行人财产报告平台,同时嵌入全国法院执行信息公开网,且与人民法院执行案件业务管理系统互联互通,债务人在生效法律文书确定的义务履行期限内无法自动履行完毕的,强制性要求在全国法院被执行人财产报告平台内填报其名下所有的财产,供执行法官核实并执行。
  2.建立执行专项调查工作机制。在财产调查手段上,当被执行人拒不如实申报财产时,重点对被执行人的社会背景、家庭关系、生活轨迹、关联交易、资金流向等深层次问题进行执行专项调查,充分运用联动单位的各项资源,实现对被执行人的精准画像。执行专项调查是细查、深查、精查、广查相结合,既查实被执行人的财产情况,又固定被执行人拒执罪的证据,在认真分析前期案件执行情况基础上,详细制订个案执行调查方案,找准案件突破口。有针对性地运用各种执行措施和调查方法,用好财产审计、突击搜查、拘传拘留、悬赏执行、悬赏保险等措施,查实财产和固定证据;在实施过程中注重先浅后深、由远到近、由外围调查到短兵相接的思路,步步为营、层层推进,重点在于固定并逐步形成有效证据链。
  3.强化拒不报告和虚假报告的法律责任。在处罚措施上,民事诉讼法规定对拒不报告或虚假报告财产的可采取罚款、拘留措施,且将违反财产报告制度作为将被执行人纳入失信被执行人黑名单的一个法定情形。从两种处罚性措施的严厉性上看,违反财产报告制度可能遭受最严厉的处罚措施是拘留15日,该惩戒措施可能尚不足以对被执行人形成威慑。建议将拒不如实申报财产并入拒不执行判决、裁定罪处罚的法定情形,法院可与当地公安部门建立执行联动工作机制,实现快速反应和信息共享,推进公安机关驻人民法院执行联动警务室建设和运用,深化打击拒执犯罪工作。同时将打击拒执犯罪的情况列入各自系统工作考核中,建立办理拒执罪案件常态化协作机制。
  4.构建多渠道全方位的配套措施。在执行联动方面,一是健全网络执行查控系统,拓展“总对总”和“点对点”查控范围,逐步实现被执行人财产信息查询、核实全覆盖。通过国家统一的电子政务网络实现法院执行查控网络与公安、民政、人力资源和社会保障、交通运输、市场监管、金融监管等部门以及各金融机构、互联网企业等单位之间的网络连接,建成覆盖全国及土地、房产、证券、股权、车辆、存款、金融理财产品等主要财产形式的网络化、自动化执行查控体系,实现全国四级法院互联互通、全面应用。二是畅通执行联动网络,建立与公安机关查找被执行人协作联动机制,协作查找被执行人下落、协作查扣被执行人车辆、限制被执行人出境,建立网络化查人、扣车、限制出境协作新机制。三是建立执行案件信息推送机制,将案件被执行人信息向被执行人所在的乡镇(街道)、网格员、民政部门集中推送,压实相关部门和基层组织责任,发动社会力量查找被执行人下落、提供被执行人财产线索。通过以上系统化措施,为全面准确了解被执行人财产状况和推进财产报告制度的落实提供有效保障,推动构建制度完善的社会财产公示体系和征信记录体系。
  (作者单位:江西省高级人民法院)

责任编辑:任喆
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