英国法域外适用法律体系
——以英国最高法院2021年“KBR公司诉重大欺诈案调查局”裁决为视角
2021-02-19 09:59:30 | 来源:人民法院报 | 作者:王涛
 

  2021年2月5日,英国最高法院五名大法官一致裁决,推翻英格兰和威尔士高等法院2018年就R (KBR, Inc) v. Director of the Serious Fraud Office一案所作的行政判决,认定英国重大欺诈案调查局(以下简称调查局)的行为构成越权。该案涉及英国法院对本国法律域外适用体系的最新评价,值得关注。

  案件背景

  2017年7月25日,调查局在伦敦向一家美国公司KBR, Inc的负责人发出一份《通知书》,根据英国《1987年刑事司法法》第2(3)条,要求该公司向调查局提交与一家摩纳哥公司腐败调查案有关的保存在美国的信息材料,否则该公司将面临刑事制裁。《1987年刑事司法法》第2(3)条规定:“调查局局长可以书面通知的方式,要求接受调查的人或任何其他人,在通知指定的地点,立即或者按照通知指定的时间,向调查局提交局长认为与调查事项有关的文件或者局长指定的相关文件。”对此,KBR, Inc以调查局的行政决定构成越权为主要理由,向法院提出司法复核。

  英格兰和威尔士高等法院审理后驳回了原告的诉请,认为:1.《1987年刑事司法法》第2(3)条具有域外适用效力;2.问题的核心并非域外效力的存在与否而是域外适用的程度;3.KBR, Inc在英国的子公司正受到调查局的调查,故其与英国具有密切关联,进而受到《1987年刑事司法法》第2(3)条的规制;4.调查局的行为符合重大公共利益。

  对此,KBR, Inc上诉至英国最高法院,坚称调查局的行政行为超越法律授权。最高法院审理后认为,审查《1987年刑事司法法》第2(3)条适用范围的前提是接受英国内国法的如下原则:通常而言,立法一般不具有在英国域外适用的效力。最高法院指出,除非某部法律存在明示规定,否则该法只在英国领域内发生效力;根据普通法传统,英国法院对于立法条文的解释一再表明,该原则实际存在,并在近年不断得到强化。同时,在决定一部法律是否具有域外适用效力时,法院应当考虑“国际礼让”的国际法实践;对于外国公民施以法律控制,并非英国议会的意图。

  就本案而言,最高法院指出,KBR, Inc从未在英国开展业务,也未在英国注册办事处或成立代表处;其主要负责人出差至伦敦接收调查局《通知书》的行为也没有改变这一事实。为此,必须进一步查明《1987年刑事司法法》的条文措辞有无排除前述原则。最高法院认为,对于这一问题的回答需要根据法律解释以及国际法和国际礼让的原则,并结合该部法律的用词、目的和立法语境进行。最高法院认为,如果英国议会意欲使一部法律具有域外适用效力,通常会在法律条文中予以明确,但是,《1987年刑事司法法》第2(3)条就此并无明示规定。

  解释原则和先例要旨

  最高法院认为,议会给予法律域外效力的意图有时亦可从立法的计划、语境和主题中间接推导出来,而考察一部法律的立法历史则是重中之重。在In R (Quintavalle) v. Secretary of State for Health [2003] UKHL 13一案中,上议院大法官宾厄姆曾指出:“在法律解释许可的范围内,法院的任务在于实现议会的意图。对争议条款的解读应结合整部法律的语境,而对整部法律的解读则应结合该部法律制定的历史情境。”

  最高法院指出,《1987年刑事司法法》系基于1986年“欺诈审理委员会报告”(以下简称《报告》)而制定出台,但《报告》本身并未涉及任何域外适用效力的问题。《报告》建议,比照《1985年公司法》第447条的规定,授予欺诈调查部门要求被调查人提供相关文件的权力。《1985年公司法》第447(1)(d)条规定,贸易和工业部有权要求在英国境内开展业务的境外注册公司提供文件。而《1987年刑事司法法》中并无将第2(3)条适用于在英国境内开展业务的境外注册公司的条款,遑论未在英国境内开展业务的外国公司。相反,《报告》指出,调查机关无权要求境外人士入境英国作证或提交相关文件,而在境外取得的证据并不为英国的刑事诉讼程序所接受;应当通过国际协议中的互惠安排实现境外证据的接收和采纳。最高法院认为,对于法律条文用词、目的和立法语境的解读不能简单地因对公共利益的考虑而被忽视。

  在最高法院2012年审理的Serious Organised Crime Agency v. Perry [2012] UKSC 35一案中,重大有组织犯罪调查署(以下简称调查署)根据《2002年犯罪处置法》向法院提起民事诉讼,要求没收被告Perry及其家庭成员和相关公司通过犯罪所得的资产,相关资产可能遍及世界各地。根据《2002年犯罪处置法》第357条的规定,基于调查署的申请,法官向Perry及其家人在伦敦的房屋地址发出一项《资产披露令》及《信息通知》,但被告及其家人并非英国居民或在英国拥有法律意义上的住所。Perry遂向法院申请对《信息通知》予以除消,理由是《信息通知》仅可针对英国境内人士制发,在未明示的情况下,立法不具有域外适用的效力。

  最高法院认为,《2002年犯罪处置法》第357条并未授权对境外人士制发披露令。时任最高法院院长菲利普斯勋爵指出,“除却个别特殊情况,A国将发生在B国的非A国公民人士所作行为认定为犯罪是违反国际法的。” 因此,《2002年犯罪处置法》第357条授权英国公权部门对未按要求提供信息的人施加刑事制裁的法律效力仅能在英国域内适用。

  在本案中,最高法院认为,《1987年刑事司法法》第2(3)条与《2002年犯罪处置法》第357条在功能上具有非常显著的相似性,因而Perry案对本案具有重要的指引价值。此外,“与英国的密切关联性”并未在《1987年刑事司法法》中获得明确的定义,因而将其作为该法适用的标准具有不确定性;一旦超出法律解释的合理边界,法院将承受篡夺议会职权的风险。

  英国法的域外适用

  尽管英国法在原则上认为立法不具有在英国域外适用的效力,但有原则即有例外。作为西方法律强国,英国在一些领域突破了前述假定,使英国法拥有广泛的域外适用效力。

  国际法承认一个国家对其国民在境外的行为进行立法具有正当性。根据《奥本海姆国际法》,旅居国外的一国国民仍受国籍国的属人管辖,因而国籍国可针对其国民在境外的行为进行立法,只要立法没有超越其国民所在国主权者设立的限制。这是英国法对于英国国民进行域外管辖的法理基础。

  英国法对于非英国籍或英国居民人士的域外管辖主要存在于刑事和金融商事领域。《1988年刑事司法法》第134条明示规定:“公职人员或具有代行公职权能人员,无论其国籍,亦无论在英国或其他地方,凡在其履行公职过程中,故意对他人施加剧烈痛苦之行为构成酷刑罪。”《2010年贿赂法》第12条明示规定:“在英国境外发生的某一行为,若发生在英国,足以构成本法第1、2或6条所规定犯罪的,且行为人与英国具有密切关联的,可在英国任一地方对行为人追究刑事责任。”《1986年破产法》第221条规定了对于“未登记公司”的清算;第220条则对“未登记公司”作了如下定义:“除根据《2006年公司法》在英国境内登记的公司之外的任何组织和任何公司。”显然,该法明示授权相关方和法院对英国域外公司进行清算,因而具有域外适用效力;该法第238条则规定,“进入破产程序的公司若与任何人进行‘低于现值’的交易,破产管理人可向法院申请法院令,指令公司对该交易进行复归”。此处的“任何人”显然包含英国境外的自然人和法人。

  《2008年金融法》明细表36第1节规定:“英国税务海关总署有权向英国境外的英国纳税人发出通知,要求其提供税务信息。”英格兰和威尔士上诉法院在In R (Jimenez) v First-tier Tribunal (Tax Chamber) [2019] EWCA Civ 51一案中曾指出,虽然该条文本身没有明示域外适用的法律效力,但结合立法对象和立法目的,该法系为规制逃税行为而设,而打击逃税行为通常涉及跨国因素和维系国家财政的公共利益,故该条款实际上具有域外适用的法律效力。不过,需要注意的是“英国纳税人”一词本身意味着与英国的密切关联性。换言之,英国税务海关总署无权要求不具英国纳税义务的域外人士提供信息。[本文系国家社科基金2020年度一般项目“英国最高法院初创十年司法运行研究(2009—2019)”的阶段性成果。项目批准号:20BFX026]

  (作者单位:华东政法大学刑事法学院)

责任编辑:于子平
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