《关于进一步强化日常监督管理严格执行防止干预司法“三个规定”的意见》相关问题解读
2021-06-17 09:14:34 | 来源:人民法院报 | 作者:高福军 尹伊
 

  为深入贯彻落实《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》《关于进一步规范司法人员与当事人、律师、特殊关系人、中介组织接触交往行为的若干规定》(以下简称“三个规定”)要求,巩固深化“三个规定”专项整治成果,强化日常监督管理,最高人民法院党组2021年1月印发《关于进一步强化日常监督管理、严格执行防止干预司法“三个规定”的意见》(以下简称《意见》),提出了4个部分共计23条具体措施,现就有关问题作如下解读:

  一、《意见》的出台背景和目的

  党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央特别重视司法公正廉洁,对防止违规干预司法问题多次作出重要批示指示,要求建立防止领导干部和司法机关内部人员干预过问案件的记录和责任追究制度,规范司法人员与当事人、律师、特殊关系人、中介组织的接触交往。“三个规定”的出台,是党中央在全面推进依法治国背景下作出的重大战略部署,是对人民法院依法独立行使审判权原则的丰富和发展,是从外部和内部建立的防止干预司法的“防火墙”和“隔离带”,是人民法院依法独立公正行使职权,防止司法不廉,防止审判权滥用、误用的重大制度保障,是今后一个时期人民法院必须常抓不懈的一项重大政治任务。《意见》的制定,是对防止干预过问案件制度的进一步落实举措,主要基于以下考虑:

  一是实化细化“三个规定”制度要求。“三个规定”的出台,确立了防止干预过问案件的制度规则,对司法机关依法独立公正行使职权起到了积极作用。但由于规定较为原则,政法各部门对相关规定的理解和认识存在分歧,司法实践中存在着思想认识不到位、政策要求把握不准、长效机制不够健全等问题,影响了制度实施效果。《意见》结合全国法院近年来贯彻落实“三个规定”中遇到的实际问题和客观环境的发展变化,合理细化制度要求,既坚持有法可依、有章可循,不对已有规定进行修改,又注重规定内容的针对性、有效性、可操作性。将相关要求上升到工作机制层面,便于司法实践操作,有效推动各级法院在司法实践中一体遵循,严格执行。

  二是巩固深化专项整治活动成果。2020年上半年,最高人民法院组织全国法院开展“三个规定”执行情况“回头看”和突出问题专项整治,理顺了“三个规定”贯彻落实的体制机制,广大法院工作人员贯彻落实“三个规定”的思想认识明显提升。为继承既有成果,指导长远实践,最高人民法院党组认真总结制度执行中暴露的问题和短板,结合中央政法委、中央纪委机关、国家监委的要求和人民法院工作实际,制定《意见》。从强化宣传教育、明确标准要求、加强监督检查、建立长效机制等多角度提出要求,着力解决专项整治中发现的规定要求把握不牢、记录报告积极性不高、社会宣传力度不够、配套措施跟进执行不到位等问题。

  三是持续铲除司法腐败滋生土壤。近年来,人民法院为贯彻落实中央要求,持续推进“三个规定”落地落实,干预过问案件现象得到了一定程度遏制,但尚未得到根治,张坚、张家慧等案件背后仍然存在请托和以案谋私等庸俗司法文化“暗影”。《意见》的出台和实施,旨在从司法机关外部、司法机关内部和办案人员自身三个层面阻断影响独立公正司法的因素,形成全方位、立体式保障司法机关独立公正的制度体系,积极培育“应记必记、应报尽报”的司法环境,有效帮助遏制干预过问案件行为,持续铲除司法腐败滋生的土壤。

  二、对于《意见》重点内容的解读

  《意见》从提高思想认识、明确目标任务,把握政策要求、严格工作标准,强化日常监督、建立长效机制,层层压实责任、形成落实合力4个方面提出了23条具体意见。

  (一)关于“三个规定”政策要求、工作标准的理解适用

  1.明确落实“三个规定”的人员范围。按照《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》要求,针对外部人员插手干预案件处理的记录主体为人民法院;按照《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》要求,针对内部人员插手干预案件处理记录主体是人民法院办案人员。但从司法实践角度来看,人民法院各个岗位都有可能成为被围猎的对象,院庭长等负有监督管理职责的领导干部,以及综合部门人员,都有可能成为请托对象,仅仅让办案人员登记记录相关情况难以起到从严管理的作用。因此人民法院在落实“三个规定”过程中,将人员范围规定为法院工作人员,含6个月以上的聘用、借调、挂职人员,而不再局限于办案人员。

  2.明确违反“三个规定”的情形。《意见》第5条强调要厘清“三个规定”的政策界限,准确区分依法履职和干预过问案件行为,打消正常履职顾虑。《意见》指出,对政策界限不明确,难以判断是否属于干预过问案件行为的,应当先客观登记记录,再由相关职能部门审核甄别。大大减轻了法院工作人员进行记录填报的甄别难度。第6条在此基础上明确了违反“三个规定”的具体情形,即法院工作人员私下会见案件当事人及其关系人、接受请托、转递材料、打探案情、通风报信、干预他人办案、为案件当事人在诉讼案件上提供帮助、为律师介绍案件、分成案件代理费等行为,均属于违规行为。上述行为,需要在记录报告平台上进行填报,并按照相关规定承担责任。

  3.明确需要记录报告的具体情形。《意见》第7、8、9条对外部人员过问、内部人员过问、不正当接触交往的记录情形进行了明确。《意见》要求,法院工作人员对于人民法院以外的领导干部以组织名义向人民法院发文发函对案件处理提出要求的,或者领导干部及其身边的工作人员、亲属干预司法活动、插手具体案件,应当如实记录,并留存案件材料;对于法院工作人员非因履行法定职责或经过法定程序,过问他人正在办理的案件、转递材料、打探案情、说请打招呼的应当留存相关材料,如实记录;对于非因工作需要,未经相关规定办理审批手续并获批准外,与当事人、律师、特殊关系人、中介组织的接触行为,应当如实记录报告。此外《意见》设置了两条例外情形:一是外部人员接受人民法院委托或许可,按照工作程序就涉及国家利益、社会利益的案件提出的参考意见,可以不记录,但应将相关材料附卷备查;二是上级法院履行对下监督管理职责或院庭长在本院审判权力和责任清单范围内履行审判监督管理职责的,不属于违规情形,按照正常工作程序办理,可以不进行记录。

  4.明确不记录或不如实记录的后果。面对插手干预过问案件和与当事人不正当接触交往等违规行为,法院工作人员不仅要第一时间严肃拒绝,同时也要及时、全面、如实的进行记录,否则将承担法律后果。《意见》第10条明确了不记录或不如实记录的后果,初次发生,给予警告、通报批评,发生两次以上的,按照相关规定,给予纪律处分;主管领导授意不记录或不如实记录的,依法追究主管领导责任。

  5.明确区分“三个规定”记录类型。根据“三个规定”制度要求,外部人员的范围,是指各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、检察机关、军事机关以及公司、企业、事业单位、社会团体中具有国家工作人员身份的领导干部,也包括离退休领导干部;内部人员范围是指司法机关,包括法院、检察院、公安机关、国家安全机关、司法行政机关的工作人员及其离退休人员。但由于外部人员和内部人员规定的主体存在一定的交叉重叠,法院工作人员在记录报告相关事项时容易发生混淆。《意见》第11条对准确把握记录类型进行了详细规定:人民法院工作人员(含退休、借调、返聘人员)过问案件的,一律界定为内部人员过问;人民法院以外的机关单位和领导干部干预过问案件的,一律界定为外部人员过问;亲属、朋友、熟人等不是利用公职人员或人民法院工作人员身份打听请托过问案件的,一律界定为接触交往行为。这样做,对“三个规定”的基本要求未作任何更改,还便于工作人员登记记录相关事项,便捷数据的汇总分析。

  6.明确记录报告平台的使用规则。记录报告平台作为法院工作人员报告信息的载体,其使用管理与“三个规定”是否落实到位息息相关。《意见》第12条明确了平台的使用规则,要求加强对法院工作人员填报信息的保护力度。提出要按照不同层级法院和人员使用管理职责明确平台的录入、查看、统计、分析等权限;法院工作人员不愿被他人知悉的填报信息,也可通过平台设置的直报系统报送上级法院直至最高人民法院,减少了信息报送的中间环节;明确了信息保护原则,指出要严格控制记录信息的知悉范围,非因工作需要,任何人不得查看接触相关信息;因泄露记录信息和报告内容,造成不良影响和后果的,按照有关规定追究相关人员责任。

  (二)关于强化日常监督,建立长效机制的意见要求

  日常监督是否到位,直接关系“三个规定”能否落地见效,《意见》第三部分立足实践需要,进一步提出了强化日常监管、建立长效机制的措施办法。

  1.关于报告制度。根据“三个规定”要求,法院工作人员需要及时记录报告内外部人员干预司法活动、插手具体案件处理的情况,及时报告非因工作时间或非工作场所接触当事人、律师、特殊关系人、中介组织情况。做到全面留痕、有据可查。在此基础上,《意见》第13条进一步厘清了报告制度的具体内涵和时间节点。一是规范建立月报告制度。《意见》要求,要结合本单位工作实际,依托记录报告平台建立月报告制度,及时记录本人遇到的过问打听案件情况、与当事人和律师等利害关系人接触交往等情况,没有相关情况的也要进行“零报告”。也就是说,每名法院工作人员都要成为贯彻落实“三个规定”的责任主体,对自己的填报内容负责,在有记录报告情形的情况下做到“一事一报,随时填报”。月报告执行情况也不能做表面文章,需要及时在本院范围内通报,发现问题,及时督促整改,用每月填报、及时通报的方式推动“三个规定”在人民法院落地见效。二是要形成季度分析报告。《意见》提出,要加强对本院及辖区法院落实月报告制度情况的分析研判,每季度汇总分析记录报告情况和本季度查处的涉及“三个规定”典型案例等情况,形成季度分析报告后,及时向同级政法委和上级法院报告,同时抄送派驻纪检监察机构,对记录报告之后的“后半篇”文章提出了明确要求。

  2.关于常态化督促机制。《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》第11条、《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》第12条分别要求对外部、内部人员插手干预司法活动的情况纳入党风廉政建设责任制和政绩考核体系。《关于进一步规范司法人员与当事人、律师、特殊关系人、中介组织接触交往行为的若干规定》第12条提出将司法人员执行本规定的情况作为年度考核和晋职晋级的重要依据。为进一步完善常态化督促机制,加强人民法院对“三个规定”条文的统一理解、统一适用,《意见》结合制度要求,进一步明确“法院工作人员执行‘三个规定’及其单位执行月报告制度的情况,应当纳入党风廉政建设责任制和政绩考核体系,作为年度考核和晋职晋级的重要依据”。同时,《意见》提出了一揽子落实措施:推动党员干部在年度民主生活会、组织生活会、述职述廉会上报告本人及其分管部门执行“三个规定”的情况;不断健全履职保护和正向激励机制,完善申诉控告制度,畅通申诉通道,对故意刁难、打击报复如实记录的法院工作人员的行为也要严肃处理;建立健全常态化督促机制。

  3.关于任职回避和离任人员管理。亲属从事律师职业的法院领导和审判执行人员未按规定进行回避,甚至个别亲属代理其任职法院案件;法院工作人员没有严格遵守禁业限制规定,会产生利益输送和利益勾连风险。2020年全国法院开展的突出问题专项整治活动,将强化对法院工作人员亲属从事律师职业的监管、规范离任人员管理作为重点工作予以推进。为巩固整治成果,消除廉政风险点,《意见》第15条和第16条分别规定了执行任职回避和规范离任人员管理内容。

  一是进一步明确亲属从事律师职业的报告情形和任职回避规定。需要向组织人事部门主动报告的亲属从事律师职业情况主要包括:法院工作人员的配偶、父母、子女、兄弟姐妹、配偶的父母、配偶的兄弟姐妹、子女的配偶、子女配偶的父母从事律师职业。法院领导干部和审判执行人员的配偶、父母、子女从事律师职业,符合任职回避条件的,应选择申请回避或做好亲属工作,主动消除回避情形。《意见》再次重申将依纪依规严肃处理不主动报告亲属从事律师职业情况、违规代理和虚假回避等问题;对未按规定提出任职回避申请的,也将由所在法院免去其所任领导职务或者将其调离审判执行岗位。二是要求进一步加强沟通协调,规范离任人员管理。针对“离任人员违规代理案件”问题,《意见》要求加强与司法行政部门的联动配合,运用跨部门协作机制,做好信息通报、信息核查、联合调查、线索移送等工作。解决好目前法院有关管理部门针对离任人员身份信息、从业情况缺乏有效跟踪监管手段问题,及时掌握其违规从事律师职业、违规代理诉讼案件、充当诉讼掮客等行为的信息。人民法院内部也要多措并举,充分运用约谈、申报等方式,掌握退休、调离、解聘、辞职、辞退、开除人员兼职和从业情况;及时跟进管理离任人员违规担任律师或律师事务所法律顾问、行政辅助人员等问题;定期开展专项检查,及时发现、及时处置违规代理、不正当接触交往等行为。

  4.关于多措并举,强化监督检查和追责问责。《意见》第17条至20条立足内外部监督管理机制,提出一套监督检查和追责问责“组合拳”,倒逼“三个规定”贯彻落实。具体内容包括:一是要以公开促透明,确保审判活动在受监督和约束的环境下进行。首先,人民法院要加强硬件建设,通过配备智能电子云柜、审判流程信息查询等方式,便捷当事人查询信息;用“开前门,堵后门”的司法态度,畅通当事人、律师和社会各界知悉审判流程信息和司法公开信息的渠道,有效解决因不能及时了解案件信息而请托、打听案件问题。其次,法院工作人员要严格遵守相关规定,及时接见案件当事人,主动接受当事人、律师和社会各界监督,推动司法权在阳光下运行。二是要强化内部监督,持续保持对违反“三个规定”行为的有效震慑。《意见》第18条将“三个规定”的落实情况纳入专业法官会议和审判委员会会议的审查内容,合议庭和办案人员在汇报具体案件时,应首先报告该制度执行情况;参会人员结合自身情形,主动提出回避申请。结合权力运行的监督制约机制,通过完善类案参考、案例指导等形式,防范自由裁量权的滥用。《意见》第20条进一步提出要以大数据为抓手,结合信息化手段建立离任人员、干警亲属从事律师职业及其代理案件的信息库,提高智能化技术手段筛查相关线索的能力。内部巡视、司法巡查、审务督察和专项检查也要将“三个规定”和回避制度落实情况纳入检查范围,避免制度被束之高阁,难以执行。特别是针对“零记录”“零报告”“零查处”问题突出的单位和部门,适时进行专项检查和重点督办,约谈主要领导和相关部门负责人。用强有力的内部监督机制有效推动全国法院贯彻落实“三个规定”。三是要求严肃追责问责,增强制度刚性。严厉的追责问责机制,能够倒逼法院工作人员放弃观望心态和侥幸心理。因此《意见》第19条对追责问责机制进行了阐述,目的在于以制度刚性营造不能违纪、不敢违纪、不愿违纪的良好氛围。首先,要求进一步加大对违反“三个规定”线索复查和责任倒查力度,梳理分析近年来收到的涉及“三个规定”的问题线索,对长期、反复举报的问题线索进行“回头看”,对已查处的违纪违法案件进行逐案倒查,深入核查法院工作人员违规干预过问案件、与当事人和律师等利害关系人不正当接触交往、未如实记录或补充填报等问题,依纪依规对相关人员严肃追责问责。其次,要充分发挥典型案例作用,按照有关程序和权限定期或不定期通报本院和辖区法院查处的违反“三个规定”典型案例,必要时可以向社会公开。对情节严重、影响恶劣的,可实行一案一通报,形成强大的警示震慑效应。

  (三)关于层层压实责任、形成落实合力的具体规定

  1.关于党组主体责任。各级党组(党委)要负起落实“三个规定”的主体责任。《意见》第21条对此作了明确规定。首先,要不断强化思想政治引领,自觉扛起政治责任,从增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”的角度落实“三个规定”,用抓制度落实的实际成效作为提高政治判断力、政治领悟力、政治执行力的现实检验。其次,各级法院领导班子成员特别是“一把手”要增强抓制度落实的责任感和紧迫感,率先垂范,带头记录报告,规范对外交往。再次,党组要把“三个规定”落实情况纳入党组重大议事日程和重大请示报告事项,结合党风廉政建设和反腐败工作,定期或不定期进行研究部署。通过压实党组的主体责任,确保落实“三个规定”的具体措施见到实效,坚决防止将制度要求仅写在纸上、挂在嘴上的现象。

  2.关于职能部门监管职责。《意见》第22条要求各级法院督察部门或承担督察职能的部门、组织人事部门、信息技术部门、纪检监察部门等切实履行职能,加强协调配合,形成联动机制。督察部门或承担督察职能的部门要在平台的使用管理、健全内部通报和定期报告制度、督促法院工作人员及时记录报告、做好汇总分析和线索移送工作上切实担负起职责。组织人事部门要依托记录报告平台,会同督察部门或承担督察职能的部门加强监督管理工作,对干警亲属从事律师职业和离任人员从业情况分别建立工作台账,及时更新,实施动态管理,定期抽查核查,并将落实“三个规定”工作要求和月报告制度的执行情况纳入考评体系,发挥考评“指挥棒”作用。信息技术部门要做好平台的维护管理工作,深入挖掘平台使用效能,为“三个规定”的贯彻落实提供有力的技术支撑。纪检监察部门对督察部门移送的相关问题线索,要按规定核查,及时作出处理,倒逼制度执行。

  3.关于内设部门的日常管理职责。各级法院内设部门负责人要切实履行“一岗双责”,做如实记录的表率,同时要担负起监督管理职责,严格审核把关填报信息,确保填报工作不漏环节、不留死角、不走过场;要对本部门记录报告情况进行定期分析研究,及时掌握本部门工作人员遵守“三个规定”的动态,有针对性的进行监督管理,发现问题及时提醒、督促整改,形成一级抓一级,层层抓落实的良好局面。

  (作者单位:最高人民法院督查局)


责任编辑:魏悦
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