构建公共服务行政法，是优化行政法的体系结构和建设现代化法治政府的必由之路。党的十八届四中全会对法治政府建设提出的首要目标是全面依法履行政府职能。为了实现这一基本目标，行政法治建设应当注重面向公共行政，推进行政法体系结构与政府职能体系结构的一致化，及时和充分地回应政府履职过程中的规范需求和保障制度供给。在我国服务型政府的职能体系中，政务服务和公共服务是两个基本领域并形成我国服务型政府职能的二元结构。在我国行政法治的发展中，涉及政务服务方面的行政法建设业已取得众所周知的进步，但是在公共服务方面的行政法建设，亟待着手进行系统化构建工作。

　　积极回应我国现代化进程中对政府公共服务的系统化需求，是构建公共服务行政法的重要目标，也是形成行政法公共服务制度板块的基本要求。民生方面公共服务的系统化，表现为在人的生老病死全生命过程中，各类公共服务的关联度不断提高。我国新的人口政策执行方面的公共服务，已经在生育、养育、教育等方面直接联结起来，包括基础教育方面的“双减”管理措施和对资本无序扩张的规制措施。城镇化、数字化、创新性人才培养等重要方面的公共服务，也都反映出各个部门性的、局部的工作必须通过相互关联才能实现服务宗旨。公共服务的系统化进程和体现社会正义的公共服务价值观，对普遍性和共同性程度更高的行政法法律制度有了更为迫切的需求，因此行政法应当通过提高其制度形成能力和实际规范能力，形成公共服务行政法来及时回应这种需求。

　　既有的行政法基本制度及其行政法理论，尚不足以为履行政府公共服务职能提供整体和全面的规范支持。相比行政处罚、行政强制和行政许可等秩序保障性和准入限制性制度及其权利救济手段，公共服务方面的法律制度不但比较分散、整体性不强，而且在法律形式、效力形成和救济手段方面的特殊性都缺乏完整的制度安排，尚不能为系统性比较高的政府公共服务活动提供基础性规范。行政给付和行政合同的传统理论及其制度模式，虽然与政府公共服务职能关联度比较高，但由于尚没有完成现代化转型，不能切合我国政府公共服务规范需求，也不能充分反映我国公共服务领域改革进程。

　　以教育、医疗、文化、托幼、养老、殡葬及其城乡基础设施服务和公用设施服务为代表的必需类公共服务，在经历了早期阶段的企业模式和市场化尝试后进入转型期。根据科学发展观和新发展理念，承担主要公共服务职能的事业单位从2011年开始进行公益导向的分类改革。这一改革现在已经取得很大进展并且仍在继续进行，同时也遇到极大挑战。受到挑战比较严重的领域，也是目前公共服务中矛盾比较突出的地方，突出表现为医疗领域中的过度医疗、医药费用过高和医疗质量堪忧及由此引起的医患矛盾，教育领域的中小学学生学习与培训负担过重等问题。

　　上述诸方面问题的症结，很大程度上都可以归结为公共服务固有的公益性和市场机制内在的趋利性之间的矛盾，因为，在部分公共服务中，为提高效率或者改善财务状况引入了市场机制，或者面临外部市场的不合理同业竞争。根据2011年事业单位分类改革的要求，在对行政性和经营性事业单位进行剥离后保留的公益服务性事业单位，分为完全公益性的一类单位（例如属于基础教育的中小学），保持部分市场机制的二类公益单位（例如高等学校和公立医院）。这种公共服务的新体制是在相关事业单位自主权框架下实行的。事业单位及其决策者对市场机制的利用能力、对同业市场的竞争能力，以及对公共服务中的公共利益的保护能力甚至保护意愿，实际上也是不健全和不完备的。尤其是在对服务提供过程的体制监督和外部参与尚不充分的情况下，公共服务中的公益流失和引发社会矛盾实际上就难以避免。

　　面对公共服务的新体制，既有的法律制度也不能完全适应并有效发挥规范作用。我国的行政法和民法是相互分离的。这种分离难以适应在公益导向的公共服务中利用逐利性市场机制的情形，传统行政法的制度和理论也没有提供现成的答案。所以，为了适应我国公共服务新体制和运行机制的需要，我们必须积极研究公共服务行政法的理论和实务，在公共服务的政府供给责任、公共服务的供给人、公共服务的生产者和生产方式、公共服务的提供者和提供方式、公共服务受益人的受益权利和救济机制等诸方面给出系统的回应。