亲爱的各位网友,大家上午好!今天是促进多元化纠纷解决机制的建立和完善研讨会的第二天,我们将于8:30继续网上直播!欢迎大家继续关注!

在今天的会议正式开始前,我先向各位网友具体介绍一下此次会议召开的背景。

根据年初成都法院院长会议上提出的“要探索如何结合法院工作促进社会多元化纠纷机制建立的途径”的精神，进一步推进法院工作与其他纠纷解决机制的有效衔接，促进纠纷在各解决环节的合理分流，增强社会整体和谐与稳定，将是今后一个时期成都法院工作中的重点工作之一。为此，在充分征求意见的基础上，本届论坛决定以“促进多元化纠纷解决机制的建立与完善”作为研讨主题。通过深入剖析当前各种社会纠纷解决方式在运行中存在的问题、突出的难点，特别是法院工作与非诉讼纠纷解决机制衔接方面存在的问题和难点，探索促进非诉讼纠纷解决机制功能有效发挥的思路与设想，促进多元化纠纷解决机制的建立和完善。

今天的研讨会,将由成都市中级人民法院副院长毛善贵主持。

今天的议程安排:上午继续专题研讨,下午由范愉教授进行专题讲座。

下面,我们以热烈的掌声欢迎毛院长主持研讨会!

今天我们继续关于“促进多元化纠纷解决机制的建立和完善”研讨会。今天上午的研讨我们有五个专题，一共有十位院长发言。今天下午是范愉教授的专题讲座。
下面，我们有请王建新院长发言。

尊敬的各位同仁，早上好，我发言的题目是《多元化纠纷解决机制下的人民法院立案工作思考》。

为回应社会对纠纷解决路径的不同需求，多元化纠纷解决机制的设置和发展，已经成为时代潮流。从纠纷解决的系统看，人民法院作为纠纷解决的最后屏障，对推动多元化纠纷机制的顺利实施起着十分重要的支撑作用。而立案庭作为人民法院受理案件的窗口部门，如何充分发挥在案前、庭前的辅导、甄别、分流、调处案件职能，更是在多元化纠纷解决机制下扮演着重要角色。因此，有必要对传统的立案工作职能、价值取向进行进一步的思考，通过对立案工作理念的转变和职能的扩充，以进一步促进多元化纠纷解决机制的顺利运行。

一、建立案前辅导制度，把好起诉立案审查关，帮助当事人选择最佳纠纷解决途径
随着国家法治化进程的演进，各类纠纷如潮水般涌入法院。在片面的宣传引导中，法治往往被简约为诉讼至上。其结果是一方面法院的案件快速上升，审理、执行案件难度增大，涉法上访高居不下，人民群众反映“打官司难”的问题愈加突出；另一方面造成其他纠纷解决机构的处理能力、效果也急速下降，多元化的纠纷解决机制失衡。面对这样的现状，我们必须认真思考，司法途径和裁决的方式是不是可以解决所有的纠纷，这样的途径是否是最佳解决途径；法官在处理涉及社会变革过程中出现的新的纠纷时应当具有怎样的思维。

事实上，法律不是万能的，法律同样有局限性。司法救济虽然是一种最具权威性和强制力的社会救济手段，但却不是绝对地、能够无限地保护权利人的一切合法权益。司法救济是社会救济的最终方式，却不是惟一和全部方式。司法救济的局限性体现在诸如法院处理案件仍有自己的受理和管辖范围，纠纷的可诉性范围也不能无限扩大；法院受理案件有诉讼时效的限制等，同时必须对裁判公正的相对性有客观认识，法律意义的公正与社会意义的公正有着不同之处，司法裁决绝不意味着一定能够从实际上解决冲突。有些纠纷的处理，如果从诉讼的时间成本、金钱成本、风险成本分析，诉讼并不总是最佳解决途径。从司法实践中看，人民法院受理和审理的如企业改制、征地拆迁、环境保护、劳动纠纷、非法集资、教育纠纷等一系列新型社会矛盾特别是集团诉讼案件，由于涉及政策性强，有许多历史性的原因，单独由人民法院是无法妥善彻底解决好的。

从这样的观念出发，法院的立案工作必须对法院受理案件的范围有一个更加清醒的认识。立案的审查不宜简单地依据法律的规定，仅仅对受理案件的诉讼主体、法律关系和管辖进行一般性审查，来者不拒，照单全收，而应当对纠纷的性质和解决的基本方案有一个初步的预决和判断，得出是否适宜直接由人民法院受理的结论。

因此，立案庭的案前辅导（或纠纷告诉引导）机制的设立在我国的现实状况下很有必要。打官司是人民群众解决纠纷的最直觉选择，但并非是最妥当的选择。立案庭可以在受理案件审查过程中，通过案前辅导，延伸人民法院的立案服务职能，一方面可解决老百姓打官司中需要咨询的事项，体现司法为民、司法亲民形象；另一方面更可通过帮助其分析纠纷的性质、纠纷解决可选择的途径、各解决途径特点及效果比较、诉讼的风险等分析，在当事人自愿选择的基础上，积极与其他纠纷解决机构取得联系，使一部分准备诉求法院解决的纠纷得到更为迅速快捷、妥善的处理方式，实现案件的合理分流。

二、立案过程中对法院受理的案件进行甄别分类，丰富和完善替代性纠纷解决方式，尽量通过非裁决方式或速裁方式解决纠纷
人民法院在当事人选择了诉讼途径解决纠纷的方式后，立案庭仍然可以在对这些进入法院的纠纷进行甄别分类的基础上，设置和采用非诉讼的替代性、速裁等解决方式，以求快速有效地解决纠纷，避免所有案件一成不变的通过普通诉讼程序的方式解决，可以提高案件的审理效率和处理社会效果。

尽管对纠纷是否简易的判断（案件评估）比较难以形成一个固定的标准，但案件的甄别工作仍是有原则性的。主要从案件所涉事实是否清楚、所涉法律关系是否复杂以及该纠纷有无法定必须经诉讼程序处理等方面考量。从基层法院的实际运行看，许多法院已经设立了如案件速裁庭、巡回法庭等机构，就是在案件立案时初步甄别分类的基础上进行的分流处理。开展这项工作，可能会在立案过程中增加一定的工作量，但从整个纠纷解决的工作总量看，应当是非常有效率的。

除通过立案审查对案件进行分流，使部分案件通过速裁方式得到解决外，目前对案件的替代性解决方式不管在理论上和实际运作方案上均未得到充分重视，法院通过裁决方式解决纠纷的现象未能得到根本扭转。实际上，如何通过扩大案件的庭前调解力度使一部分案件在经过正式审理前得到化解同样具有十分重要的意义。虽然法院目前的相关审判庭在案件审理中基本上都可以履行调解职能，但由于诉讼程序的严格规定和现有审判庭各种资源大都是以案件审判工作为中心进行配置，难免出现资源的浪费。同时调解工作在审判程序中尽量前移，避免经过对抗性较强的实质审理阶段，其效果显然要好一些。

案件正式开庭审理前（含诉前），进入人民法院的案件，除法律规定不适用调解的外，均可以由立案庭建立专门的机构，负责案件的调解和管理工作。在人员配备上，可在立案庭现有法官中确立一部分成员为调解法官，并根据案件需要从社会中吸收一部分有经验学识者作为调解委员参与调解机构，由调解法官和调解委员共同组成相应的调解室，可以在一定程度上弱化调解法官的强势地位，便于营造一个和谐和非对立的气氛，减轻当事人的心理压力。其调解方式可以因人而异，因事而异，灵活多变，只要能促成当事人达成合意，在不违背自愿原则的基础上，达成的协议合法便为有效。在具体的程序设计上，诉前调解主要适用于在采取了诉前保全措施或诉前双方都有调解意愿的案件；大量的案件是在案件受理后，向原告发放格式化的调解意向表，明确原告是否要求调解，如果原告申请调解，在向被告发出应诉通知书的同时，向被告发放调解意向表，并必须说明调解基于自愿，可随时请求调解和不再要求调解。如果双方愿意调解，由调解机构向当事人提供法律知识和相关专门知识咨询，召集并主持双方进行协商，并最终促成调解协议达成。调解机构可根据调解协议制作调解书，与法院判决具有同等法律效力。如果在案件流程管理的时限内，当事人无法达成调解协议，应当移送有关业务庭及时审理判决。

除了开展调解工作外，立案庭还可以进一步考虑邀请公证处、仲裁委等机构在立案场所设立相应的工作室，对于可以通过公证、仲裁等其他纠纷解决途径解决的案件，通过快速通道予以解决。

三、充分发挥立案工作在多元化纠纷机制下的协调功能，妥善处理好与其他纠纷解决的法律衔接
立案庭作为人民法院的窗口部门，一方面要处理好法院受理案件的内部事务，同时由于它在案件受理中的独特位置，立案庭还必须承担起与其他纠纷解决机构共建纠纷解决平台和加强信息联络的特殊任务。在立案庭对案件进行甄别分流的过程中，这种联系协调是必不可少的。立案庭自身必须加强对各类纠纷案件处理途径的特点研究，与其他纠纷解决机构共同探讨最优化的解决方案，才能使整个多元化纠纷解决机制步入良性循环轨道。

充分发挥人民法院的职能作用，促进多元纠纷机制的建立和完善，立案庭还必须树立正确观念，妥善处理与其他纠纷解决的法律衔接问题：一是正确行使其他处理结果的审查权。法律有明确规定的情形，严格按照法律规定进行办理。如仲裁裁决的申请执行，赋有强制执行效力的公证文书的执行，非诉讼行政执行案件等，在立案审查上必须依法进行，尊重和保护相关当事人的合法权益；在立案审查中对其他纠纷解决的结果应持信任和尊重的态度，在证据的审查上不能另行提出不适当要求；二是实行不违背立法本意的诉讼时效衔接制度。应当依据有关司法解释精神，认定当事人向具有纠纷解决调处职能的机构请求解决纠纷属于当事人主张权利的一种方式，可以引起诉讼时效的中断，以利于当事人首先积极采取平和的方式解决纠纷。

多元化纠纷解决机制下的人民法院立案工作，必须从观念和制度上进行创新，通过对内部资源和工作方法进行调配、整合，进一步对进入法院的纠纷进行引导、选择，为案件寻找到最佳的解决途径，达到最好的处理效果。从纠纷的解决程序上看，因纠纷解决机制的前置，立案庭的任务加重，职能得到扩展；而从纠纷解决的结果看，案件处理效率得到加强，社会效果更加突出，最终强化了司法权威。

刚才建新院长对法院在多元化纠纷解决机制下把好立案关作了很好的发言。下面请高新区法院院长王平发言。

我要交流的题目是“论柔性诉权的可争议性及为多元化纠纷解决机制下的立案工作辩护”

序说：权利作为法治社会的核心用语揭示着法治的精髓。中国倡导并正在走向法治的时代，从另一角度讲也是人们权利意识觉醒和勃兴的时代。“为权利而斗争”成为社会的自然诉求。权利的内容愈加丰富多彩，权利的形态愈加千姿百态。当权利受到损害时，民众总是渴望得到有力的保护。其中当民事权益受到侵犯或与他人发生争议，公民请求法院行使审判权保护民事权益或者解决民事纠纷的权利就是诉权。 为了解决公民相互之间因社会生活引起的法的纠纷，法院应通过诉讼程序解决这些纠纷，是法治国家承担的保护每个人自由和权利的基本义务。诉权来源于“接受裁判权”，而“接受裁判权”是受国际公约和各国宪法所保障的权利。 在民事诉讼领域将“接受裁判权”演化为诉权，也就使诉权成了当事人向法院请求审判的权利。诉权的宪法化催生了司法的“万能观”,演绎出对当事人起诉法院概莫能“推”，即诉权至上的衡度法则。然而，当我们沉醉于最后防线的豪情时，却承受着司法效率低下、司法权威动摇、司法公信受损的责备压力。诉权真的至上吗？法院对所有的起诉能大包大揽吗？法院在立案时能否对纠纷进行识别、分流？法院立案是将公民诉权纳入诉讼保护的第一道环节，诸多的问题折射出诉权与立案间的前因后果关系：如果诉权是单一绝对的，立案就必须对起诉来之不拒，如果诉权是复合相对的，立案就应有多元的应对之策。本文为此提出并力图在诠释“柔性诉权”概念的基础上，结合多元化纠纷机制的内涵，对现行法院立案工作的价值取向进行探讨，并试图在立案阶段搭建连通诉讼与其他纠纷解决机制的桥梁。在具体的研究方法上，将契合文章的主题，采取一种“一般理论指向的研究”与“实验型研究”相结合的路径 ，即不仅对柔性诉权、解纷机制等基本概念加以梳理，提出定义，而且结合法院立案工作的内在属性设计柔性诉权指导下的多元立案机制，并对新思路可能产生的质疑作出回应。

一、柔性诉权的内涵 诉权作为一种宪法权利，通过民事诉讼程序得以保护是法治的应有之义。但仅凭确定在法律规则中的权利义务，是不足以解决现实生活中的新问题和各类纠纷的。而且通过法律自身追求实质正义的可能性必须受到限制，否则就会危及法治本身。有学者认为，如果以反思的视角审视现代权利理念，就会发现，权利在某种意义上不过是一种时代话语霸权。

权利至少有两个不足的方面：首先权利实际上是国家的中介，借助国家的强制力实施多数人对少数人，甚至少数人对多数人的限制，这实际上一种暴力。因此权利并不必然是正义的。正因为如此，当代才出现了基本人权、保护弱势群体特殊权利的主张和政策，才会重新认识、衡平实质正义和自治价值。其次，权利实质上是否定身份和关系的，而现实中所有社会关系都不能脱离当事人特定身份和他们之间的关系，简单的契约原理和权利概念实际上很难概括复杂的社会关系，也难以调整现实发生的各种关系。因此在现代社会无论是一般的市场经济行为、个人生活或纠纷解决过程都不可能不考虑当事人间的特定关系。而当要把关系纳入纠纷解决的过程时，权利的意义就相对化了。

就诉权而言，尽管法律上规定了公民都享有请求诉讼救济的权利，但这种意义上的诉权仅仅处于抽象的静态的法律规定的层次，是一种观念上的诉权。只有具备法定的具体条件，公民才能现实地拥有和行使诉权，对权利主体才有意义。因此尽管任何人都享有诉权，但“诉权并非是任何人都无条件享有的一种自由”。 笔者将这种受到限制的诉权称之为柔性诉权，即公民权益受到侵犯或与他人产生纠纷，基于现实的障碍、法律的滞后、政策的限制等因素只能寻诉讼外途径予以救济的权利。与此相对应，能通过诉讼解决纠纷的诉权为刚性诉权。

柔性诉权的特征主要表现在三个方面： 一是诉讼救济的非现实性。在司法改革已进行多年的今天，“司法是维护正义的最后一道防线”已为我们耳熟能详，但司法不是唯一维护正义的途径也为我们深刻体会。动态的司法集中体现在诉讼过程。诉讼因纠纷产生，但不仅仅为纠纷而存在。“诉讼除了解决纠纷外，还具有多种功能，比如诉讼中适用法律的过程实际上就是解释法律的过程。诉讼是国家权力与一般社会大众之间最重要的交汇点之一，在这个位置上，诉讼更容易将社会生活中自然生成的某些规则上升为国家的法律，从而避免或缩小法律与社会之间的断裂功距离”。 但是在诉讼爆炸时代，“诉讼却是一种很奢侈的纠纷解决方式”， 指望所有的纠纷都通过诉讼得以解决是不现实的。纠纷的出现和发展归根结底是受社会的物质生活条件所决定的。由于社会生活内容的不断丰富，纠纷对象的范围也随之不断扩大，并往往先于和广于法律所调整的范围。考察域外国家现代化进程史已经证明现代化的进程伴随着“诉讼爆炸”这一社会现象。根据有关研究，平均大约每1%的经济增长会带动1.6%的案件增长。二战后美国民事案件以平均每年4%比率向上攀升，大约每15年至20年就增加一倍。 回头审视近年来我国如火如荼的司法改革，法院为了回应社会的批评和人们对正义的需求，在强化程序正义、树立司法权威的同时，无形中将司法功能扩大化，形成“司法万能”的虚象。法院敞开大门广纳案件，固然一时满足了人们对司法的需要，使人们可以接近正义，但也陷入了积案重重的困境和尴尬中。因此单纯的强调诉权，而忽略其现实性，反而可能阻碍正义的实现，也阻碍司法功能的发挥。故我们在坚持诉权的宪法性时，必须谨慎地置其于现实中考量。如对于农村土地征用费分配纠纷，在现阶段是否应为诉讼接受，现实的政策就是“农村土地征用费分配纠纷从表面上反映的是多元利益主体间的矛盾冲突，但从根本上涉及到我国的土地制度中存在的问题，从立法、司法及社会相关方面予以关注和重视，发挥社会机能互动作用，才能逐步稳妥处理好这一难点热点问题。由于该类纠纷的成因复杂，且具有数量多、范围广、时间长、影响大的特点，从人民法院审判业务的角度出发，目前尚没有比较成熟稳妥的介入和解决办法。法院不受理此类纠纷。”

二是诉讼救济的非必要性。从理论上讲，诉权的内涵是将纠纷解决的方式单一指向诉讼，而柔性诉权则强调没有必要局限于诉讼，因为诉讼本身就有很大的局限性。美国学者贝勒斯认为“诉讼具有负价值”。当今在西方流行“诉讼是一种必要的恶”“诉讼会吞噬时间、金钱、安逸和朋友”等谚语。 诉讼的局限性主要有：1、诉讼是一项极具职业专门化的技术性活动，在认知方面不易为一般民众所了解。逻辑的判断有着鲜明的职业特点，以法律规范为大前提，以纠纷事实为小前提，最后组成结论的法律适用模式非内行能够理解。纠纷主体参与诉讼的程度受到一定的制约，从而在心理上与诉讼保持着一定的距离，妨碍了对诉讼的利用。2、与其他民事纠纷解决机制相比，诉讼的程序复杂、繁琐，时间持久，成本高，让人望而却步；3、虽然民事诉讼尊重当事人意思自治，但是与其他民事解纷机制相比，由于诉讼所具有的国家强制力和严格规范性，在很大程度上限制了纠纷主体的意思自治和自主性，这往往造成纠纷主体之间在心理上和情感上的冲突，以至于纠纷主体更愿意寻求和解、调解等其他纠纷解决机制。 成本与收益的比例是评价一种纠纷解决机制优劣的主要指标，在实现诉权的选择中还必须顾及诉讼成本与效益。“决定人类社会行为选择的根本因素，在于预期和估计中的行为结果在功利上（不纯是经济功利）大于实施行为所支付的代价。” 公民诉诸审判，寻求诉讼解决纠纷，除特殊情形是纯含情感色彩如典型的“气官司”外，合符理性的选择则主要是根源于对诉讼产生的效益的预期与诉讼成本投入之间的权衡。没有理由认为，在正常情况下纠纷主体愿意用较高的物质耗用通过诉讼去赢得较低的裁判上的利益，即使屡见报端的“一元钱”官司，绝大多数主体即使没有看重经济的利益，也在追求提高知名度等其他价值。 三是诉讼救济的非可能性。诉权虽然是宪法权利，但不可否认其有高度的抽象性。有学者认为抽象的诉权实际上不是一种权利，而只是一种为法律秩序所保障的、任何一个有权利能力的人都平等享有的权力，也就是一种在法律上有效地向法院提出请求的能力。 因此诉权必须要求有具体性，权利也才能从应然到实然。诉的利益正当与否可反映出寻求诉讼保护的可能与否。当公民的利益发生纠纷时，并非所有纠纷都可以寻求诉讼解决机制。其一、国家设置诉讼制度是国家公权力的体现，必须要考虑国家利益，囿于有限的人力、物力等诉讼资源，国家通过诉的利益来界定公民可以行使诉权的范围，禁止原告滥用这一制度从而避免对方当事人不必要的应诉。由于民事诉讼不是民事纠纷主体自己而是国家设置的救济途径和方式，因此就不得为纠纷主体随心所欲使用。实践中屡见不鲜的“滥用诉权”现象不仅侵害他人的合法权益以及国家的法律和审判权，也浪费审判资源。对于这类诉虽然纠纷主体有诉权也得不到实现。其二、民事诉讼所保护和救济的是合法和正当的民事权益，对于违背法律和公序良俗而取得的财产或其他权益，非法或不当占有人没有诉权，这些权益发生纠纷，也不可能得到司法保护。其三、在我国，法律与政策的同属性决定了政策在某些领域竟有法律之功效。比如哪些案件属于民事审判范围与当时的民事审判政策有密切联系。在具体案件的处理上法院可能依据当时的民事审判政策，排除某些民事权利义务争议适用民事诉讼程序。诸如最高人民法院关于某类审判工作的会议纪要就可能界定哪些纠纷可以通过诉讼解决，哪些案件法院不应受理。从上述三方面来看，诉权不是绝对的，而是柔性的。

二、柔性诉权下多元立案机制的架构 当今世界，诉讼案件剧增是一种普遍现象，传统的审判机制面对日益沉重的诉讼负担开始显得力不从心。诉讼解决纠纷虽自有其制度优势，如司法严格的程序规则被用来保证判决的公正和权威。然而司法的劣势也由此而生。柔性诉权既提示了“诉权至上”的局限，也为纠纷的多元解决留下想象的空间。柔性诉权存在的合理性就在于权益纠纷的层出不穷而解纷机制的相对不足。对于纠纷，社会上大体存在两种纠纷观：其一、认为纠纷是对秩序的违反或扰乱，这种行为不仅侵犯了他人权益，而且在规范或伦理道德上也值得谴责。其二、把纠纷视为个人参加并促使秩序不断再形成的动态过程中的一环，强调纠纷本身也有正面功能。这种纠纷行为并不一定侵害权益或违反规范，争议的目的只是在于使本来不清楚的权利义务归属关系明确。 无论哪一种纠纷观，都认可纠纷内容含有权利义务或利益归属争议。纠纷既然产生，就得运用解纷机制予以平息。纠纷解决是通过特定的方式和程序解决纠纷和冲突，恢复社会平衡和秩序的活动和过程。对于能纳入诉讼轨道解决的纠纷，公民可以行使正当的诉权，对于其他诉讼救济不现实、不可能、不必要的纠纷，公民此时享有的是柔性诉权，需要以其他解纷机制予以平息。目前已有许多学者在探讨诉讼的替代性纠纷解决机制。多元化纠纷解决机制的兴起对司法而言，即是挑战，但更是机遇。法院立案作为一个诉讼环节，为案件的公正审判构筑了第一道质量关口。它决定着哪些纠纷可以进入法院的司法解决范围，并将不合格纠纷排除在法院的纠纷解决程序之外。但是简单的推卸有违于司法的价值目标。诉权的柔性决定了法院立案尽揽纠纷非理性之举，在合理与合法中架构多元化立案机制才是一种现实的选择。

（一）架构多元化立案机制应遵循的原则。 多元化立案机制就是指当各类纠纷诉至法院时，立案部门经审查对于具有柔性诉权色彩的纠纷不予立案，而将其引导为其他非诉方式解决，只允许其他可诉的法律纠纷进入诉讼程序的工作机制。架构多元化立案机制应遵循四项原则： 合理识别。如前述，司法并不是万能的，法院功能有限，调整的社会关系也有限。如果将所有的社会矛盾都纳入司法程序解决，无异于将法院推向矛盾的焦点。而司法具有被动性的本质属性，当法院过于主动包揽社会矛盾时已在违背司法规律。因此在立案阶段，立案法官应当对纠纷进行合理识别，对于不必要、不可能、不现实的纠纷应当过滤出来，交由诉讼外的其他解纷机制解决。 理性引导。社会转型时期，法律总是显示出滞后性。随着法治理念的深入，公民在权益产生纠纷时总是希望用法律的标准来“给个说法”。“这是一个权利觉醒和利益纷争的年代，现代社会既然命中注定是一个权利斗争的社会，那么国家在颁行法律、赋予民权之时，就应为权利的斗争提供合适的竞争场所和相应的游戏规则”。 对于具有人治传统的中国社会而言，公众能意识到找法院给说法本身就是社会进步的体现。因此在立案阶段，法院应该为维护和推动社会进步发挥积极作用。对于即使不能进入诉讼的纠纷，也有义务引导纠纷主体寻求其他合理的解决途径。 方便民众。立案是一种司法活动。现代司法理念是指导司法制度设计和司法实际运作的理论基础和主导价值观。立案工作也当然的应在现代司法理念的指导下进行。现代司法理念是法律文化的积淀，集中反映了司法客观规律。司法为民在中国法制现代化进程中也逐渐成为现代司法理念的内涵之一。立案作为民众与司法近距离接触的第一道环节，能否体现司法为民的理念，关系到民众对司法的信心和信任。因此设计多元化立案机制必须坚持方便民众的原则。 成本经济。为了维护正常的社会秩序，保证社会的有序发展，社会应当为其成员提供多元、公正、便利、及时的解纷机制。但与此同时不能忽视维持这些机制所需的成本问题，即纠纷当事人、社会为解决纠纷所必须付出的代价。因为纠纷解决机制“无论在积极的、正面的功能如何有效，如果维持它需要的代价实在太高，也只能或者废止它，或者转而使用代价较低的解决过程，再不就是严格地限制对这种有效过程的使用” 。因此在设计多元化立案机制时，依然遵循成本经济原则，最大限度节约社会、当事人在解纷中的成本，促进实现立案资源与效益的最大化。

（二）多元化立案机制的设计 传统上，立案受理的功能是通过审查程序，将适格的纠纷纳入司法解决的范围。面对现实的需要，传统机制面临着改革的压力。笔者对多元立案机制提出以下设想： 1、建立诉前调解制度。调解是一种传统的非诉讼程序，我国民事诉讼法也有明确的规定。在司法的过程中运用调解解决纠纷是一项具有中国特色的司法经验，在国际上有“东方经验”“东方一枝花”的美誉。但是现有的调解制度毕竟是在诉讼过程中存在，严格而言是诉讼内的多元化机制之一。进入诉讼前缺失调解制度给司法实践带来了诸多弊端：如无法满足纠纷类型多元化对纠纷解决机制提出的新要求，使得一些应该调解而没必要直接进入诉讼程序的纠纷，只能进入诉讼程序；当事人的程序选择权得不到充分保障； 原本完全可以在诉前调解解决的纠纷，只能等到进入诉讼程序后再进行调解，必然会增加司法成本，不利于实现司法效率价值；所有纠纷都得进入诉讼程序，必然因此增加当事人的精力耗费，不利于保护当事人的系争外利益等等。 建立诉前调解制度，就是在立案受理前，赋予当事人双方选择诉前调解程序解决纠纷的权利。由立案人员根据纠纷的标的额、复杂性、重要性的不同，在征得当事人同意前提下先行组织当事人进行调解协商。如果调解成功，由法院出具调解书，赋予调解协议的强制性。如果调解不成的，再为当事人立案通过裁判解决纠纷。 2、建立民间调解与司法互动制度。按现行法规定，我国法院与民间调解组织存在指导与被指导的联通关系，但基层人民调解组织只在业务上受法院指导，在组织管理上是受司法行政部门领导。由于基层调解组织队伍庞大，对其进行日常管理无疑是一项较为复杂的事务性工作，将其交由政府部门进行日常管理更有效率。但近似双重领导的管理体制其弊端也非常明显，即由于法官与调解人员的疏离，缺乏日常接触，对调解员的分布、工作能力等并不详知，工作指导流于形式。笔者设想在法院专门设立人民调解员的工作场所，对于到法院起诉的原被告均为同一社区的民事纠纷，在立案前告知当事人先行找该社区的人民调解员调解，调解达成协议当事人请求法院出具调解书的，法院可以出具。如果已经先行立案，在案件转给审判部门前，也要求当事人找调解员先调解，对于能达调解协议，法院可以以减免缓诉讼费用的方式予以鼓励，从而最大限度节约资源，减少当事人讼累。 3、建立特定类型纠纷的调停前置程序制度。这需要从立法上解决，即修改民事诉讼法时，规定或确定某些类型的纠纷必须把调解、仲裁等作为诉讼的前置阶段或程序。从现状而言，只有劳动争议纠纷规定了劳动仲裁是诉讼的前置程序，从提高效率节约资源而言，有必要扩大适用范围。需要规定调停程序为前置程序的有：（1）纠纷所涉及的社会关系很特殊，主要是亲属间、邻里间纠纷，必须经基层调解组织调停为前置；（2）某些经常性、多发性或专业性纠纷，如消费者纠纷、交通事故、医疗事故等。对这些纠纷现行法已设置有民间或官方的调解组织，但尚未强制为前置程序。从经验、组织等方面这类纠纷已具备前置程序的要求，立法上有必要赋予为一项强制义务。通过强制规定使诉讼与其他解纷机制之间建立合理的分工和衔接程序。 4、建立滥用诉权的否定制度。诉权虽为宪法权利，但实践中不时出现有人非公正、非诚实、非善意地行使诉权的现象，违背了享有和行使诉权的正当目的。自20世纪80年代以来我国发生了大量的滥用诉权案件，民间普遍流行着“花上几十元，折腾你半年”“无理乱告状，恶人先告状”等话语。因此有人说“乱打官司”等滥用诉权的行为已经成为一种公害。 我国民事诉讼法没有规定滥用诉权问题，多数大陆法系国家承认滥用诉权的概念。 我国澳门特别行政区民事诉讼法第385条“恶意诉讼”规定了一些非法行使诉权或滥用诉权的行为。如提出无依据之主张或反对，而其他应不知该主张或反对并无依据；以明显可受非议之方式采用诉讼程序或诉讼手段，以达到违法目的等。规制滥用诉讼，在立案阶段就是建立滥用诉权的否定制度，在审查中对于如显然没有或根本没有胜诉可能的、虚设事实理由的假离婚、假债务等属于滥诉行为的案件不予受理，从源头上把好关。

四、回应质疑 本文提倡的柔性诉权为多元化立案机制提供了理论的依据，客观上分流了多种社会纠纷的救济途径。有人认为这种做法提高了民众与司法接触的门槛，设置了民众接近正义的障碍，损害了公民寻求司法解决的权利，并将使“告状无门”的状况雪上加霜，有违于司法为民的理念。无庸讳言，近年来，“打官司难”是民众对司法表示不满的突出问题，告状难又是首难。笔者认为这种认识只看到事物的表层，实质上，柔性诉权的存在为民众利用低成本、高效率的资源解决纠纷创造了条件，不仅有助于引导公众厘清“告状”的准确性，也使司法功能回归到它应有的位置。 首先，诉讼不是告状的唯一途径。在现代法治社会，相当多的纠纷并不能简单归结为权利义务关系，而更多的是利益之间的平衡问题。在权利和利益之间的冲突中，虽然判决可以做出胜负、输赢的判断，但要达到双赢的结果是不可能的，因为总有一方是输官司，甚至在某些时候法院的判决又制造了一场新的冲突。柔性诉权的提出可以帮助社会树立正确的告状观，由公众自己根据纠纷的大小、类型，在权衡解成本与收益的基础上做出最恰当的选择，避免出现“众人争过独木桥”，都去争取有限的司法资源的局面。 其次，虽然民众在有纠纷之际有权得到司法的保护，但这是抽象的权利，权利的实现还必须通过立案关口的检验。立案对柔性诉权进行审查，将不适格的诉排除于诉讼之外。这不仅是诉权保护问题，同时又是一个司法主体自我免疫、过滤纠纷的机制问题。这种机制符合诉讼经济原则，其通过司法主体内各部门的相互协调实现，不是司法权的滥用。 最后，多元的立案机制也非对柔性诉权一推了之，而是发挥多元化的功能，将民众告状引导到诉讼外最有利的解纷机制，这也正是探讨多元立案机制的意义所在。一个纠纷生成后，民间或官方都可能多方插手，不同的机关时常会先后作出处理，随着我国诉讼外解纷机制的逐渐建立、完善、发达，所有的告状也就是纠纷将被适当地分流，法院届时只是正义的最后一道防线而已。 结语：人们在共处过程中总是要产生纠纷。我们现在处于社会转型时期，伴随利益的调整、重分，规则的修正、重建，大量新难纠纷也层出不穷。法律虽然赋予了公民提起诉讼的权利，但这不意味必须由司法来垄断所有纠纷的解决。多元化的价值理念，多元化的行为模式以及多元化的解决方式使现代法治更具活力。我们在强调为权利而斗争、诉权至上的同时，也会遗憾地看到法院难以承受案件之重，“泾渭分明、一刀两断”的法院裁断并非是纠纷解决的最佳方案。多元立案机制的过滤和分流，使得公民面对纠纷的解决有了更理性和充分的选择。正如日本著名法学家棚濑孝雄所言“重视审判外的纠纷处理机关及其解决纠纷的过程，对它发挥的功能进行研究，不只是因为它们构成一个社会纠纷解决体系的基础部分，因而具有量的重要性，而且还因为对它们的研究在提高社会解决纠纷的整体质量上也具有重大意义”， 诉讼机制与诉讼外纠纷解决机制这两种不同权利救济途径的相互借鉴和吸收，将为公民权利提供更有效的保障。

王平院长对法院立案工作提出了柔性诉权的理念和很好的建议。接下来由彭州市法院院长龚成作主题发言。

随着社会的发展，人流、物流的增大与增速，是民间纠纷增多的客观原因，也是不能避免不能克服的必然趋势。民间纠纷不能得到及时和有效的化解，又往往是导致暴力、恶性等事件的主要原因。当今世界十分重视纠纷解决途径的多元化，以此从量上分流诉讼和法院的压力，从质上改善纠纷解决的效果。我们有被喻为“东方经验”的人民调解，在审判领域我们也有成功范例―马锡五审判方式，更有十五大提出的要用多种措施调处纠纷的政策指引。应该说，我国的人民调解、行政调解、以及各种行业性或纯民间性的调解、仲裁等社会机制，形成了强大的民间纠纷处理网络。在这种机制下，给人民法院立案工作提出了新的要求，也给立案工作的改革和发展提供了机遇。本文试图从多元化的纠纷解决机制产生的背景、法院立案工作的特色亮点及两者如何有机对接进行阐述。

一、 多元化纠纷解决机制的重构是时代的呼唤
社会主义市场经济发展的过程中，经济体制改革、社会结构牵动而引发了相对利益调整、观念冲突、社会震动，矛盾主体的范围亦随之增加、增宽，社会矛盾更加广泛多样和复杂。

――矛盾主体范围的扩张，使法律效果和社会效果脱离。过去社会矛盾纠纷多为民间纠纷。即公民个人之间因婚姻、继承、赡养、邻里关系而引发的自然人间的纠纷。但近几年职工与企业之间、村民与村委会之间、经济合作组织之间乃至与基层政府之间，因不同之因而产生的纠纷则比较突出，且呈递增趋势。不少单位、企业尤为国有企业的干、群关系紧张，甚至达到对立的程度，增加了化解矛盾的难度。有的纠纷被司法机关或行政机关裁决后，群众怨气冲天，甚至采取上访、静坐的过激举动，造成的负面影响很大。

――维权意识提高，涉法矛盾增多。从日常接待咨询来访、受理纠纷情况看，现在纠纷主要集中在企业拖欠职工工资、养老金、医疗费以及征地折迁安置，债权债务、集资收费等方面，都涉及群众的切身利益，而这些问题基本上都有相应的法律法规调整。

――群体性纠纷突出，解决难度增大。在常见的矛盾纠纷中，往往是多数人利益相同，要求相似，容易形成群体性纠纷。如拆迁安置、征地补偿、企业改制、集资无法偿还等关系到一部分人的切身利益的事件。这些矛盾纠纷处理不好，对社会的稳定危害也更大。

――人民法院积案居高不下的“尴尬”局面，无法实现公正、效率的要求。法院积案逐年递增，已引起最高人民法院的高度重视。为此，近期制定了《关于严格执行案件审理期限制度的若干规定》，试图通过严格的审限制度规定来达到“提速”的目的，作为基层法院的领导者,亦为所辖法院的积案大费脑筋,方法用尽虽有收效,但并未解决根本问题,积案象潮水一样,清理一批又出一批。

――法律的滞后,无法调整现阶段出现的纠纷。我国民商事及行政法法律的发展与经济的进展不协调性已越发明显,社会经济发展中出现的新类型纠纷,法律不能给予最基本的评价,无法安抚纠纷主体,从而引起不良后果,不利于社会稳定。

总之，我国正处于社会转型的攻坚阶段，各种利益重置及分配，必然引起不同方面的利益冲突。人们出于对法院的信仰或者说是无耐，选择法院调整或修补利益，加之法制滞后,法院必然处于纠纷的风口浪尖，长此以久法院必然出现公正而无效率,有效率而失去公正的危险局面。实践中有些纠纷并非适合法院解决，进入法院解决的纠纷也未必要由法官“躬亲”。 从国家司法裁判官的权威角度考虑，法官应为解决纠纷的“最后一手”。塑造现代意义上纠纷解决机制决不能仅限于“做法院的文章”，而法院更应与其它纠纷解决机构进行法律上连接，构筑起解决社会纠纷的有效系统。

二、检析法院立案工作的新视角
立案是诉讼开始,是私权引起司法救济的唯一途径,因此人民法院的立案准确、及时是司法文明的又一看点。以前法院各部门均赋予收案权，相继出现了因经济利益而抢案、找案、挖案的无序状态，1997年最高法院制定了《关于法院立案工作暂行规定》，收案统一归立案庭管理。随着“公正与效率”主题的深化，法院立案工作改革亦向纵深方向发展，从而呈现出以下三大亮点。

(一)立案的科技化、效率化、人文化的亮点。立案审查是启动案件审理程序，使案件进入审判流程的第一道工序。纵观各国法院的立案体制，一些国家实行的是登记立案。例如在加拿大的法院中设有一个登记处，只履行管理程序，对案件没有任何权力，只要当事人起诉,法院必须受理。而我国除了对少数类型的案件如刑事公诉案件是实行登记立案外，大多数的刑事自诉、民事、行政等类型的案件都是审查立案，这对于弘扬人民法院“公正与高效”的主题，提高案件审理的公正性和透明度，节省审判资源、防止诉累、提高效率具有现实意义。近年来，法院为践行“三个代表”强化“司法为民”，斥资购进高科技物质设备，建起无纸化办公系统。法院设立了的立案大厅，实施窗口式服务,适用一站式受案。利用微机确定立案案由、编制案号序列、确定审判人员组成、确定开庭时间和地点、施用何种程序以及计算收取预缴费用、审查如何采取司法救济措施，实施送达相关诉讼文书、诉前保全等，而且很多法院还将书记员管理以及查封、扣押、调解、上诉案件审查职能归于立案部门，使立案部门还具有审判准备辅助之功能。

( 二)审判流程管理的亮点。审判流程管理的主要职能是排期开庭与审限跟踪，而审限跟踪并不是简单的审限跟踪而是全方位、全过程的监督管理。审判系统管理是保证审判流程正常运行的重要保证，是法院审判管理和法官人事制度改革的一项核心内容，是法院强化立案窗口作用，确保立案机制公正、高效运转的重要组织保障和制度保障，对于重整与构建法院整体改革思路，促进法院立案程序规范化建设，解决案件效率，保证程序公开与公正，有着深远意义。

(三)信访接待的亮点。 近年来，随着市场经济的发展，利益呈多无化趋势，各类民事纠纷明显增加，案情复杂、矛盾激化，成为影响社会稳定的重要因素。当事人对人民法院的判决不服，不是按照法律程序上诉或者申诉，而采取到省、市或进京上访，有的甚至缠访不休，既有损法院的形象，也影响党和政府的形象，更损害了司法权威。究其原因是多方面的，笔者结合法院工作来分析，主要存在以下问题：一是未正确梳理判与调的关系，一味强调提高当庭宣判率，认为调解是过时做法。二是“司法为民”的意识不强。三是当事人诉讼能力的低弱。四是法院接待来访存在推、拖现象。五是处理信访问题的大环境影响涉诉上访案件的处理。因此，信访接待是维护人民法院良好形象,保证社会稳定的重要工作，在立案部门设置专司信访接待人员，成为法院立案部门的又一亮点。

三、以特色的立案思维对接多元化纠纷解决机制
人民法院要坚持“三个代表”重要思想统领法院工作，紧紧围绕“公正与效率”主题，坚持司法为民的根本宗旨，切实转变审判作风，依法保护人民群众和社会弱势群体的合法权益的同时，探索法院工作的各项改革，以提升司法公信力，增强司法权威。特别是当前社会转型过程中，出现的各类新矛盾，在对应的多元化解纠机制的框架下，法院尤其是引起诉讼程序的立案工作应如何适应及对接，笔者提供以下思路。
――立案审查标准的“谨慎”。人民法院的立案审查分为形式审查和实质审查。形式审查。审查当事人的起诉是否具备法律所规定的形式要件。当事人起诉，除简易程序外应当向人民法院提交起诉书状及副本，也就是说，当事人的起诉应当采用书面形式。在刑事诉讼法和民事诉讼法中还规定了，在特殊情况下，书写起诉状确有困难的，也可以口头起诉。起诉状应当根据规定写明当事人概况，写明具体的诉讼请求和事实、理由，还应当注明证据和证据来源、证人姓名和住所等。起诉状内容有遗漏的，人民法院应当通知当事人补正。形式审查是立案审查的第一个环节，是启动立案程序的起点。审查中着重放在形式是否完备、是否符合法律所要求的诸要素的特征和要求上。实质审查。实质审查是对当事人的诉讼主体资格、诉权主张以及诉讼时效、证据、是否属人民法院主管及管辖权是否适格等实质要件的审查。笔者认为:应建立主办法官的着重形式审查和合议制的“谨慎”裁定制。案件的审查权由主办法官行使；案件的裁决权应由合议庭进行，同时赋予立案相对人对合议庭组成人员的回避权利。对那些重大、疑难的案件还应提交审判委员会讨论决定是否受理。构建这种严格制度意在保证当事人诉权，不能动辄就裁定不予受理，将当事人挡在诉讼门外，失去了最后说理的机会，极有可能引起上访，所以要求立案法官要慎用裁决权，放松立案审查的标准，让更多的纠纷进入诉讼，接受法律的洗礼，而不能以剥夺当事人的诉权，来换取审判的压力。
――证据审查的“谨慎”。立案中除进行上述审查外，法律规定还须审查证据，但笔者认为对证据的审查更应谨慎。在起诉时，当事人及其诉讼代理人因客观原因不能自行收集的证据，可以申请人民法院调取证据。因只有起诉方负有举证责任，所以如果人民法院经过调查取证也无法收集到证明起诉符合法定的条件和要求的有关证据时，起诉方应承担由此而产生的法律后果，即丧失诉权。当事人在立案阶段负举证责任，其所举证据应达到什么样的证明程度？笔者认为，当事人只要提交必要的证据，证明案件事实存在即可，而不必提交充分的证据。诉讼证据是在诉讼过程中用来确定案件事实的根据，具有客观性、关联性和合法性三个特征。立案审查阶段，不涉及另一方当事人，也不进行庭审，无法召集各方当事人辨认证据，进行质证、认证，因此只应对证据的关联性和合法性进行初步的审查，至于证据的客观性，不在立案审查的范畴。
――立案途径的多元化。 在宽松的立案审查环境中,采取多方式的立案形式，及时快速的分解矛盾。 本着“司法为民”的精神，法院要将立案平台前移，充分利用现代化的技术手段，设立“多轨制”的立案模式。立案“多轨制”是指在坚持立案庭统一立案并对所有案件实施审判流程管理的同时，人民法院为当事人诉讼提供由立案大厅柜台式立案、法庭广域网远程立案、国际互联网络立案、传真立案、书信立案、电话预约上门立案、巡回立案等多种立案方式，当事人根据需要自由选择立案方式。当事人到院机关立案，立案大厅通过窗口式、一条龙流水线服务，短时间内即可办理完毕所有手续并领取开庭传票；当事人到各派出法庭立案，派出法庭均可利用电脑实现无线上网，只需轻点拨鼠标，案件基本情况既可迅速传入该院立案大厅，当事人稍侯片刻，准予或不准予立案的信息将回复到法庭；对老弱、病、残、幼等特殊主体的当事人可采取法官登门立案的方式，当事人还可通过立案热线电话请求上门立案，不仅方便了群众诉讼，也贴近了与群众的联系。
――实施调解前置、判例说理,扩大诉讼外调解的效力，实现多元化纠纷解决机机制与法院立案工作对接。坚持在新形势下社会矛盾纠纷的特点出发，积极推动多种矛盾纠纷解决方式、多种资源充分整合、相互支持的工作机制的形成，将法律的正确适用与化解矛盾、促进社会稳定结合起来，进一步强化法院的纠纷解决功能。
（一）将调解程序置于立案阶段。庭前程序在英美法系中是必不可少的重要阶段，为当事人提供了和平解决争端的平台，同时也为当事人减少不必要的风险，亦有利于促成纠纷的和解。这显然有庭前调解之功效。我国民事诉讼法未规定庭前调解程序，但《关于民事诉讼证据的若干规定》就有关于庭前程序的设置，故庭前还是有司法基础的。就调解而言，庭前程序能够为当事人提供平等的交流机会，使双方能全面的了解支持诉、辩的证据，使双方在充分考虑自身利益之后，理性的达成协议，有利于纠纷解决。新加坡法院充分运用庭前准备程序促进调解，并规定了在庭前程序中达成协议的，可减收部分诉讼费用的鼓励机制。总之，设立调解前置程序是符合我国的历史传统，是适应民众解决纠纷的心理要求的，同时又起到过滤案件提高审判效率的作用，亦符合当今世界司法改革的潮流。
（二）设立调解机构，扩大调解范围。在立案机构成立调解委员会，由一名法官与二至五名人民陪审员共同组成，调解委员会组成原则、回避、权利、义务按诉讼法的规定执行。对已经收案的案件,立案法官将材料移转给调解委员会的工作人员，由工作人员根据案件情况，除必须调解的及不适用调解原则外，在向双方当事人在送达各种法律文书的同时，向当事人发送是否同意调解意见书，即在充分尊重调解自愿的前提下，对各案进行调解，也就是说案件调解主要由法院主动启动，但亦不排除当事人申请调解。同时要限制庭前调解期限及次数，调解不成应即转入审判庭，在审判阶段如有当事人在申请调解的，可由审判法官仅主持一次调解。在这方面上海法院已经先开经验。
（三）充分履行释明义务,引进判例调解机制。将相同法律性质的判例展示给双方当事人，让其明了案件结果，胜败原因，从而促成调解。
（四）扩展诉外调解的效力。我国诉外调解制度包括人民调解和行政调解制度体系。此外，还有仲裁调解、律师调解、协会调解等。这些调解互有联系、互有区别，构成了我国一套完整的调解体系。对于人民调解的法律效力已十分明确。现就广泛存在的行政调解发表一点看法，实践中行政调解的有以下四类 ：基层人民政府的调解、国家合同管理机关的调解、公安机关的调解、婚姻登记机关的调解。行政调解是作为国家行政机关对经济和社会生活进行管理的一种手段，表现为行政干预。在干预的同时进行适当的调解,对维护社会稳定、增强人民内部团结、防止矛盾激化、推动社会主义两个文明建设的发展起着重要作用。 行政调解具有主体合法性、内容合法性和调解专业性的特点。行政调解的效力，就应当显而易见。笔者认为，行政调解的效力应当赋予其与人民调解具有同等的法律效力，当事人对行政机关主持调解达成的协议，如果提不出欺诈、胁迫、乘人之危或重大误解、显失公平等违反法律法规的，就应当自觉履行。一方当事人不自觉履行的，引起另一方涉诉,法院在立案时就应以合同纠纷的案由立案。

龚成院长对在多元化纠纷解决机制下法院立案工作的特点作了深入的分析。下面由都江堰法院院长刘永成作主题发言。

根据会议的安排，今天我要发言的内容是“诉讼外纠纷解决机制与诉讼时效制度”

诉讼外纠纷解决机制与诉讼时效制度
诉讼外纠纷解决机制和诉讼时效有各自的适用于“民事权利”的范围，并围绕“民事权利”这个中心发生复杂的联系，我们将此概括为两大方面，即在诉讼外纠纷解决机制中对诉讼时效的适用和诉讼外纠纷解决机制对进入诉讼程序案件诉讼时效的影响。在诉讼外纠纷解决机制中正确适用诉讼时效，有利于促进诉讼外纠纷解决机制与诉讼机制在适法上的协调统一，有利于增强诉讼外纠纷解决机制调裁纠纷的公信度，从而保障该机制自身的有效运行。

一、诉讼外纠纷解决机制的类型及其意义
由于人趋利避害之本性，会产生各种各样的利益之争，纠纷的存在应当是人类社会的一种常态。由于纠纷的不断产生破坏着人们赖以生存的社会秩序，人类在制造纠纷的同时也在不断探索并健全纠纷的解决机制 ，以使人类社会能够获得和谐、稳定的自我发展环境。民事纠纷解决机制是指缓解、消除民事纠纷的方法或制度，包括诉讼机制和非讼机制两大类。根据法律、法规规定 ，我国诉讼外民事纠纷解决机制由自行协商、行政裁决、仲裁、调解等多元化形式构成。鉴于，不同类型的诉讼外纠纷解决机制对诉讼时效的适用有不同的影响，故有必要对诉讼外纠纷解决机制的类型作一简要介绍。

1、自行协商。协商是一种自力救济方式，俗称“私了”，是在没有第三者协助或主持解决纠纷的情况下，纠纷双方以相互说服、讨价还价等方法达成解决纠纷的和解协议。它广泛存在于民商事活动中，在形式上很灵活，甚至可以在偶然相遇的宴会或寒暄中达成协议。由于自行协商是纠纷主体自行解决纠纷，所以除该和解协议经依法公证并被赋予强制执行效力的外，因协商而达成的和解协议不具有强制力，但对双方具有合同的约束力。

2、行政裁决。它是行政机关依法裁决公民、法人或者其它组织之间权益争议的活动。其所裁决的争议往往有公共或社会因素，如对城市房屋拆迁安置补偿的裁决、对国土征收补偿的裁决、对土地、矿藏、水流、森林、草原等自然资源的所有权或者使用权归属争议的裁决、公安机关对责令违反治安管理行为人赔偿损失或者负担医疗费用的裁决等。行政裁决在形式上具有准司法性，在效果上具有强制性，如果当事人未依法申请行政复议或提起行政诉讼，行政机关则有权依法采取强制措施迫使其履行 或申请人民法院强制执行。需明确的是，司法并非解决全部民事纠纷的“最后一道防线”，有些民事纠纷只能通过行政裁决途径解决，不适用诉讼程序，如当事人对土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权归属发生的争议，根据《行政复议法》第30条的规定，只能申请行政裁决，不能提起民事诉讼；对行政裁决不服的，必须先申请行政复议，其中，省、自治区、直辖市人民政府根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定所作出的行政复议决定为最终裁决，当事人对该复议决定不能再提起行政诉讼。

（3）仲裁。仲裁包括民商事仲裁、劳动、人事争议仲裁和农村土地承包纠纷仲裁。对于某些民事纠纷，如有关婚姻、收养、监护、抚养、继承等不能启用仲裁程序来处理。仲裁不同于调解，仲裁裁决对双方当事人有法律上的拘束力，一方当事人不履行仲裁裁决的，另一方当事人可以申请法院强制执行。当事人对仲裁裁决不服的，可以在法定期限内提起民事起诉，通过诉讼程序来最终解决矛盾。

（4）调解。调解是天然的社会救济方法和机制，也是社会救济的主要形式，它广泛的存在于社会生活的各个领域，尤其是基层调解堪称解决民间纠纷的第一道防线。从调解的主持者角度看，我国现有的诉讼外调解形式包括：村民委员会和居民委员会下设的人民调解委员会对民间纠纷的调解；消费者保护协会、用人单位的劳动争议调解委员会、律师事务所、乡镇法律服务所等社会团体组织对民事纠纷的调解；行政主管部门就侵犯商标权、专利权的赔偿纠纷、环境污染危害赔偿纠纷、交通事故和医疗事故损害赔偿争议以及土地承包经营纠纷等进行的行政调解。此外，在农村个别地方还保留着对家庭纠纷和邻里纠纷由德高望重者主持调解解决纠纷的传统。经诉讼外调解达成的协议（仲裁程序中的调解除外，下同）不具有法律上的强制力，但具有合同意义上的效力。当事人未达成协议或者调解书生效后不履行的，当事人可以向人民法院提起民事诉讼。 一般说来，经诉讼外调解的民事纠纷，“调解”的事实本身能够作为引起诉讼时效中断的法律事实

在我国，随着改革开放的不断深入和市场经济的快速发展，各类民事纠纷显著增加，呈现出主体多元化、内容复杂化、冲突激烈化等新特点，司法资源的有限性使我国审判机构也染上了诸如案件久审不决、久拖不执、积案数量居高不下等西方国家早已患过的“诉讼爆炸”综合症，低效率、高成本的司法实践曾使法院的司法信用和审判公信力大打折扣。为此，我国审判机关围绕“公正与效率”的司法改革目标，实施了推行当事人主义程序模式、强化庭审功能等司法改革政策，规定了“一步到庭”、“当庭宣判率”、“结案率”等“快审快结”的审判业绩考核指标。但由于在我国当事人的法律素养、司法权威和能力的先天不足，当诉讼的裁判结果未能有效地定纷止争、息事宁讼，申诉率、上访率有增无减，已影响到社会稳定和经济发展时，我们认识到刚性化的诉讼活动在化解社会矛盾方面并非完美无缺，而诉讼外纠纷解决机制具有弥补审判在化解社会矛盾、维护社会和谐稳定等方面所存在不足的重要作用。尤其是调解可以适当参考援引地方习惯、道德、人情等社会规范，缓和法律与本土实际情况的矛盾，在维护社会稳定，培养公众诚信的道德观，增加社会凝聚力，缓和社会转型过程的矛盾和冲突等方面具有其它纠纷解决机制不可替代的作用，所以调解是一种倍受关注的纠纷解决机制，在国际上享有“东方经验”、“东方一枝花”的美誉，国内学者们也对其赞誉有加 。时下，调解在中国绝不仅仅是一种纠纷解决的技术或方式，而是社会治理的一种制度性或体制性存在。

二、在诉讼外纠纷解决机制中对诉讼时效的适用
法律基于不同的价值取向，对不同类型的权利规定了不同法定期间，如适用于支配型权利的取得时效，适用于形成权的除斥期间，适用于请求权的诉讼时效等。诉讼时效是债权人怠于行使权利持续到法定期间，其公力救济权归于消灭的时效。通说认为诉讼时效制度的功能在于：促使权利人及时行始权利，防止权利上的睡眠，避免陈年旧账式的权利冲击现实经济生活的情况，以维护社会经济秩序、法律秩序的和谐稳定。超过诉讼时效，债权人丧失请求公力救济的胜诉权，但其实体权利并不消灭，债务人自愿履行的，债权人仍享有受领保持力，受领后不构成不当得利，债务人不得请求返还。鉴于，有些民事纠纷（如土地、森林等自然资源所有权和使用权归属争议）只能通过诉讼外纠纷解决途径解决，不能提起民事诉讼；而有些民事纠纷（如确认婚生子女、确认生父母身份纠纷等）又只能通过民事判决来定纷止争，不适用诉讼外纠纷解决机制；在民事纠纷中，有的民事权利（如债权之请求权）适用诉讼时效，而有的民事权利（如物之所有权）则不适用诉讼时效，因此，就诉讼外纠纷解决机制本身与诉讼时效制度适用的关系而言，需要讨论的问题有：在诉讼外纠纷解决机制中是否适用诉讼时效？诉讼外纠纷解决机制所解决的所有民事权利争议是否均应适用诉讼时效？在应当适用诉讼时效的场合，纠纷调裁机构可否主动审查诉讼时效已完成？等等。

（一）可适用诉讼外纠纷解决机制但不适用诉讼时效的民事权利类型
民法通则第135条规定，“向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为2年，法律另有规定的除外。”该法条将诉讼时效制度的适用范围限定为“向人民法院请求保护”的民事权利，亦即在以人民法院为纠纷解决主持者的诉讼程序中，应当适用诉讼时效。那么，权利人在请求法院以外的其他机构或个人为保护其民事权利的仲裁、行政裁决、诉讼外协商、调解等非诉讼程序中，是否适用诉讼时效制度？我们认为，诉讼是解决民事纠纷的最后一道防线，经过诉讼外纠纷解决机制调裁的民事纠纷，当事人对调裁结果不服（或不履行）的，大多可通过民事诉讼程序来解决，而民事诉讼中法院得适用诉讼时效制度，为保障诉讼外纠纷解决机制与诉讼机制的有机衔接与协调，尤其是二者在调裁民事纠纷适用法律上的协调统一性，除一些例外情形外，在诉讼外纠纷解决机制中原则上得适用诉讼时效。但是，除少数性质特殊的民事纠纷只能由诉讼程序解决外，绝大部分民商事纠纷均可通过这种或那种诉讼外纠纷解决机制获得解决，而由于并非一切民事权利均要适用诉讼时效，这就意味着有些民事权利争议可适用诉讼外纠纷解决机制但不适用诉讼时效。为此，我们需要明确诉讼外纠纷解决机制可用于解决哪些民事权利争议但又不适用诉讼时效？明确这一适用范围有利于维护法制统一，公平地保护当事人的合法权益，避免应该适用诉讼时效的权利未被适用，从而破坏诉讼时效制度稳定法律秩序的基本价值，不应适用诉讼时效的权利被适用之，使权利人的正当权利由于诉讼时效的经过而不受法律的保护，从而违背法律公平、正义的精神。

一般认为，依诉讼时效制度的立法目的，诉讼时效的客体应解释为仅适用于请求权，但不是全部请求权，而是其中一部分。理论上以产生请求权的基础权利的不同，将请求权分为债权上的请求权、物权上的请求权、人身权上的请求权及知识产权上的请求权等。在这些请求权中，究竟哪些请求权适用诉讼时效，理论界与实务界均存在重大分歧（对此，受本文的篇幅和主题限制，我们在此不对各家各派的观点作介绍和评判）。我们认为，除因基于契约、侵权行为、无因管理、不当得利所生之债权债务纠纷既可适用于诉讼外纠纷解决机制也应适用诉讼时效外，下列民事权利争议可适用于诉讼外纠纷解决机制但不适用诉讼时效：

（1）依诉讼时效制度之立法目的及所适用的民事权利性质，储蓄关系、投资关系的确认请求权不受诉讼时效限制，但基于股份关系的（年度）收益分配请求权、基于债券关系的还本付息的请求权、基于储蓄关系的支付存款本金和利息的请求权等应适用诉讼时效。但存单的诉讼时效不是从存单到期日起算，而应从权利人提出给付请求而遭拒付之次日起算；即使存单到期但权利人未提出该类主张的，视为存款已自动转存，诉讼时效不起算。

（2）鉴于人身权上请求权之性质，收养关系解除请求权、人格权受侵害时的除去妨害请求权等不适用诉讼时效。另外，因我国社会救济制度的滞后，为保护公民生存权这一基本人权，实现社会正义，基于身份关系的抚养费和赡养费的请求权也不宜适用诉讼时效。但在夫妻约定各自财产归各自所有的场合，夫妻之间的债权得适用诉讼时效，只是在夫妻关系存续期间诉讼时效期间不起算（如婚后债权），若已开始起算（如婚前债权）则在夫妻关系存续期间应中止计算。

（3）基于某些物上请求权的性质、诉讼时效制度之立法目的及维护社会公平、正义之需要，下列物上请求权不适用诉讼时效：排除妨害请求权、消除危险请求权、所有权确认请求权，以及基于不动产相邻关系里的停止侵害、排除妨碍请求权不适应诉讼时效的规则。至于物上请求权中的返还财产请求权是否适用诉讼时效的问题，从诉讼时效制度既要防止权利人睡眠，又要防止有害交易安全的“变态”物权产生以及物权变动的公示公信力角度出发，我们持德国民法的立法主张，即区分登记所有权与不登记所有权，在此基础上规定诉讼时效适用与否的做法：在不登记所有权场合，所有物返还请求权适用诉讼时效；在登记所有权场合，所有物返还请求权则不适用诉讼时效。但物上请求权中的恢复原状请求权一般是因侵权行为而产生，得适用诉讼时效。

（4）在法律中有些民事权利名为请求权而实为形成权，如：股东会决议的撤销请求权、买受人价金减少请求权、契约解除请求权、共有物分割请求权、遗产分割请求权等。因这些权利的行使而发生的争议，可适用诉讼外纠纷解决机制得以解决，但均不应适用诉讼时效，法律规定了除斥期间的，应适用除斥期间。

（二）在不同类型的诉讼外纠纷解决机制中对诉讼时效的适用
鉴于，不同类型的诉讼外纠纷解决机制有不同的法律特性、所解决的民事权利争议类型的不同、以及其调裁结果的法律效力的不同，致使不同类型的诉讼外纠纷解决机制对是否适用诉讼时效的要求不同，下面分别介绍：
1、在自行协商中，若当事人协商解决的民事权利争议依其性质应当适用诉讼时效的，则自行协商无论是否达成和解协议，“协商”这一行为本身可以作为引起原纠纷诉讼时效中断的事由；若协商解决的债权已超过诉讼时效期间，则债务人可行使诉讼时效届满的抗辩权而拒绝接受协商；若债务人对超过诉讼时效的债务经协商自愿出具欠条或达成履行债务的付款协议的，视为债务人自愿放弃时效利益，根据最高院《关于超过诉讼时效期间当事人达成的还款协议是否应当受法律保护问题的批复》的规定 ，该付款协议属于受法律保护的新的债权、债务关系，诉讼时效重新计算，债务人不履行该协议的，债权人可诉请法院强制其履行
2、在民商事仲裁中，根据仲裁法第74条规定，法律对仲裁时效有规定的，适用该规定，法律对仲裁时效没有规定的，适用诉讼时效的规定。可见，在民商事仲裁程序中，除法律对仲裁时效有特别规定外，得适用诉讼时效。在劳动、人事争议仲裁中，劳动法第82条规定，提出仲裁要求的一方应当自劳动争议发生之日起六十日内向劳动争议仲裁委员会提出书面申请；《人事争议处理暂行规定》第12条也规定，当事人应当在人事争议发生之日起60日内，以书面形式向仲裁委员会申请仲裁。由于现行法规对申请劳动、人事争议仲裁的期间作了具体规定，故在劳动、人事争议仲裁程序中不适用诉讼时效。在农村土地承包仲裁中，《农村土地承包法》第51条第2款规定，因土地承包经营发生纠纷的，当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。该条规定有两个特点，一是未规定申请仲裁的期间；二是农村土地承包仲裁不是诉讼的前置程序。我们认为，鉴于农村土地承包经营纠纷实行“或裁或审”制度，除非法律另有规定，在农村土地承包仲裁中应当适用诉讼时效，否则，会陷入就同一纠纷申请仲裁得到裁决支持而提起诉讼因时效期间届满被判决败诉的尴尬境地，进而破坏各部法律之间的协调性。
3、在行政裁决中，根据《城市房屋拆迁管理条例》规定，在城市房屋拆迁管理部门对拆迁补偿安置的裁决程序中，在该行政裁决作出前，房屋不会被拆迁，当事人的权利未受到侵害，故对该争议的裁决不适用诉讼时效。根据《土地管理法》等自然资源法的规定，对土地、水流、森林、山岭、草原、荒地等自然资源的所有权或者使用权归属争议，当事人协商不成的，由有权行政机关裁决，在该裁决程序中，当事人享有的自然资源的所有权或使用权可能早已受到侵害，但自然资源的所有权或使用权属于物权，通说认为诉讼时效的客体主要为债权及债权以外财产权之请求权，物权不适用诉讼时效。故有权行政机关对土地等自然资源的所有权或使用权归属争议所作的裁决不适用诉讼时效。在治安案件中，在公安机关责令违反治安管理行为人赔偿损失或者负担医疗费用的裁决程序中（《治安管理处罚条例》第38条），鉴于受害人就违反治安管理行为的加害人所造成的损失，即可申请行政裁决，也可不申请行政裁决而直接提起诉讼（实践中公安机关只作调解，调解不成的，告知受害人通过民事诉讼或刑事自诉附带民事诉讼途径解决），为避免同一纠纷因选择行政裁决程序或诉讼程序的不同而可能出现截然相反的结果，在该裁决程序中应当适用诉讼时效，加害人可行使诉讼时效届满的抗辩权。
4、在诉讼外调解程序中，若调解解决的民事权利争议依其性质应当适用诉讼时效的，则调解无论是否达成和解协议，“调解”这一事实本身可以作为引起原纠纷诉讼时效中断的事由；若调解解决的债权已超过诉讼时效期间，则债务人可行使诉讼时效届满的抗辩权而拒绝接受调解或要求终止调解；若债务人对超过诉讼时效的债务经调解自愿出具欠条或达成履行债务的付款协议的，视为债务人自愿放弃时效利益，根据最高院《关于超过诉讼时效期间当事人达成的还款协议是否应当受法律保护问题的批复》的规定，该付款协议属于受法律保护的新的债权、债务关系，诉讼时效重新计算。

（三）在诉讼外纠纷解决机制中适用诉讼时效应当注意的两个问题

1、当事人申请调解、仲裁后又撤回调解、仲裁申请的，诉讼时效是否中断
申请调解、仲裁能引起诉讼时效的中断，但实践中当事人在申请调解、仲裁后基于某种原因（如自行协商或寻求另外的纠纷解决途径等），又撤回调解、仲裁申请的，对诉讼时效的中断产生何种影响，现行法律和司法解释对此未明确规定。我们认为：诉讼时效制度的立法目的在于督促权利人及时行使权利，防止权利上的睡眠，权利人申请调解或仲裁的行为表明其积极行使权利，故诉讼时效因此而中断，但权利人撤回调解或仲裁申请的，表明其不再借助纠纷调裁机构的力量强制义务人履行义务，其结果是使已启动的调解或仲裁程序归于消灭，又恢复到原来的状态，为防止权利人不正当地申请调解或仲裁后又随心所欲地撤回调解或仲裁申请这一违背诚信原则的滥用权利救济权的现象发生，在法律效果上应视为权利人未申请调解或仲裁，故原引起诉讼时效中断的事由“申请调解、仲裁”也应视为不存在，原则上应认定诉讼时效未中断而应继续进行。但应注意两点：①在权利人向纠纷调解机构递交申请书（含口头调解申请）之日至撤回调解或仲裁申请之日这一期间，原诉讼时效期间应中止计算为宜。②依我国现行法律规定，引起诉讼时效中断的事由除申请调解、仲裁或起诉外，还包括权利人“主张权利”等事由，考虑诉讼时效制度毕竟不是保护债务人不履行债务这种不道德的行为，且我国目前社会信用缺失、债务人逃废债务的现象严重，权利人虽然撤回调解或仲裁申请，但若纠纷调裁机构已将权利人的要求债务人履行债务的权利主张以口头或书面等方式传递给了债务人的，可以视为具有类似于权利人通过邮局向义务人邮寄了催债通知书的效果，即应当视为权利人向义务人“主张了权利”，从而引起诉讼时效的中断。此外、当事人因自行协商达成和解协议而撤回调解或仲裁申请的，该和解协议表明债务人同意履行债务，诉讼时效中断。但此时引起时效中断的事由是“债务人同意履行债务”，而非“申请调解、仲裁”。

2、在诉讼外纠纷解决机制中得适用诉讼时效的场合，纠纷调裁机构不宜主动审查且不轻易认定诉讼时效已完成
在诉讼外调解、行政裁决、仲裁等纠纷解决机制中，在债务人未主动行使诉讼时效届满抗辩权的情况下，纠纷解决机构可否主动审查所调解或裁决的债权的诉讼时效是否完成？如何准确把握审查诉讼时效是否届满的宽严尺度？
我国《民法通则》第138条规定“超过诉讼时效期间，当事人自愿履行的，不受诉讼时效限制。”最高法院《关于适用〈民事诉讼法〉若干问题的意见》第153条规定“当事人超过诉讼时效期间起诉的，人民法院应予受理。受理后查明无中止、中断、延长事由的，判决驳回其诉讼请求。”依此，通说认为，在我国诉讼时效完成的法律效果是胜诉权消灭。正是在这种“胜诉权消灭”理论的指导下，依据前述司法解释的规定，多数人认为，只要债权超过诉讼时效而无中止、中断、延长事由的，无论债务人是否提出此等抗辩，纠纷调裁机构即应无条件地驳回债权人的权利主张，意即，纠纷调裁机构得主动审查诉讼时效是否完成。在我国计划经济时代，为保证国家计划的实现，特别强调民事财产流转的速度，适应这一需要，实行职权主义审判方式的法院主动审查诉讼时效是否完成已成为我国“司法惯例”。由于司法是解决纠纷的“最后一道防线”，因此，法院的“习惯做法”深深左右着仲裁机构等诉讼外纠纷调裁机构对诉讼时效适用的态度。

我们认为，我国对诉讼时效完成产生的法律效果 宜采“抗辩权发生说”。所谓抗辩权发生说，是指诉讼时效之完成，并不使权利人不及时行使的权利归于消灭，但使义务人发生抗辩权，可以时效已完成之抗辩对抗权利人的权利主张，而拒绝履行义务。若义务人在纠纷解决机制中行使此等抗辩权，也发生权利人的主张得不到支持的法律后果，但与“胜诉权消灭说”不同的是：在“胜诉权消灭”理论指导下，纠纷调裁机构往往按习惯性思维主动援引诉讼时效规则使超过诉讼时效期间的权利人败诉。而采用“抗辩权发生说”，由于抗辩权同其他私权利一样，根据私法意思自治原则，只要不违背法律的强制性规定或社会公共利益，当事人有权处分自己的民事权利，纠纷调裁机构不得主动干预。在义务人未行使此等抗辩权的情形下，视为义务人抛弃时效利益， 纠纷调裁机构应尊重之，不必主动援引诉讼时效规则使超过诉讼时效期间的权利人败诉。否则，有帮助义务人寻找胜诉的理由之嫌，背离了纠纷调裁机构居中调裁的“中立”地位。事实上，早在罗马法上就有一项重要原则，即时效只能由当事人主张而不能由法院主动援用。大陆法系多数国家继承了这一原则，禁止法庭主动适用诉讼时效。 德国和我国台湾地区的民法典虽未明文规定，但学说与判例一致认为法官不得依职权主动援用诉讼时效 。 在经济全球化及市场经济法律规则世界统一化运动中，我国应借鉴其他国家的通行作法，以利于对外经济交往。

超过诉讼时效期间的债务属于不再受法律强制保护的自然债务，而民法是市民法，其独特的性格之一是权利本位性，如果民法中诉讼时效制度的适用结果会导致过多的自然债务产生，这说明我们诉讼时效制度的适用规则明显违背了民法的权利本位性性格。而我国《民法通则》规定的普通诉讼时效期间只有2年，特殊情形下只有1年， 这与国外某些国家规定的10年（如德国）、15年（如我国台湾地区）、20年（如日本）甚至30年（如奥地利）相去甚远。在我国目前社会信用缺失、债务人逃废债务现象严重的情况下，如此短的时效期间对债权人利益的保护极不周延，因此，在审查诉讼时效是否完成时，不能机械地套用有关诉讼时效的法条，要充分考虑到民事权利应该受到足够的时间保护的现实需要，不轻易认定诉讼时效已完成。具体而言，对于权利人的请求，纠纷调裁机构（主要是仲裁机构，下同）在审查诉讼时效时，应从保护债权人的合法权益出发，坚持适当从宽原则，不能对债权人过于苛刻；若债务人对债权人所提交的、证明其在诉讼时效期内曾向债务人主张权利的证据材料提出异议的，对该异议从严审查。譬如：若债权人以挂号信或特快专递的邮寄存根凭证作为证据，主张其在时效期内向债务人邮寄了催告函，于此情形，首先得推定该邮件系债权人主张权利的函件；如果债务人不能证明该函件内容系与债权人主张权利无任何关系的函件，纠纷调裁机构即可认定债权人通过该邮寄函件主张了权利，产生诉讼时效中断的法律效果。尽管这种调裁规则的适用在个案中也许对债务人是不公正的，但该规则一旦确立，普遍适用于所有的民事纠纷当事人，故它又是公平的。况且，债务应当履行，诉讼时效制度的宗旨也不是保护债务人不履行债务这种不道德的行为。

三、 诉讼外纠纷解决机制对进入诉讼程序案件诉讼时效的影响
经过诉讼外纠纷解决机制处理的案件进入诉讼程序后是否适用诉讼时效的问题，根据诉讼外纠纷解决机制的性质、所解决的民事权利争议的性质以及对纠纷的处理结果是否具有强制执行力等分三种情形：经行政裁决的民事纠纷进入诉讼程序后不适用诉讼时效，经仲裁的纠纷进入诉讼程序后适用新的起诉期限或执行期限，经诉讼外协商或调解的民事纠纷进入诉讼程序后适用诉讼时效。

（一）经行政裁决的民事纠纷进入诉讼程序后适用行政复议期限或行政诉讼起诉期限
行政裁决是国家法律根据社会发展的需要，将部分由司法管辖的事项授权行政机关管辖，由特定的行政机关按照一定的程序，裁决平等主体之间与行政管理相关的民事纠纷。同时，为保障和监督行政机关依法行使该项职权和保证司法权的统一，国家又设定了不服行政裁决可以申请行政复议或提起行政诉讼的制度，体现了司法最终裁决的原则（法律规定行政复议决定为终局裁决的除外）。如：当事人就城市房屋拆迁补偿安置达不成协议的，由拆迁管理部门裁决，当事人对裁决不服的，可以自裁决书送达之日起３个月内向人民法院起诉。也就是说，经过行政裁决的民事纠纷，当事人不能再提起民事诉讼，即使对裁决不服，也是申请行政复议或提起行政诉讼，适用行政复议申请期限或行政诉讼的起诉期限，不适用诉讼时效。

（二）经仲裁的纠纷进入诉讼程序后适用新的起诉或申请执行期限
为贯彻司法最终裁决原则，经仲裁的民事纠纷，当事人仍可提起民事诉讼，但不适用诉讼时效，而是适用新的起诉期限。如：《劳动法》第83条规定，劳动争议当事人对仲裁裁决不服的，可以自收到仲裁裁决书之日起十五日内向人民法院提起诉讼；《仲裁法》第59条规定，当事人对仲裁裁决不服且具有法定事由的，可以自收到裁决书之日起六个月内向仲裁委员会所在地的中级人民法院申请撤销裁决；《农村土地承包法》第52条规定， 当事人对农村土地承包仲裁机构的仲裁裁决不服的，可以在收到裁决书之日起三十日内向人民法院起诉。一方当事人既未依法起诉又不履行仲裁裁决的，另一方当事人可以向人民法院申请执行，适用民事诉讼法第219条有关申请执行期限的规定，即双方或者一方当事人是公民的申请执行期限为一年，双方是法人或者其他组织的为六个月，从法律文书规定履行期间的最后一日起计算；法律文书规定分期履行的，从规定的每次履行期间的最后一日起计算。

（三）经诉讼外协商或调解的纠纷进入诉讼程序后得适用诉讼时效
由于诉讼外协商或调解无国家强制力做后盾，当事人经协商或调解后可能达不成和解协议，也可能达成和解协议后一方当事人反悔，除当事人的和解协议经公证机关依法赋予强制执行效力的外（一方当事人不履行的，对方当事人可以依据民诉法第218条规定向有管辖权的人民法院申请执行），当事人之间的民事权益争议仍得通过民事诉讼程序解决，并得适用诉讼时效（依民事权利性质不适用诉讼时效的除外）。下面分别阐述诉讼外协商或调解对诉讼时效的期间、起算及中断的影响。

1、诉讼外协商、调解达成的和解协议是否改变诉讼时效期间
时效期间是法律对民事权利提供保护的期限。我国民法通则第135条规定普通时效期间为二年，第136条规定特殊时效期间为一年 ，适用于下列四种请求权：身体受到伤害要求赔偿的；出售质量不合格的商品未声明的；延付或者拒付租金的；寄存财物被丢失或者损毁的。需要讨论的问题是，当事人就前述民事权利争议经诉讼外协商或调解达成了和解协议，债务人反悔，债权人向法院起诉，此时，法院是以原纠纷的性质（如人身伤害赔偿纠纷、租赁合同纠纷等）适用一年的诉讼时效期间，还是以当事人达成了和解协议属于一般债务纠纷为由适用二年的诉讼时效期间？这是一个对当事人利益有重大影响的法律适用问题，而司法实践中争议较大，做法不一。对此问题，为讨论表述的方便，我们以当事人就欠付的租金达成了展期付款协议为例来阐述这四种民事权利的诉讼时效期间是否因和解协议的签订而改变。

一种意见认为，承租方所欠出租方的款项虽是基于租赁合同产生的租金，但双方另行达成还款协议后，基于租赁合同产生的法律关系已经终结，双方重新形成新的债权债务关系，故应适用普通诉讼时效期间即二年。也有人认为，拒付或延付租金并不能简单地从债务发生的基础法律关系加以判别，而应根据租赁物是否仍然为承租人占有、承租人是否以时间的推移持续承担给付租金的义务作为判断标准，即只有在承租人占有出租物而延付或拒付租金时，才应适用一年的诉讼时效，如果出租人与承租人已终止了租赁合同关系并就租金的数额达成一致，此时就不应再适用一年的诉讼时效，而应适用两年的一般诉讼时效。

我们倾向认为，当事人就欠付的租金达成的展期付款协议仍应适用一年的特殊诉讼时效期间。主要理由是：（1）债务的性质应当归属于据以产生该债务的法律关系的性质。除法律另有规定外，欠条或付款协议不具有无因性，这也是因赌资产生的欠条不受法律保护的直接原因。当事人就欠付的租金达成的展期付款协议的基础关系是租赁合同关系，承租人所欠出租人的款项来源于租金，双方事后达成的付款协议，仅是承租人应付给出租人租金数额、支付时间的约定，该协议的签订并未改变双方业已存在的租赁关系和债务的性质，只表明在承租人延付租金的情况下双方就欠付的租金达成了展期协议，当事人的行为完全符合《民法通则》第136条第（三）项“延付或者拒付租金”的规定，应当适用该条规定的一年时效期间。对此，最高院研究室的法研【2000】122号复函意见亦是如此。 （2）时效期间属强制性规定，不允许当事人协议改变。如果认为通过欠付租金的展期协议的签订可以另行产生一个单纯的一般债务（欠款）关系而适用二年的诉讼时效期间，则《民法通则》第136条及其他民事法律关于适用特别诉讼时效的规定就显得无实质意义，因为法律规定适用特别诉讼时效的情形均可通过展期付款协议“转变”为一般欠款纠纷而适用普通诉讼时效，这等于是允许当事人以协议的方式改变时效期间，既不符合立法本意，也违反时效的法定性原则。
上述理由和结论同样适用于人身伤害赔偿、出售质量不合格的商品未声明的损害赔偿、寄存财物被丢失或者损毁的损害赔偿等纠纷经诉讼外协商或调解达成和解协议后诉讼时效期间的确定。 另外，除基于劳务关系出具的欠付劳务报酬的欠条外，用人单位出具的欠付工资的欠条以及与劳动者达成的赔偿、补偿协议，是适用诉讼时效（不经劳动仲裁直接起诉）还是适用劳动仲裁申请期间（必须先仲裁），目前尚无定论。

2、诉讼外协商、调解与诉讼时效期间的中断及起算
经诉讼外协商或调解的民事纠纷，原纠纷的诉讼时效因协商或调解而中断，这没有疑问，可能产生争议的问题有：①从何时中断，是一方提出协商或调解要求时，还是协商或调解的意思表示到达对方当事人时？②中断后从何时开始重新起算，是从协商或调解终结时，还是从一方明确表示拒绝协商或调解时重新计算？我们认为，协商是当事人在没有第三人介入下解决民事权利争议的，诉讼时效应自一方当事人提出协商的意思表示到达对方当事人（或其代理人、或债务替代履行人）时中断；因调解是在第三者主持下解决民事纠纷的，实践中一方当事人的权利主张往往是通过调解主持者传递给对方当事人，而调解主持者的工作效率和责任心有高有底，为避免调解主持者因工作延误而致权利人的请求权超过诉讼时效，损害权利人的合法权益，诉讼时效自一方当事人向调解机构提出调解请求时中断，但自行撤回调解申请的除外。由于诉讼外调解的种类繁多，法律、法规只对人民调解委员会的调解、公安交通管理部门对交通事故的调解等少数调解种类规定了调解期限，对于有法定调解期限的调解，超过规定的调解期限未达成和解协议的，或者在调解期限内一方当事人明确拒绝调解的，视为调解终结，诉讼时效自调解期限届满或一方当事人明确拒绝调解的次日开始重新计算；而对于无法定期限的调解和协商，如何认定调解或协商终结？我们认为，由于调解和协商均是在平等自愿的基础上进行的，在一方当事人未明确表示拒绝协商或调解之前，通常的观念认为当事人双方的争议仍处于协商或调解之中，协商或调解尚未终结，诉讼时效不重新起算，但为避免当事人长期达不成和解协议又不明确表示拒绝协商或调解致诉讼时效无起算点的现象出现，可确定六个月的协商或调解合理期限，即在该期限内未达成和解协议的，诉讼时效自该合理期限届满之次日重新计算。
经诉讼外协商或调解达成和解协议的，诉讼时效自和解协议确定的债务履行期限届满之次日起算。和解协议被撤销或者被认定无效后，当事人以原纠纷起诉的，诉讼时效自和解协议被撤销或者被认定无效的判决生效之日起重新计算。此外，当事人在和解协议中作“双方必须遵守本协议，任何一方不服，必须在×月×日前起诉（或不得在×月×日前起诉）”之类约定的，该约定无效。

刘院长对诉讼外纠纷解决机制与诉讼时效制度进行了分析，下面由金牛法院副院长徐向阳作主题发言。

纠纷是人类社会关系的一种常态，而纠纷解决机制是人类文明的产物。纠纷解决方式在广义上应当包括解决纠纷的场所和机构的设置、解决纠纷的程序规则和实施过程的设计等等内容。在现代法治文明社会中，纠纷解决方式可分为诉讼和非诉讼两个大类。对后者，世界上比较统一的称谓是Alternative Dispute Resolution(一般缩写为ADR)，中文通常从其字面译作“替代性纠纷解决机制”，从其实质性意义则可译作“诉讼外纠纷解决机制”。

一、 关于诉讼外纠纷解决机制
（一）诉讼外纠纷解决机制的概念及特征
诉讼外纠纷解决机制这一概念源于美国，发展至今已经成为对世界各国普遍存在着的、民事诉讼制度以外的诉讼外纠纷解决方式的总称，由于各国的国情及法律文化的不同，其内涵和外延并不存在一个完全统一的界定。但是专家们通常认为，其应当具备以下几个要素：
一是纠纷解决方式的代替性。与诉讼这种公力救济方式不同，其充分体现公力救济和私力救济的结合。它既包括借助作为中介的第三人调解达成的和解，也包括专门设立的纠纷解决机构的裁决和决定，根据与审判和判决之关系的远近和强制性的大小，其中“公”与“私”的色彩有相当大的差别 ，体现了公力救济和私力救济两种方式的有机结合。
二是纠纷解决方式的自主性。当事人的合意与自主选择是此种方式存在与启动的基础。当事人可以在法院的审判和判决与各种诉讼外纠纷解决方式之间进行自主选择，一旦选择了后者，当事人对纠纷解决的规范、程序和结果有了更大的自主权。他作出这种选择的动机，可能是基于多方面的考虑，包括成本效益、情感亲疏、长远利益、厌诉心理等等。
三是纠纷解决方式程序的灵活性。较之于繁冗复杂、具有较高专业要求的法定诉讼程序而言，诉讼外纠纷解决机制的程序通常具有简易、快捷、成本低廉的特征，而且在很大程度上以当事人的自主选择为主导，适应了快速解决纠纷、稳定社会关系的需求。
四是纠纷解决方式的非法律化与准法律性。纠纷解决方式一方面不需要严格适用实体法的规定，在不违反法律的强制性规定、不损害社会公共利益和他人利益的前提下，双方当事人之间具有更大的交易空间，但另一方面，这种交易空间必须限定在法律的基准内，不可逾越强制性规定的边界 。
五是纠纷解决方式主体的非职业化。诉讼程序中，解决主体是法官，参与者是律师和法律工作者，他们都是经过专业培训的职业法律人。而诉讼外纠纷解决机制的主体及参与者可以是不具备法律专业背景的政府官员、社区工作者、族长宗亲、邻里友人。
六是纠纷解决方式的多样化。它包括当事人和解、仲裁、人民调解、中介机构解决等等方式，不仅具有民间性的性质，还兼具司法和行政的特征，充分体现了多样性。

（二）我国现行诉讼外纠纷解决机制的类型和作用
当前我国在逐步完善诉讼制度的同时，也初步建立起多元化的诉讼外纠纷解决机制，包括当事人之间的和解、人民调解委员会的调解、劳动争议处理制度、商事仲裁、消费者纠纷解决机制、行政调解和裁决、交通事故处理办法、医疗纠纷处理机制、信访制度以及工青妇等群团组织的协调处理制度。
这些多元化的诉讼外纠纷解决机制与诉讼机制互助互动，共同承担起解决民事纠纷、化解社会矛盾的职能，多方位的辅助和替代了诉讼审判，满足了社会主体的多样需求：
1、以相对平和的方式解决纠纷。在现行司法机制滞后于社会发展需求时，可以提供一种缓冲机制，增加纠纷双方和解的机会，减少对抗性，维护社会秩序的安定和谐，市场经济的有序发展，促进社会道德文明的提高。
2、有效节约纠纷解决成本。我国著名学者范愉教授认为：诉讼外纠纷解决机制为当事人提供了多种低成本的纠纷解决程序，较之通过增加对法院的投入造成的社会负担和进一步简化诉讼程序可能带来的司法性质演变，对社会和法治的风险小得多，而且还可以筛选出相对重要的案件付诸法院解决，发挥诉讼特有的社会功能和优势，充分利用有限的司法资源 。
3、促进社会共同体的形成。诉讼外纠纷解决机制的建立和完善，不仅可以解决纠纷，而且有助于形成新的社会共同体以及这种共同体内部的道德规范，提升共同体成员的认同感。
4、可以为司法模式改革所借鉴。诉讼外纠纷解决机制与民事诉讼的最终目的相同，即解决纠纷，实现社会公正。对其理念和形式的吸收和借鉴可以在一定程度上克服诉讼的某些固有弊端，从而促进新的司法模式的形成。
5、有效化解社会发展与法律滞后性之间的矛盾。科学技术日新月异，新的利益冲突层出不穷，而法律的滞后性直接影响了权利义务的重新分配，诉讼外纠纷解决机制所具备的程序的灵活性、资源的专家优势能够游刃有余地解决纠纷，并为以后的立法及司法提供信息和资料。
1994年党的十四届三中全会第一次明确提出建立社会主义法制国家以来，人们在重视依法治国的同时，也片面强调和夸大了诉讼解决社会矛盾的功效。法院受理案件数逐年递增，“一元钱官司”、“斗气官司”屡见报道，这一现象引起了专家学者的重视 。进入21世纪之后，我国的司法政策倾向发生了一些变化。2000年，中共中央提出“要高度重视矛盾纠纷排查调处工作”，通过调解实现“群防群治”，力争把纠纷解决在基层和初发阶段，避免激化转化为刑事事件，维护社会的稳定。2002年7月12日，最高人民法院副院长刘家琛在全国法院思想宣传工作会议上提出：“目前在社会上出现了滥用诉讼手段的倾向。为一点小事，寸步不让，动不动就进入诉讼程序。其结果常常是事与愿违，不仅是一场官司下来结了怨，增加了更多的潜在社会矛盾，而且增加了诉讼成本，浪费了大量的诉讼资源。因为诉讼活动从一开始便需要投入成本、支出各种费用”。司法界在探讨诉讼制度改革的同时，也将视角转向了建立诉讼外纠纷解决机制、探究其与诉讼程序的衔接以及加强其规范化和制度化等问题 。

二、 我国现行诉讼时效制度与ADR间的冲突
现代诉讼外纠纷解决方式的存在和运作，是以法院和诉讼程序的存在以及当事人的诉讼权利和处分权为前提的，ADR只能为当事人提供选择的可能性，而绝不能剥夺当事人的诉讼权利和处分权 。作为司法工作者，我们在呼吁建立和完善我国诉讼外纠纷解决机制的同时，也不能回避现行诉讼制度存在的问题，必须对其制约诉讼外纠纷解决机制功能发挥的因素予以分析和改进。以下我们将从现行诉讼时效制度这一视角，讨论两者目前面临的矛盾和冲突。
诉讼时效制度始于罗马法，“谓因一定期间权利之不行使，而使其请求权归于消灭之制度” ，即请求权持续不行使，经过法定期间，其法律效果为产生请求义务人拒绝给付的权利。 从表面看，诉讼时效制度对于请求权人似乎并不公正，但是法律为了更高的普遍安定性，基于维持社会秩序之公益，选择了牺牲请求权人的利益，以避免对社会经济不利的影响。德国立法理由书第1卷中作了如下明确说明：“请求权消灭时效的原因与宗旨，是要使人不要纠缠于陈年旧帐的请求权。有些事实可能因为已经年代久远，一方也已长期缄口不提，而今一方却以此类事实为据，向对方主张权利，这是民事交往难以容受的。因为时间已使此类事实黯然失色，对方欲举出对自己有利的免责事由并取得成功，虽然并非完全不可，但也属于难事。通常而言，此类要求或自身不成立，或已具结完案。消灭时效的目的，并非在于侵夺权利人的权利，而是在于给予义务人一个保护手段，使其在不需要详察事物时，就可以对抗不成立的请求权。消灭时效是达到目的的手段，而不是目的本身。在具体情形，如果消灭时效对实体公正有损，即若权利人因消灭时效届满失去本来并无瑕疵的请求权，这也是关系人必须向公共利益付出的代价。因为如果不是权利人对请求权行使置若罔闻，消灭时效本无由发生，所以，权利人的请求权利益，实属微不足道，其因此付出的代价，也难说严酷。” 我国学者往往将其谓之诉讼时效制度的三大意义，即社会经济秩序的稳定，避免证据湮灭增加诉讼难度，促使权利人行使权利。

我国《民法通则》将诉讼时效区分为普通诉讼时效和特别诉讼时效，并对诉讼时效的起算、时效的中止、中断、延长以及最长诉讼时效作了相应的规定。 和其他国家的诉讼时效制度相比，我们认为其存在以下弊端，影响了诉讼外纠纷解决机制作用的更好发挥：
1、普通诉讼时效过短。我国《民法通则》第135条规定，除非法律规定了更短促的时效，一律适用两年的普通诉讼时效。相较于其他国家而言，这一期间非常短暂。其他国家普通诉讼时效一般都比较长，以表示对既存权利人相当的尊重，通常是在时间上可视为真正的陈年旧帐时才适用诉讼时效。例如，《德国民法典》第196条规定，普通诉讼时效期间为30年。《日本民法典》第167条规定，债权的普通时效为10年，债权和所有权之外的其他财产权的普通诉讼时效为20年。我国两年的诉讼时效规定，学者认为“这种处理不免对权利人要求太苛刻，或多或少偏离了传统民法之诉讼时效制度的基本宗旨，反映了我国民事立法重事实轻权利的观点”。 而诉讼外纠纷解决机制一旦启动，通常需要经过一定的时间才能获得结果，在现行法律对诉讼时效中断事由规定不明确的情况下，短暂的诉讼时效期间，使得权利人基于时间利益的考虑，往往不得不选择放弃先行采用诉讼外纠纷解决机制而直接诉诸法院，这实际上限制了当事人的自主选择权，在客观上导致大量纠纷涌入法院，造成司法资源不必要的耗费。
2、诉讼时效中断的事由不明确。世界各国立法通常规定在诉讼时效进行中因发生某种法定事由，致使以前经过的时效期间统归无效。我国《民法通则》第138条规定，诉讼时效因提起诉讼、当事人一方提出要求或者同意履行义务而中断。比较而言，我国对于诉讼时效中断的规定在适用上存在两大问题：一是引起诉讼时效中断的法定事由不够明确。关于当事人在提起诉讼之前寻求了诉讼外纠纷解决机制帮助的事实是否必然引起诉讼时效的中断并不明确，最高人民法院在关于《贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见（试行）》只对权利人向人民调解委员会或者有关单位提出保护民事权利的请求的情形予以了规定，认为此时诉讼时效产生中断的效力。但这一规定只是对人民调解委员会提出请求的效力予以了明确，而当事人向其他有关单位提出请求时的效力并不肯定。因为对于“有关单位”这一定义的理解仍然属于法官的自由裁量权范围之内。二是引起诉讼时效中断的法定事由不够全面。就诉讼时效中断的法定事由而言，世界各国立法例通常包含以下内容：请求、起诉、与起诉有同一效力之事项（依督促程序送达支付令、因和解而传唤、申报破产债权、告之诉讼、开始执行或者申请强制执行）、承认 。我国现行法律仅以一个条文对引起诉讼时效中断的事由予以简单罗列，不能全面涵盖现实生活中多种诉讼外纠纷解决机制的性质及运行效果。
3、诉讼时效制度与诉讼外纠纷解决机制的衔接不够合理。对于某些特定的民事纠纷，我国以单行法对其解决机制和程序给予另行规定，这些规定与民法通则的诉讼时效制度在衔接上出现冲突。目前矛盾比较突出的问题是劳动争议纠纷的解决。劳动仲裁被设置为劳动争议提起诉讼的前置程序，实际上是将劳动仲裁作为一种强制性的诉讼外纠纷解决机制。劳动争仲裁机构作为对劳动争议案件进行仲裁的专业性权威部门，其对劳动争议的先行处理对于维护劳资双方的合法权益、保障社会稳定具有积极的意义，但是其程序设置与诉讼时效制度在衔接上存在以下冲突：一是时效的起算点不同。《劳动法》规定的起算点自劳动争议发生之日起，这与《民法通则》规定的自权利人知道或应当知道权利被侵害之日起不同。 二是诉讼时效的期间不同。根据《劳动法》规定，劳动争议的仲裁期间为60日，仲裁裁决一般应当在收到申请60日内作出，当事人对裁决不服，应当在15日内提起诉讼。并且，法律对此期间没有中断、中止及延长的规定。所以，当事人提起诉讼的实际期间远远短于《民法通则》两年的规定。
4、诉讼时效制度对不同类型纠纷的适用过于简单化。人与人之间的利益冲突往往呈现出复杂化和多元化的特点，纠纷主体的不同、冲突性质和形式的不同，导致解决纠纷的方式也必然是多样的。诉讼作为解决纠纷的最常用的手段，并不必然是最优的，许多纠纷采用诉讼外纠纷解决机制处理更有利于化解矛盾，维护社会稳定，诉讼只不过是作为权利的最后救济手段而存在。我国的诉讼时效制度对纠纷类型一律不予区分，统一适用两年或一年的规定，并不符合纠纷多元化的特点，甚至在一定程度上限制了某些纠纷（如赡养、抚养等家庭类的纠纷）获得更妥善的解决途径。

三、 对于我国现行诉讼时效制度的几点建议
我国民商事立法经过多年实践，许多专家学者认为当前制定我国民法典的条件已经成熟。全国人大法工委已经初步起草了民法典草案，一些科研机构和教学单位纷纷提出意见和建议，我们应当以此为契机，从促使诉讼外纠纷解决机制的功能发挥出发，对诉讼时效制度进行改进和完善。

（一）建立多元化的诉讼时效期间
适当延长普通诉讼时效期间。就诉讼时效制度价值取向而言，其制度设计的立法宗旨是敦促权利人及时行使权利，维护社会的普遍稳定安定，但是诉讼时效制度作为民法的一项基本制度，民法关于公平的永恒追求也是其应有之义。在制度的设计上我们应当对效率与公平予以平衡，而我国规定两年的诉讼时效期间，虽然有利于提高效率，尽快稳定社会关系，但在公平与效率两种价值之间有失衡之虞。而且一项法律制度总是在一定的地域范围内实施，构成整个司法环境要素的内容都可能成为援以为法律制度的资源，包括本地域内的历史文化传统、习惯和习惯法、人们的法律意识和法律素质、社会正义的观念、经济发展状况等等。所以对于诉讼时效制度的设计不能脱离我国的国情，必须考虑本土化的需要。因为当一项法律制度与整个文化背景缺乏和谐一致的性质时，法律会受到规避、扭曲甚至改变其面目。我国的传统的诉讼文化具有“重和合、家族本位、非讼厌讼”的特点，加之我国法治建设时间较短、法律知识不够普及，而诉讼时效制度与民事主体的利益需求息息相关，在制度设计上必须考虑我国的实际情况，将时效期间适当延长。人大法工委的民法典草案中，也将普通诉讼时效延长为3年，我们认为这种制度设计比较符合我国国情，可以给予当事人更充裕的时间和空间对民事诉讼和诉讼外纠纷解决机制作出自主选择。
针对纠纷类型区别适用诉讼时效期间。在完善短期诉讼时效规定的同时，相对应地对某些民事纠纷可以不适用诉讼时效期间。比如基于身份关系的家庭类纠纷，我们认为利用诉讼外纠纷解决机制更利于家庭关系的稳定和睦。建立在社区范围内的调解，作为中立第三方的调解者往往是纠纷双方比较信任的人，他对于纠纷的由来以及争议的焦点，肯定比从未接触的法官更为熟悉，因此在其主持下更易于化解矛盾，达成调解协议。较之于判决，当事人更愿意自动履行以此种方式达成的协议，从而避免了因强制执行而带来的司法资源的耗费。社科院法学所就民法典草案提出的12个立法建议中就曾提到，基于身份关系的抚养费、赡养费的请求权不适用诉讼时效。

（二）完善诉讼时效中断制度
如前所述，我国现行诉讼时效中断制度的规定比较笼统，司法实践中对于一些诉讼外纠纷解决方式是否引起时效中断的处理也不尽一致。我们认为，当事人选择诉讼外纠纷解决方式，其实质是在行使自己的权利，已经能够达到尽快稳固社会关系的目的，并不和诉讼时效的立法旨趣相悖离。而且根据世界各国的立法例，引起时效中断的事由主要包括四大类：请求、起诉、与起诉有同一效力之事项和承认。目前我国已经建立的诉讼外纠纷解决机制在性质上可以与上述事由一一对应，能够引起诉讼时效的中断。

我们将诉讼外纠纷解决方式引起时效中断的事由分为四大类，将“请求”的外延扩大，只要当事人行使权利的意思表示到达了对方当事人，无论其通过何种途径，都符合请求引起诉讼时效中断的要件。如人民调解委员会、消费者协会、行政机关、交通事故处理部门、医疗事故鉴定机构作为诉讼外纠纷解决机制所设立的中介机构，它的处理程序必然会将一方的请求送达至另一方，一方面即是权利人及时主张权利的证据，另一方面又不使另一当事人陷于因事隔久远而难以举证的困境，从而维护了社会关系的稳定。特别需要说明的是我国的信访制度。严格地说它并不是一种特定的纠纷解决程序，然而从实践中的作用和效果来看，信访制度在我国的纠纷解决中具有不可替代的重要地位和作用。我国信访制度的历史可以追溯到建党初期，在根据地时期已经形成一种传统，我国的信访机构分布在中央及地方的各级政府部门，人大、政协、司法机关以及其他社会团体和有关单位。信访事项范围广泛，它作为一种独特的政策性纠纷解决方式，在特定历史条件下是平反冤假错案、落实政策、解决各种实际问题的重要途径，同时也是我国决策过程中的一条基本信息和反馈渠道。 基于其历史地位和现实作用，在社会中具有普遍认同感，并为人民所广泛采用。如果法律不认可其引起诉讼时效中断的效力，那么将不利于此种纠纷解决方式作用的良好发挥，而且对于试图通过此方式解决纠纷的人而言是极为不公平的。另外，我们也认为工青妇等群团组织的协调处理可以作为“请求”事项之一，引起诉讼时效的中断。在我国，向工青妇等群团组织请求帮助、提出处理纠纷的请求是公民维权的传统途径之一，而当前群团组织对纠纷处理的协调、对当事人的支援和帮助也发挥了不容忽视的作用，已成为诉讼外纠纷解决的重要方式，因此我们没有理由将其排斥于引起时效中断的事由之外。

我们将商事仲裁、劳动争议仲裁以及行政裁决界定为与诉讼具有同等效力的事项，是基于现行法律赋予了其裁决结果的强制执行力。其裁决结果在法律效力上与法院判决及调解书具有类似效果，如果不认可其程序启动与提起诉讼具有同等效力，那么将难免产生引导当事人更多的选择诉讼途径的负面影响，使一些本可以通过诉讼外方式解决的纠纷也进入了诉讼程序，从而更多地占用了司法资源。而当事人的和解协议实质上是债务人对债务的一种认可，当然具有承认的法律效力。

结语
我们的社会今天正处于一个多元化发展的状态之中，社会主体的价值观在多种文化和利益关系的不断激荡和冲击下也逐渐进入到历史上最为多元化的状态，法院作为社会纠纷的集中汇集地，在倡导公平高效解决纠纷之时，一方面要不断的完善民事诉讼审判制度，另一方面也绝不能忽视那些富有生命力的传统或新型的诉讼外纠纷解决机制，并且要努力实现两者的相互协调、互为补充和不断融合。

徐向阳副院长阐述了在多元化纠纷解决机制与诉讼时效的冲突与协调的问题，下面由双流法院院长王祯义作主题发言。

我交流的题目是“诉讼对诉讼外纠纷解决机制的鼓励”

一、引言
近现代以来，由于现代民族――国家在广大殖民地国家和第三世界的广泛建立，不管是在文化形态上，社会权力格局上还是在价值取向上都发生了很大变化，新的知识不断产生，涌入正在或已经改变着我们祖辈曾经十分熟悉和习惯的生活及其逻辑。物质上如此，制度、精神上也如此。在法律领域，法律现象变得不可捉摸，纠纷的解决已很难单靠某一种权威，某一套自成系统的规则，某一个固定不变的程序得到解决。（1）诉讼或诉讼外任何一种纠纷解决机制毫不例外地不能也不可能独自承担起各种纠纷解决的重大使命。唯有诉讼与诉讼外纠纷解决机制相互衔接，相互协调互补，共同在纠纷解决领域发挥各自独特的纠纷解决职能，才能实现伴随着社会发展而日益变化、膨胀的各式各样纠纷的解决。然而，现实的情况是，诉讼外纠纷解决机制出现十分窘迫的现象。一方面，法院诉讼门庭若市，积案居高不下；另一方面，仲裁机关资源闲置，门可罗雀，民间的纠纷调解制度则处于半瘫痪状态。诉讼外纠纷解决机制职能发挥不足的原因是多方面的，但基于诉讼视角出发考察，无疑诉讼对诉讼外纠纷解决机制支持不够是制约诉讼外纠纷解决方式职能发挥的重要原因之一。正确把握诉讼与诉讼外纠纷解决机制之间的关系，促进和保障诉讼外纠纷解决机制的蓬勃复兴，迅速发展对实现社会纠纷及时、妥当解决意义十分重大。

二、诉讼外纠纷解决机制发展之现状：并不令人欣慰的结论
（一）诉讼外纠纷解决制度的主要方式
诉讼外纠纷解决机制是相对于诉讼机制而言的。它是指除诉讼之外的各种纠纷解决制度的总称。在中国，诉讼外纠纷解决制度，既有历史悠久的民间调解和仲裁，又有新兴的消费者协会调解和劳动仲裁委员会仲裁等，它们一并构成了中国现代纠纷解决制度不可或缺的组成部分。目前，在中国较具代表性的诉讼外纠纷解决制度主要有：
1、民间调解。主要指在非司法性和非行政性的民间组织、团体或个人主持下进行的调解。（2）在我国，民间调解主要是指人民调解制度，但也包括其他非正式的调解形式，如家族调解，邻里调解等等。人民调解是指在人民调解委员会主持下，通过说服教育的方式，劝说双方当事人互相谅解，自愿达成协议，从而消除争议的一种纠纷解决方式。（3）作为一项具有中国特色，并被西方学者誉为司法制度中的“东方之花”的法律制度，人民调解在纠纷解决过程中具有介入早，调解人与当事人之间具有特定地域联系易沟通的特点，它把许多矛盾消弭在萌芽状态，减轻了法院负担，促进了社会安定，被称为是维护社会安定的“第一道防线”。
2、行政调解。主要包括两类，一是行政机关在日常管理或指导工作中附带性的纠纷解决；二是行政机关为解决特定纠纷专门设立的行政性非诉讼程序。在附带性纠纷解决中，行政机关一般只主持调解，促成纠纷当事人达成和解。如在医疗事故损害赔偿纠纷中，行政机关依当事人的申请开展调解，公安机关对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理，情节轻微行为进行的治安调解。近年来，由于公安派出所遍布基层各个乡镇和人民警察所特有的威信，治安调解解决了大量纠纷，在维护社会稳定方面发挥了重要作用。
3、消费者协会调解。是应消费者权益保护的需求而新生的一种纠纷解决方式。它仅适用于消费纠纷，即消费者为生活消费需要购买，使用商品或者接受服务时与经营者发生的权益争议。消费者协会是受国家主管行政部门支持和指导的半官方组织，具有较严密的组织形式，它作为调解的一种，必须遵循当事人自愿原则，当事人不愿接受调解或调解不成时有权选择仲裁或诉讼解决纠纷。
4、交通事故处理。是指在交通事故发生后，主管机关对事故责任的认定和处理程序。1991年9月国务院发布行政法规《道路交通事故处理办法》，正式确立了我国交通事故处理制度。它确立了交通事故处理的主管机关为公安机关，规定公安机关对损害赔偿的调解是民事诉讼的前置条件。2003年颁布的《中华人民共和国道路交通安全法》，以国家法律的形式全方位地规范了车辆和驾驶人管理，确立了新的道路交通事故处理原则和机制，取消了交通事故的行政调解前置。交通事故行政调解前置的取消，尊重了当事人的程序选择权，但无疑对交通事故行政调解职能发挥将产生一定的负面影响。
5、普通仲裁。我国的仲裁制度开始于中国共产党领导的民主革命时期的革命根据地。新中国建立之后，逐步建立了全国统一的仲裁制度。它经历了只裁不审，先裁后审，既裁又审，或裁或审四个发展阶段。（4）1993年《中华人民共和国仲裁法》的施行标志着我国现行仲裁制度的确定。它结束了中国“多头仲裁，各自为政”的混乱局面，建立了统一的仲裁制度，确立了或裁或审和一裁终局的制度，使仲裁与诉讼程序分离，突出了仲裁的程序价值，强调了仲裁的自愿性，规定了法院对仲裁裁决不予执行和撤销的司法监督方式。应该说，普通仲裁是我国现行纠纷解决系统中最早完成体制转轨的，也是体现现代ADR（英文Alternative Dispute resolution的缩写，根据字面意义译为“代替性纠纷解决方式”，根据实质意义译为“法院外纠纷解决方式”）精神最彻底的一种诉讼外纠纷解决方式。
6、劳动争议仲裁。劳动争议仲裁作为中国现代劳动争议处理制度的重要组成部分，由1995年1月试行的《中华人民共和国劳动法》确立。它仅仅解决劳动者与用人单位之间的劳资争议。先经仲裁是法院受理劳动争议案件的必要条件。劳动争议仲裁的裁决不具有终局性，任何一方当事人不服均可在法定期限内提起诉讼。
7、公证。新中国的公证制度是借鉴前苏联公证制度逐步建立起来的，从无到有，走过了一段曲折的发展历程。1982年，国务院制定了《中华人民共和国公证暂行条例》，自此，公证制度发展成为我国法律制度的重要组成部分，使我国的公证事业得以蓬勃发展。全国现设立公证处3150多家，执业公证员近12000人，年办证1000多万件，（5）为预防纠纷，减少诉讼，维护交易安全，促进民商事往来和社会稳定发挥了积极作用。
（二）诉讼外纠纷解决机制的发展现状
我国和世界各国一样，诉讼外纠纷解决机制的利用和发展已经成为一种方兴未艾的时代潮流，它们不仅各自独立发挥着重要的纠纷解决功能，而且正日益成为当今社会中与民事诉讼制度并行不悖，相互补充的重要社会纠纷解决机制。然而，基于建设法治国家的热情和社会转型期的困惑，各种诉讼外纠纷解决机制的利用和发展也并非完全尽如人意。
第一，“东方之花”不再盛开。我国的人民调解制度曾被西方学者称作是东方社会的“一枝花”，在纠纷解决中发挥着非常重要的作用，解决了大量的民间纠纷，有力地维护了社会安定。然而，近年来，随着我国法制现代化进程与社会转型进程的加快，在诉讼数量逐年递增的情况下，人民调解的纠纷解决能力却呈现急剧下降的态势。从1990年的年调处纠纷740余万件（6）减至2003年的约600万件。（7）如今，全国800多万名人民调解员每年纠纷人均调处量尚不足一件。
第二，普通仲裁发展缓慢。仲裁，是一种依法、公正、独立、参照国际惯例和商业习惯审理、裁判民商事纠纷的法律制度，它作为当今世界通行的解决民商事争议的首选方式，具有快捷、高效、简便、成本低等独特的优势。充分发挥仲裁的作用是市场经济成熟，民主法制健全、社会文明进步的一个标志。《仲裁法》颁布10年来，仲裁事业得到了长足发展，社会各界的仲裁法律意识越来越强，自觉运用仲裁手段解决纠纷，维护自身合法权益的自觉性越来越高，仲裁在解决当事人之间的经济纠纷，维护市场经济秩序中的作用越来越大。但毋容置疑，中国仲裁事业并未取得如西方国家仲裁呈现出的生机勃勃的良好局面。据国务院法制办公室统计，2002年，我国受理的仲裁案件数量为17959件，全国168个仲裁委员会，只有48家仲裁机构的受案量在100件以上，有120个仲裁委员会受案量不足100件。（8）就成都地区而言，2003年，成都仲裁委受案621 件，而同期成都两级法院共受理一审民商事案件38033 件，当事人选择仲裁的案件仅占民商事诉讼案件的1.63 %。
第三，劳动仲裁解决纠纷作用弱化。随着我国经济体制改革的深化，市场经济体制的逐步完善，用人单位与劳动者利益的差别日益凸现，劳动争议日益增多。劳动仲裁作为劳动争议诉讼的前置程序，理应在劳动争议案件处理中发挥突出的纠纷解决作用。然而，事实上劳动仲裁的纠纷解决作用并不理想，劳动仲裁处理后，劳动争议息诉率低，未能有效阻止劳动争议进入诉讼，给人民法院处理劳动争议带来了巨大压力。据劳动和社会保障部资料显示，《劳动法》颁布近10年，全国各级劳动争议仲裁委员会共立案处理劳动争议案件107万件，但劳动争议仲裁机构直接处理终结的仅80%，起诉到各级人民法院的劳动争议案件达20%。（9）而最近，劳动仲裁处理息诉率更低。以某县为例，该县2004年1-9月劳动争议仲裁委员会共立案处理劳动争议案件140件，但同期起诉到法院的劳动争议案件达90件，劳动争议仲裁机构直接处理终结的仅占36%。
如上所述，我国诉讼外纠纷解决机制现状是：一方面，作为ADR传统国或“先进国”，我们有大量可资利用的诉讼外纠纷解决机制资源和浓厚的文化基础；另一方面，诉讼外纠纷解决方式的利用和发展并不令人满意，一些传统的诉讼外纠纷解决机制纠纷解决职能滑坡，许多重要的现代型ADR或者尚未成熟，或者仍付诸阙如。

三、诉讼外纠纷解决机制发展之障碍：基于诉讼视野角度考察
诉讼外纠纷解决机制利用和发展并不令人满意的原因是多方面的。从宏观视角考察，经学术界总结概括，大体包括以下因素（11）：1、片面法制观的诱导。有人认为，英美国家是在法治高度发达以后，为克服法治的缺陷，为使纠纷得到妥当的解决，同时为减轻法院的压力而开始重视ADR的，我国长期以来法制不健全，当事人的权利意识不强，我国更应当强调诉讼的作用。在我国法治现代化的进程中，需要优先解决的问题，是正式的法律体系的建立健全，而不是非正式机制的利用和发展，需要强调的是国家法律和司法的统一及其至高无上的权威，而不是当事人根据多样化的社会规范进行的自治和自律，这种片面的法治观直接诱导了人们在寻求纠纷解决时，选择诉讼而非诉讼外纠纷解决机制。2、转型期矛盾特殊性对诉讼的需要。市场经济的逐步完善，使得社会的民事和经济纠纷在内容，性质和形式上发生了较大的变化，新问题层出不穷，需要具有权威性和强制性的方式确定权利与义务，导致诉讼外纠纷解决方式的冷落。3、原有诉讼外纠纷解决机制不适应社会成员纠纷解决的需要。改革和市场经济带来了社会结构及社会组织体制的转型，原有的地域和单位的组织结构发生了群体或功能转化，直接影响人民调解和行政调解作用的职能发挥。社会组织结构的变化还导致在一定程度上的道德规范和社会凝聚力的涣散，人际关系正在发生重组，而新的组织结构和普遍性的道德规范及价值观尚未形成。因此，原有的诉讼外纠纷解决机制，因缺少社会主体的认同和合作，无法形成使其能够有效运作的自治与自律的基础和环境。4、转型期纠纷解决中价值取向上的变化致诉讼外纠纷解决方式的功能和价值受到忽视。改革开放和法治建设确实促进了公民权利意识和法律意识的提高，但社会转型期的观念，价值观及法律意识的变化也影响了人们在纠纷解决中的心理动机行为和价值取向。协商与合作精神退化，宽容与妥协价值贬值，对纠纷解决中的利益所在缺乏合理判断能力，自我本位的对抗心理表面化、普通化。在这个过程中，诉讼外纠纷解决方式的功能和价值因此受到忽视。5、诉讼外纠纷解决机制的种种弊端所致的信任缺失。例如，诉讼外纠纷解决方式在纠纷解决中效力低，不具强制力，易被滥用，主持机构或人员素质低，规范和程序过于随意，当事人双方的实力和能力的差别导致某些不公平的结果等等弊端，致使当事人对诉讼外纠纷解决机制缺乏信任。此外，国家和社会对诉讼外纠纷解决方式重视不足，投入不够，对如何改善和加强我国的多元化纠纷解决机制宏观上缺乏足够认识和应有决策，也是当前诉讼外纠纷解决方式发展滞后的根本原因所在。
上述因素的分析是宏观、全面而切中时弊的，学者据此从理念、社会结构与制度以及文化与价值观等方面分析、建构多元化纠纷解决机制的基本框架。（12）笔者非常赞同并不再熬述。然而，笔者作为司法审判战线上的一名实务工作者，以司法实务人的视角从诉讼角度考察，无疑发现诉讼对诉讼外纠纷解决机制监督制约有余而支持不足同样是影响诉讼外纠纷解决机制利用与发展的重要障碍，表现在：
（一）诉讼对诉讼外调解协议法律效力支持不足
调解是诉讼外纠纷解决方式的主要形式，调解协议法律效力问题始终是调解制度能否健康发展的关键。在我国诉讼司法中，由于未对调解协议的法律效力予以充分的肯定和支持，使我国诉讼外调解的成效大打折扣。对于诉讼外调解达成的协议，国家应否承认其效力，理论上历来有相左的观点。主张调解书应具有法律效力的理由是：1、调解达成的调解协议如不具有法律效力，势必影响调解机构职能的行使；2、调解协议是对当事人之间存在的法律关系的重新确定，是当事人真实意思表示，因此，调解达成的协议是一种合法的法律行为，应具有法律约束力。反对者认为：1、如果调解协议具有法律效力，实际上等于把执法的权能授予了群众性自治组织等，在理论上说不通，且有损于法律尊严；2、调解协议是建立在当事人自愿基础上的，如果强求当事人履行协议，必然同调解工作的本质特点与基本原则相悖。3、多数调解人员文化水平较低，法律知识欠缺，调解协议内容的合法性可疑。如果强迫当事人履行，势必损害法律的严肃性。（13）由于理论上意见相左，观点不一，加之法律对调解协议的效力未予明确界定，在司法实践中，就造成审判人员认识不一，裁判中做法各异。据笔者调查，2002年9月5日，最高人民法院讨论并通过《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》（以下简称《规定》）之前，审判中的认识和做法普遍是不承认诉讼外调解协议具有民事法律行为的效力。调解达成的调解协议，如后来又争讼的，法院一般不以当事人间达成的调解协议为审理标的，而是以当事人以前的“纠纷”为审理标的。《规定》颁布实施后，人民调解协议的民事合同效力普遍得到了尊重，但治安调解、交通事故纠纷的调解等其他调解方式达成的调解协议效力仍未形成统一认识，一些法官在审判中仍未承认调解协议的民事合同效力。目前对调解协议认识和做法上的这种状况，一方面削弱了调解人员的劳动成效，挫伤了调解人员的工作积极性；另一方面动摇了当事人对调解组织的信任。是影响和制约诉讼外调解方式利用和发展的重要障碍之一。
（二）诉讼对劳动争议仲裁处理方式尊重不够
我国现行劳动争议制度中的仲裁裁决不具有终局性。《劳动法》规定，劳动争议当事人对仲裁裁决不服的，可以自收到仲裁裁决书之日起15日向人民法院提起诉讼。法院在受理劳动争议案件时，需要审查是否经过仲裁程序，未经仲裁的，一般不予受理。因此，我国《劳动法》是将劳动仲裁设定为诉讼的前置程序。其目的是显而易见的，就是希望通过专业化的劳动仲裁，及时解决劳动争议，减轻法院诉讼的负荷和压力。然而，事与愿违，由于诉讼对劳动争议仲裁处理方式尊重不够，削弱了劳动仲裁裁决的严肃性，伤害了劳动仲裁机关的工作积极性，助长了仲裁机关处理争议的随意性，不但未能实现劳动争议的迅速解决，反而增加了劳动争议处理的成本，加重了劳动者的负担。诉讼中对劳动争议仲裁处理方式尊重不够主要表现在两个方面：
1、径行受理法院认为应当受理而劳动仲裁裁决不予受理案件。最高人民法院《关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》第二条规定：劳动争议仲裁委员会以当事人申请仲裁的事项不属于劳动争议为由，做出不予受理的书面裁决、决定或者通知，当事人不服依法向人民法院起诉的，人民法院应当分别情况予以处理：（1）属于劳动争议案件的，应当受理；（2）虽不属于劳动争议案件，但属于人民法院主管的其他案件，应当依法受理。第三条规定：劳动争议仲裁委员会根据《劳动法》第八十二条之规定，以当事人的仲裁申请超过60日期限为由，做出不予受理的书面裁决、决定或者通知，当事人不服，依法向人民法院起诉的，人民法院应当受理；对确已超过仲裁申请期限，又无不可抗力或者其他正当理由的，依法驳回其诉讼请求。这实际上是将劳动争议仲裁委员会做出的不予受理的通知或决定、裁决视为劳动争议仲裁委员会已对该劳动争议做出处理。这在一定程度上杜绝了劳动仲裁机构以管辖范围、时效、主体资格等为由裁决不予受理，当事人失去诉权或上诉权，无法启动司法程序，导致一些不规范的劳动关系引发的争议得不到及时、有效的处理，劳动者的合法权益得不到切实保障的情况。相反却忽视、剥夺了劳动争议仲裁委员会对此类劳动争议案件实体权利的仲裁，助长了仲裁机关处理问题的随意性和依赖性，导致仲裁委对于一些棘手案件随意裁决、决定或者通知不予受理，将“烫手的山芋”传到法院了事。
2、径行审理劳动争议而对仲裁裁决抛弃不审查。由于法院在受理劳动争议案件时，只需劳动争议经过劳动仲裁即可。为此，当事人并不针对仲裁裁决认定事实是否正确，适用法律是否恰当，裁决结果是否公正、正确而起诉。法院审理完全针对当事人在诉讼中的诉辩主张及提供的证据进行全面的重新审理，忽视劳动仲裁机构已就当事人双方的劳动争议进行了调查、开庭、裁决，忽视仲裁裁决对劳动争议事实的认定和仲裁裁决理由，仲裁裁决的结果充其量只能作为法院审判的参考。在裁判文书的书写上，对于仲裁裁决的内容也只在法律文书查明事实部分作适当叙述，法律文书的主文一般不涉及裁决是否正确的认定。径行审理劳动争议而对仲裁裁决抛弃不予审查的审理方式使劳动仲裁程序实实在在地成为“二传手”的中间地位，助长了仲裁机关处理问题的随意性，仲裁委对一些棘手案件不能以不予受理为由推托时，往往不计正确与否一裁了之，以此将烫手的劳动争议案件交给法院。
（三）诉讼对诉讼外具执行力法律文书审查随意
根据我国现有法律规定，诉讼外纠纷解决机制对其生效且具有强制执行力的裁决，调解书、公证债权文书等并无强制执行的权力，生效裁决、调解书、公证债权文书的执行依赖于人民法院。人民法院对诉讼外具执行力的生效文书执行上的强力支持对树立诉讼外纠纷解决方式的权威性，促进诉讼外纠纷解决方式的发展意义十分重要。然而，基于“司法最终处理原则”，法律规定诉讼外具执行力法律文书的执行由法院行使的同时，赋予了法院对诉讼外具执行力裁决、调解书、公证债权文书撤销和裁定不予执行的司法审查职责与职权，但对人民法院应如何审慎、严格适用却未在程序上予以规范性的规定，造成人民法院对诉讼外具执行力法律文书司法审查的随意性。随意撤销仲裁裁决，对普通仲裁裁决、劳动仲裁裁决、公证债权文书裁定不予执行的情况不乏其例，正如一文章所言：笔者参与审理一起标的2400余万元的仲裁案件，在此案执行过程中，法院执行了1800万元之后，又以“适用法律存在错误”为由，法院裁定对剩余部分不予执行。（14）这种对诉讼外具执行力生效法律文书审查的随意性，严重损害了诉讼外纠纷解决机制的权威性，给普通仲裁、劳动仲裁、公证制度等诉讼外纠纷解决机制的蓬勃发展带来了极大的障碍。

四、诉讼外纠纷解决机制发展之鼓励：寻求监督与支持的衡平
现代各国民事诉讼法律基本都规定除普通仲裁裁决、赋予强制执行力的公证债权文书外，其他诉讼外纠纷解决方式的处理结果都不具有强制性，任何一方都可以再向法院提起诉讼，通过法院的裁判获得纠纷的最终解决。而且，即使是普通仲裁裁决或赋予强制执行力的公证债权文书，当事人一方不服，也可就此在裁决、公证债权文书执行时，向法院提出异议，由法院最终认定裁决的效力。毋容讳言，诉讼对诉讼外纠纷解决方式有着法律上司法监督的职能。没有监督的权力必然产生不公正甚至腐败，正常的司法监督犹如悬在诉讼外纠纷处理人员头上的达摩克利斯之剑，对诉讼外纠纷解决方式公正、高效处理纠纷起着有效的保障作用，进而增强诉讼外纠纷解决方式的公信力，赢得当事人的信赖与亲近，促其在纠纷解决中发挥积极的作用。但司法监督也犹如一把双刃剑，对诉讼外纠纷解决方式挑剔、吹毛求疵式的非正常司法监督必然影响和损害诉讼外纠纷解决方式的权威性，制约和限制诉讼外纠纷解决方式的利用与发展。因此，我们应当在对诉讼外纠纷解决方式进行司法监督的同时，给予必要的信任和支持，寻求在司法监督与司法支持之间实现一种合理的平衡。司法监督是应当而必须的，否则，诉讼外纠纷解决方式的公正性难以有效保障，但司法监督是应有限度而应审慎的，否则，诉讼外纠纷解决方式毫无公信力可言，又何来存在之土壤。在我国现行的司法监督中，存在诸多司法监督与司法支持不和谐的弦律，制约和限制了诉讼外纠纷解决方式的蓬勃兴旺。我们应当对司法监督与司法支持中的不和谐弦律予以修正，以期实现诉讼外纠纷解决方式的迅猛发展。

（一）肯定调解协议（15）民事法律行为的效力。
民法通则第57条规定：民事法律行为从成立时起具有法律效力。依此，任何一种民事行为，一旦诉诸法院，只要符合民事行为的形式要件，法院首先应推定其有效而不是无效。就调解协议的本身而言，其是当事人之间就其民事关系达成的一个新协议，只要从形式要件上看，协议是成立的，法院即应推定其具有民事法律行为的效力。当然，承认调解协议有约束力，并不代表承认调解协议具有当然的执行力。调解协议需具有执行力，仍要经过法院诉讼。基于以上调解协议效力的认识，如当事人因调解协议的履行或反悔而诉至法院的，在调解协议的审理过程中，应把握好以下几点：
1、关于诉讼标的。诉讼外达成的调解协议未经法院审核而当事人反悔又诉诸法院的，应以双方达成的调解协议为诉讼标的，而不是以以前的“纠纷”本身作为诉讼标的。这样，一方面增强了诉讼外调解协议的法律效力，当事人自治得到国家公权的有力支持；另一方面，减轻了法院的审案负担。
2、关于调解书法律约束力。调解书是双方当事人针对先前“纠纷”经协商、合意而达成的一个新的协议，因此具有合同上的法律约束力。法院在审核调解协议的过程中，除非查明调解协议有违反法律强制性规定等无效情形而无效或存在法定可撤销情形而当事人依法行使了撤销权，不得否定调解协议的法律约束力。
3、关于审理程序。为节约审判资源，提高工作效率，可以建立类似于公证的司法审核程序，当事人可就调解协议提请法院审核确认其法律效力。法院在审查调解协议系当事人真实意思表示，而又无违反法律强制性规定等情形，依法确认其法律效力，赋予其强制执行力。

（二）强化劳动仲裁作为“初审”的裁判作用
针对法院诉讼中种种对劳动仲裁不够尊重所带来的弊端，应有针对性地对法院诉讼进行必要改进，以强化劳动仲裁的“初审”作用，增强劳动仲裁的纠纷解决能力。

1、改变对劳动仲裁不予受理案件的处理方式。由于径行受理法院认为应当受理而劳动仲裁不予受理案件，使劳动争议“一裁二审”的处理机制事实上变成了“二审制”，法院的审理跨越了劳动部门的仲裁。因此，笔者建议法院建立独立的劳动仲裁不予受理案件审理程序。其基本内容为：（1）审级：实行一审终审制。由于劳动仲裁裁决不予受理理由一般包括超过申诉期限，超过仲裁范围，主体不合格等情形，法律关系或事实认定均不是特别复杂，基于诉讼效率的考虑，以一审终审为宜。（2）审理期限：一个月。人民法院受理不服劳动仲裁裁决不予受理案件后应在一个月内审结，确因特殊情况无法在一个月内审结的，应报经本院院长批准。（3）处理。对不服劳动仲裁裁决不予受理案件一律以裁定的方式处理。对人民法院认为仲裁机关裁决不予受理理由正当合法的，裁定驳回起诉人的起诉，维持劳动仲裁裁决。对法院认为仲裁机关不予受理理由不当，应当受理的，撤销仲裁机关不予受理的仲裁裁决，指令仲裁机构对双方当事人的劳动争议进行审理、裁决。

2、改变对仲裁裁决抛弃不审查的审理方式。径行审理劳动争议而对仲裁裁决抛弃不审查的审理方式使劳动仲裁虚化。因此在法院一审中应改变对仲裁裁决抛弃不审查的审理方式。（1）当事人起诉。仲裁裁决申请方不服裁决而起诉，其诉讼请求不得超出其申请仲裁的请求；仲裁裁决被申请方不服裁决而起诉，其诉讼请求不得超出仲裁裁决范围，超出部分，法院不予审理。（2）审理基础。法院审理劳动争议案件应以劳动仲裁为基础，针对当事人起诉请求并结合劳动仲裁所认定事实，适用法律是否正确、适当，裁决结果是否公正进行审理。（3）审理方式。对劳动争议案件的审理，原则上应当组成合议庭开庭审理。经过阅卷和调查，询问当事人，在事实核对清楚后，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以径行判决、裁定。也就是说，劳动争议案件的审理方式以开庭审理为原则，以不开庭审理而直接裁判为补充、为例外。具体说，需要对原证据重新审查或者当事人提出新证据的，应当开庭审理；对于事实清楚，只是定性错误或者适用法律错误的案件，可以在询问当事人后径行判决。这样可以在保证审判质量的前提下，简化诉讼程序，提高诉讼效率。（4）审理期限。由于是在仲裁裁决基础上的审理，因此，审理期限不宜太长，应当规定在三个月以内，有特殊情况需要延长的，由法院院长批准。（5）裁判。不服劳动仲裁起诉至人民法院的劳动争议案件，经过审理应当分别情形作出处理。第一，原裁决认定事实清楚，适用法律正确的，判决驳回其不服裁决的起诉，维持原仲裁裁决；第二，原裁决适用法律错误的，依法改判；第三，原裁决认定事实不清，或认定事实错误，依法查清事实，正确认定事实后依法改判。

3、改变诉讼费负担方式。为鼓励当事人对仲裁裁决服从而不滥用诉权，诉讼费的负担应根据诉讼判决结果对仲裁裁决的维持情况不同而决定。（1）当事人一方不服仲裁，提起起诉后，法院判决驳回起诉，维持仲裁的，说明原告在诉讼中败诉，因此诉讼费由原告负担。部分改判的，说明原告在诉讼中部分败诉，原告应承担维持裁决部分所占比例的诉讼费。（2）双方当事人均不服仲裁起诉的，法院审理后，判决驳回起诉，维持仲裁的，诉讼费由双方各自负担。部分改判的，按当事人双方各自起诉理由的支持情况分担诉讼费。

4、设立专业化的劳动法庭。目前，法院在劳动仲裁案件审理中，劳动仲裁改判率较高，对劳动仲裁的职能发挥造成了一定的负面影响。据上海某区法院统计，仲裁裁决被法院“改判”的占60%以上（16）。以我市某县法院为例，改判率也达到 50 %。改判率高的原因是多方面的，有劳动仲裁裁决的公正性不够服人，劳动仲裁员的业务水平偏弱和劳动仲裁错案追究制欠缺的原因，也有法律依据的不统一和过于灵活多变，使得仲裁人员和审判人员对于法律依据的理解和掌握的难度较大的原因。因此，对于劳动争议案件的审理应逐步实现专业化，由专业性的法官、专业性的审判组织对劳动争议案件进行专业化的审理，以准确领会和把握劳动法律法规。目前，可以设立劳动审判庭或劳动合议庭，条件成熟时，可在一定区域内设立劳动法院。此外，在审判组织上，可以聘请具有一定劳动法律知识，了解劳动争议特点的人士作为人民陪审员参加。
需要说明的是，按照笔者建议方式审理，必须得有劳动仲裁委员会的仲裁案卷才行，因此，对不服劳动仲裁裁决而向法院起诉的，劳动仲裁委员会应向法院移送仲裁案卷。

（三）严格对具执行力法律文书裁定不予执行的审查程序
绝对的权力导致绝对的腐败，仲裁、公证等如果不受任何制约，难免出现专断与滥用。所以，人民法院在执行仲裁裁决、公证债权文书时享有一定的司法审查权是应该而必须的。但就法律效力而言，诉讼外生效仲裁裁决，公证债权文书等与法院生效判决、调解书并无区别。因此，在对诉讼外具执行力生效法律文书“确有错误”予以纠正时应当与纠正法院判决适用相似的严格程序。如果判决、法院调解自身存在问题，当事人只能通过严格的审判监督程序获得救济，同理，如果诉讼外生效仲裁裁决、公证债权文书自身存在问题，也理应通过与审判监督程序同样严格的程序予以纠正。然而，法院对诉讼外生效法律文书进行司法审查所适用的裁定不予执行程序由于没有具体的操作规范，司法实践中操作极其随意，对裁定不予执行程序进行规范、严格适用极为必要。具体而言，应从以下几个方面规范而严格适用。

1、严格启动程序。启动裁定不予执行审查程序原则上以当事人申请为前提，当事人申请裁定不予执行必须在接到人民法院执行通知书后30日内提出。当事人提出裁定不予执行申请不停止原诉讼外法律文书的执行。启动裁定不予执行程序必须由法院内执行机构先行形式审查是否有裁定不予执行的法律规定情形。

2、严格审查程序。对是否裁定诉讼外生效法律文书不予执行，必须经过听证。听证须通知申请执行人、被执行人参加，避免偏听一面之词。一般情况下还应通知原裁决或公证机关参加，倾听他们的意见。

3、严格听证。听证应当由合议庭组织，合议庭成员不得是执行该案的执行法官，对成立执行监督庭的法院，合议庭成员原则上应由执行监督庭法官担任，未成立执行监督庭的法院，也应由执行该案之外的法官担任。

4、严格裁定不予执行的适用。对经审查听证拟决定裁定不予执行案件，原则上报审判委员会讨论决定。

五、结语
胡适先生在七十年前曾发表题为“多研究些问题，少谈些主义”的论文，强调从具体的问题入手，透过对具体问题解决方案的假设和检验，来提出有价值的思想。他反对那种空谈来自外国的某一理论或者“主义”而忽视具体问题的解决的研究方法，认为空谈“主义”尽管倒不困难，但对解决社会问题既没有用处，也很危险。（18）这给予笔者非常大的启示，于是笔者试图按照胡适先生的告诫，从解决具体问题入手，从诉讼的角度考察诉讼外纠纷解决机制发展的障碍问题，并就问题的解决提出一些带对策式的思路，笔者期望这些对策或思路能对诉讼外纠纷解决机制的迅猛发展有一定的促进作用。

王院长对诉讼外纠纷解决机制的现状和进一步完善诉讼外纠纷解决机制提出了意见和建议，下面由青白江法院院长邱蜀新作主题发言。

引 言

（一）题目解读。在近现代法治国家，诉讼和审判作为公民权利实现的最终和最重要的手段，在制度和理念上始终受到高度重视。本世纪后半叶以来，随着司法的社会功能不断扩大，审判方式面对日益增长的诉讼开始显得力不从心，诉讼的高成本和延迟成为世界性的问题，许多国家都试图通过诉讼程序的改革来适应这种发展。然而，诉讼程序的改革虽然在一定程度上可能缓解司法机关的压力，却无法从根本上抑制诉讼的激增。国家如何建立这样一种制度，既能最大程度地简化纠纷的解决方式，又能从“公正与效率”两方面最大程度地保护权利。在这种情况下，非诉讼纠纷解决方式应运而生。对这个问题的探讨成为当前研究的热点课题，不少学者和法律职业者从价值取向、制度的构建等角度进行了广泛而深入的探讨。每一种制度都不是完美无缺的，非诉讼纠纷解决方式本身所固有的强制执行力的缺乏和社会公信力的缺失,使得相当大一部分纠纷最终还是进入了法院。法院作为行使国家审判权的审判机关，在案件审理过程中对保障和促进非诉讼纠纷解决方式功能的发挥起着重要的作用,但这类探讨并不多见。因此，本文拟以法院在案件审理过程中如何保障和促进非诉讼纠纷解决方式功能的发挥为题。
（二）研究方法。关于研究方法，笔者作为一名基层法院的管理者，更多关注的是具体制度的构建，也就是“实然”问题，但制度的构建是以基本的价值取向为指导的。因此，本文采用了价值分析的方法，以期实现理论指导实践这一简单的目的。
（三）文章结构。本文分为四个部分。第一部分探讨了一般意义上的非诉讼纠纷解决方式的概念和实践意义。第二部分从司法实践和非诉讼纠纷解决方式本身的缺陷出发，指出当前在案件审理过程中，制约非诉讼纠纷解决方式功能发挥的一些因素。第三部分重塑案件审理过程中保障和促进非诉讼纠纷解决方式功能发挥的制度的价值取向，具有指导意义。第四部分在基本价值取向的指导下，具体构建相应的制度。

一、非诉讼纠纷解决方式概述
非诉讼纠纷解决方式（alternative dispute resolution，简称ADR），又名替代性纠纷解决方式。这一概念起源于美国，原来是指20世纪逐步发展起来的各种诉讼外纠纷解决方式，现在已引申为对世界各国普遍存在的、民事诉讼制度以外的非诉讼纠纷解决方式或机制的总称。 由于代替性纠纷解决方式是一个总括性、综合性的概念，其内涵和外延相对难以准确界定，目前，国际上对非诉讼纠纷解决方式应包括哪些程序或制度仍存在较大分歧，因此，其定义尚不十分严密和统一。 它具有如下几个特征：一是代替性（替代性），是指对法院审判或判决的代替，但这种代替性并不意味着完全取代诉讼，因为“非诉讼纠纷解决方式不准备、也永远不可能取代法制。法治是我们社会的基础，而且其价值将会继续决定着社会的基本模式。” 二是选择性，是指这种纠纷解决方式以当事人的自主合意和选择为基础。所谓选择，既可以是对程序、也可以是对纠纷解决结果的选择，但归根结底意味着在法院的判决与代替性纠纷解决方式之间进行选择。三是解决纠纷是非诉讼纠纷解决方式的基本功能。无论何种形式的非诉讼纠纷解决方式，都以这一特定功能区别于一般组织或行政机构的管理性、职能性活动，以及行政机关的附带性纠纷解决工作。非诉讼纠纷解决方式作为一种多元化纠纷解决的方式是摆脱司法困境的有效途径，是适应法治价值观转化的重要标志。

（一）非诉讼纠纷解决方式是法治价值观转化的重要标志
“在西方关于法和现代化的理论中，曾存在过一种简洁而极有影响的模型：在现代化过程中不断产生出与此相对应的现代法律意识，即人们逐步具有更强的权利意识和权利要求，为此需要积极地利用诉讼（审判）制度。” 这种传统的坚持单一的现代化标准，随着法治现代化建设进程的推进、司法制度弊端的日益显露，各国逐渐认识到“并不存在一条唯一正确的道路，减少错误和资源浪费的良策就是避免极端和走多元化之路，因此，适当的中庸调和与妥协可能比彻底的但无法实现的理想的应然模式更具合理性。” 非诉讼纠纷解决方式作为一种多元化的纠纷解决方式的兴起正是法治价值观向多元化转化的重要标志。在这种多元化纠纷解决方式下，承认非诉讼方式的正当性及其对法治的辅助、补充作用，这是法治现代化的成熟标志之一。
现代法治社会的重要理念是权利本位，充分尊重主体的意识自治，限制国家权力。在现代法治国家，主体的选择自由和自治、自律的范围必然会不断扩大，法治的终极关怀必定是人的自由。非诉讼纠纷解决方式在尊重主体的意志自治的前提下，通过非国家强制力的介入给主体提供了一个恢复当事人意思自治的机会，通过协商解决纠纷。“因此，把非诉讼纠纷解决方式视为法治基础上的权利自治的方式和辅助性权利救济手段，是我国现阶段建构多元化纠纷解决机制最容易被接受、并使其正当化的理念。” 非诉讼纠纷解决方式的权利自治属性反映出政治国家对市民社会一定程度的妥协，这种妥协是现代法治思想的要求之一。非诉讼纠纷解决方式作为一种“私力救济”的纠纷解决方式，完全是在市民社会中进行的，不须国家权力的干预。

（二）非诉讼纠纷解决方式是摆脱司法困境的有效途径
随着诉讼的激增，诉讼成本的高昂，司法资源的浪费，诉讼程序的漫长等弊端的日益显现，司法的社会功能在不断扩大的同时，也面临着诉讼的高成本、程序的漫长等困境与此相对，非诉讼纠纷解决方式具有弥补诉讼缺陷的特有优势。一是非诉讼纠纷解决方式便捷、成本更低。二是程序的灵活性与当事人双方的自主选择，尊重当事人之间的理性协商和妥协，达到双赢的效果。同时，非诉讼纠纷解决方式更富有人情味，使双方当事人的感情损失减至最低限度，有利于维系当事人之间的商业关系和人际关系。

二、现实考量
制度的具体构建是以其价值取向作为指导的，但立足于司法实践，立足于解决司法实践中存在的问题，更值得一名基层法院管理者的关注，所以，本文将从非诉讼纠纷解决方式的固有缺陷和司法实践中存在的问题出发来论证本文的主题。在实践中，存在的问题是多方面的，也是难以穷尽的，笔者仅选取了从“人”和“物”两个方面进行阐述。从研究方法上，采用一种“二重性”研究方法，从实然的状态出发，再回到应然的结构设想。

（一）强制执行力的缺乏――非诉讼纠纷解决方式的固有缺陷
如前所述，非诉讼纠纷解决方式具有成本低廉，程序便捷等优越性，但强制执行力的缺乏却是非诉讼纠纷解决方式的本身所固有的难以克服的缺陷。非诉讼纠纷解决方式是以诉讼外的方式来解决纠纷，这也是严重影响和制约非诉讼纠纷解决方式功能发挥的主要原因之一。在我国现行的法律法规中，只涉及了人民调解协议和仲裁裁决效力的相关规定。2002年9月最高人民法院颁布的《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》明确人民调解协议具有民事合同的性质，当事人必须按照约定履行义务，不得擅自变更或解除调解协议。根据《民事诉讼法》的有关规定，一方当事人不履行仲裁协议的，对方当事人可以向有管辖权的人民法院申请执行。非诉讼纠纷解决方式强制执行力的缺失给案件的审理带来了一个新的难题：如何依法赋予非诉讼纠纷解决方式所形成的结果以强制执行力，这也是在案件审理过程中，保障和促进非诉讼纠纷解决方式功能发挥的重要手段之一。

（二）法官对非诉讼纠纷解决方式功能和价值认识不足
案件的审理是在法官的主持下进行的，所以，法官在案件审理过程中，对保障和促进非诉讼纠纷方式功能的发挥有着十分重大的意义。然而，在以程序规范化、司法专业化、审判正当化为目标的民事司法改革的昨天，我们还在推行着审判普遍大开庭、裁判文书过万字、树立法官权威地位的民事司法改革运动，使得相当一部分法官在思想根源上对非诉讼纠纷解决方式功能和价值认识不足。同时，法官受传统法治观念的影响，存有“诉讼才是纠纷解决的最好办法”的错误观念，认为只有通过法院的判决才能真正体现绝对的公正，才能凸显法官的学识，才能树立司法和法官的权威，忽视非诉讼纠纷解决方式具有定纷止争的作用。

（三）诉讼费收取制度严重制约法院在保障和促进非诉讼纠纷解决方式功能发挥中的作用
法院收取诉讼费，主要是基于如此基本观念：即民事诉讼程序的设置旨在保护当事人的私权，与国家的利益关系不大，法院在民事诉讼程序中实施的审判行为，是国家对于纷争当事人的特别服务，就此费用的支出，当然不能像刑事诉讼那样由国家财政，即全国纳税人负担。因此，各国民诉立法对民事诉讼裁判费用皆采取有偿主义。当然，法院通过收取诉讼费，在一定程度上也避免了当事人的滥诉。然而，在司法实践中，法院经费保障不足情况的普遍存在，使得一部分法院主要依靠收取诉讼费来维持收支平衡，无形中造成了这样一种局面：法院希望老百姓到法院打官司。法院在潜意识中形成这样一种思维：通过诉讼解决纠纷既可以树立司法权威，又可以弥补经费不足，实现“双赢”的效果，无意识的将非诉讼纠纷解决方式排除在定纷止争功能之外，更谈不上在诉讼中保障和促进诉讼外纠纷解决方式功能的发挥了。

三、价值取向
价值取向所反映的乃是主体实践活动所欲追求的目的或目标，是一项制度获得正当性的基础所在。因此，若某项制度所蕴涵或反映出来的价值取向出现偏差，那么不论这项制度设置的初衷是多么美好，其实施效果均会差强人意，甚至“南辕北辙”。 法院在案件审理过程中保障和促进非诉讼纠纷解决方式功能的发挥所体现的价值理念并非单一，仅仅用“公正和效率的衡平”这样的命题来界定其理念基础显得过于简单。如果非要把它们的价值取向都归结为对司法“效率”的追求，那么这种“效率”的涵义也是多元化的、立体的。如果一定要把它们看作是对司法公正某种程度的牺牲，那么这种牺牲绝不是当事人被迫的、单向的、非理性的、或没有利益回报的牺牲，它们并不是以损害司法正当性为代价的。

（一）树立以当事人为本的司法理念
如前所述，现代法治社会以权利为本位，这在一定程度上决定了程序价值的定位不能单纯的定位于“公正与效率”这一基本的价值取向，而应该更多的从当事人的角度来思考程序的功能与价值，具体来讲，就是要求我们要以当事人为本，设计一种简便、快捷，但又能充分尊重和保障当事人合法权益的程序。传统的观念认为，权利的侵害之所以未能得到及时有效的救济，往往是因为受害人杜绝了走向法院、接近法院的途径，而无法求得司法的援助。然而，司法资源是一种稀缺资源，诉讼程序的繁杂必然导致诉讼的迟延，造成资源的浪费，所以，非诉讼纠纷解决方式适应了时代发展的要求，弥补了诉讼的不足。更为重要的是，这种纠纷解决方式中也是以权利为本作为基本的价值取向，它充分尊重了当事人的自由选择和合意。以当事人为本，就是要充分尊重当事人所享有的合法权利，对权利的行使提供一种简单、快捷的保障。“司法为民”指导思想也是以当事人为本价值取向的重要和具体体现，司法必须为民，必须以民的基本权利为本，必须以对民的基本权利的尊重和保障为中心。具体表现在案件审理过程中，保障和促进非诉讼纠纷解决方式功能的有效发挥中，首先以当事人的自由选择为基础，充分尊重当事人的选择权，尊重他们通过调解、和解、仲裁等非诉讼方式来解决纠纷的选择权。其次尊重他们通过调解、和解、仲裁等非诉讼方式所形成的结果。当这个结果由于种种原因诉诸法律时，我们要通过法律来赋予这个结果一种强制力或者说是一种执行力，而这个赋予其强制力的过程是简便的，是尊重了当事人之间合意的结果的。

（二）提高非诉讼纠纷解决方式的社会公信力
司法以解决私人纠纷为基本功能，同时具有维护法律秩序和创制规则之公共目的。 在考量程序的价值定位时，我们不得不将视野扩展到诉讼程序之外，即将诉讼程序的运行放置到整个社会环境的运行之中。我们在评价司法制度运行的效果时，除了从成本与效益的关系，程序的公正等方面进行评价外，还要充分考虑其在整个社会环境中与其他各项制度的配合、协调发展的效果。司法不是孤立的，它应当与整个社会环境成为一个有机统一，协调发展的整体。在纠纷的解决程序中，当事人之间通过调解、和解、仲裁等方式所形成的结果起诉到法院，法院在对这些纠纷进行处理时，要实现办案的法律效果与社会效果相统一。如前所述，非诉讼纠纷解决方式适应了现代法治社会发展的需要，弥补了诉讼的不足，给争议双方提供了这样一个解决纠纷的场所，即他们可以自由选择解决纠纷的方式，可以自主协商，最终在平等的、协商一致的基础上形成合意，达到定纷止争的目的。这种纠纷解决方式的成本是低廉的，是以当事人为本位的，他们只是因为缺乏强制力和社会公信力的缺失而不得不诉诸法院。人民法院在审理这类案件时，在法律的框架下，在尊重当事人合意，赋予这种结果法律强制力的同时，无形中也提高了非诉讼纠纷解决方式的公信力，实现了鼓励争议双方选择非诉讼方式解决纠纷的目的，从另一个方面保障了非诉讼纠纷解决方式功能的发挥。

四、具体构建
在构建具体制度之前，我们必须要坚持一个基本原则――合法性原则。合法性原则是指在保障和促进非纠纷解决方式功能发挥的同时，法院在案件审理过程中，仍然要以法律为依据，一切司法活动都必须置身于法律的框架下。同时，从中国国情出发，法院作为中国共产党领导下的法定审判机关，应以坚持党的领导和争取党和政府的支持为依托，加强与其他机关的工作配合，建立一种联系密切、互动的工作机制。

（一）督促程序的引入
我国的民事诉讼程序分为普通程序和特殊程序，督促程序属于特殊程序。督促程序是指法院根据债权人申请，以支付令催促债务人履行债务的程序。督促程序也是一种督促债务人偿还债务的简捷程序，专门用于解决债权债务关系明确而债务人无正当理由不偿还债务的案件。如前所述，通过非诉讼纠纷解决方式形成的结果缺乏强制执行力，致使相当大部分的争议又诉诸法院，这是非诉讼纠纷解决方式本身所固有的不可克服的缺陷。在这里，我们不妨将督促程序引入，一方面通过简便、快捷的方式直接赋予其结果以强制执行力，弥补其固有的缺陷，另一方面也提高了非诉讼纠纷解决方式的社会公信力，保障和促进了非诉讼纠纷解决方式功能的有效发挥。同时，督促程序以非诉讼程序解决诉讼问题，减轻了诉讼方式的压力，为民事案件的当事人提供了诉讼之外的救济手段，为当事人减少了不必要的开支，以较少的成本投入获得与诉讼方式同样的效果。同时，督促程序的引入，在一定程度上有利于非诉讼纠纷解决方式与诉讼两种程序的融合和非诉讼纠纷解决方式纠纷解决机能的进一步加强。从世界各国实施督促程序的效果来看，督促程序与票据诉讼、劳动法院及救济程序一起，成为缓解一审案件压力的重要的程序。在日本、德国等国家，进入法院的案件有一半是通过督促程序解决的。在我国司法实践中，通过非诉讼方式解决的纠纷进入法院，其中大部分是双方当事人对非诉讼方式解决争议达成的结果本身并无争议，一方当事人只是不愿意主动履行或拖延履行，另一方当事人向法院起诉只是为了获得一份可以强制对方履行义务的法律文书。对于这类案件，运用督促程序予以处理是一种非常好的方式。当经过“消协”调解后达成的协议，人民调解协议或者公安交通管理部门主持下达成的赔偿协议等非诉讼纠纷解决方式形成的结果诉诸法院后，对双方权利义务关系明确，当事人对内容并无争议的，一方当事人可以直接向法院申请支付令，对方当事人既不提出异议又不履行的，一方当事人可以向法院申请执行。在具体适用中，要注意两个方面：一是严格控制督促程序的适用范围。督促程序主要适用于以金钱、有价证券为给付内容的无争议的债权债务关系。对双方当事人已经通过非诉讼方式达成的结果，只要内容不违反法律、行政法规强制性的规定，不违背自愿、平等的基本原则，就可以通过督促程序，直接赋予其强制执行力。二是尽力克服当事人滥用异议权而导致督促程序终结的矛盾。可以考虑将提起督促程序的费用计入诉讼费用中，当提起异议的一方在诉讼中败诉，那么他就要承担提起督促程序的费用。通过课以一方当事人一定的金钱义务，来限制当事人滥用异议权，保障督促程序在解决双方当事人之间争议作用的有效发挥。

（二）实行先行调解制度
调解是我国《民事诉讼法》所规定的基本原则之一，诉讼调解这一程序贯穿于立案之后到裁判之前的整个案件审理过程。可以将涉及非诉讼纠纷解决方式的案件纳入先行调解的适用范围，考虑由法官主持，双方在首次开庭前进行调解。因为，经过非诉讼方式解决的纠纷，当事人已经达成协议，只是一方当事人不愿意自觉履行。对于这类案件，在案件进行审理前，先行调解，给一方当事人一个自觉履行义务的机会。在当事人通过调解履行义务后，一方当事人可以向法院申请撤诉，从而只需付出一半诉讼费，这样可以大大减轻当事人的负担。同时，涉及非诉讼纠纷解决方式的案件通过先行调解得以确定其法律效力，客观上也提高了非诉讼纠纷解决方式的社会公信力。

（三）普遍适用简易程序
简易程序是指专供基层人民法院和它派出的法庭审理简单的民事案件时所适用的审判程序，简易程序不是普通程序的附属程序，也不是其分支程序，而是一种与普通程序相对而言，并列而存的第一审程序。 当涉及非诉讼纠纷解决方式的案件不能通过先行调解的方式予以结案时，可以考虑扩大简易程序的适用范围，将这类案件适用简易程序进行审理，简化庭审程序，缩短案件审理期限，完善诉讼文书送达方式。通过适用简易程序，一方面为当事人提供更为便捷经济的司法救济，有利于保障当事人权利的实现，是当事人为本的司法理念在适用中的具体体现，另一方面也有利于节约司法资源，减轻诉讼负担。

（四）充分发挥司法建议的作用
司法建议是法院在案件的审理过程中，发现实践中存在的问题，建议有关部门完善相关措施，是法院充分实现案件审判的社会化效果的有效手段。通过非诉讼纠纷解决方式已经解决的争议又进入法院，除了缺乏强制执行力之外，还有一个重要的原因，那就是通过非诉讼方式解决纠纷形成的结果缺乏社会公信力，而提高其社会公信力也是具体构建保障和促进非诉讼纠纷解决方式功能发挥的制度的基本价值取向。只有诉讼外纠纷解决方式的社会公信力提高了，人们相信其公正、合法，更愿意通过非诉讼方式解决争议，才可能从根本上减轻诉讼的负担。欲使其提高社会公信力，首先就要完善非诉讼纠纷解决方式所具有的解决纠纷的功能，司法建议正是实现这一目的的有效手段。法院在审理涉及非诉讼纠纷解决方式的案件时，发现实践操作中存在的问题，或者是某些需要完善的地方，可以向解决争议的部门提出司法建议，指出实践中存在的问题或需完善之处，引起这些部门的重视，完善非诉讼纠纷解决方式定纷止争的功能，实现提高非诉讼纠纷解决方式社会公信力的目的。

(五)创新――建立合意判决制度
合意判决是英美等普通法系国家民事诉讼法上的概念。合意判决是指法院对于当事人达成的和解协议内容以判决的形式予以确认。在一些大陆法系国家，一般直接承认经法官确认的调解协议或其笔录的执行根据效力，如德国。 我国民事诉讼法上没有这一概念，但在审理涉及非诉讼纠纷解决方式的案件时，可以借鉴合意判决制度的相关规定，引进这一制度。因为合意判决制度的设计理念或者说设计的初衷，就是在当事人已经达成合意的基础上，只要这种合意是符合合法性这一原则的，就直接确认其法律效力，而且是采用判决的方式。这一理念与正在创制的在案件审理过程中保障和促进非诉讼纠纷解决方式功能发挥的制度的理念是完全吻合的。创制合意判决制度，在审理涉及非诉讼纠纷解决方式的案件时，在合法的基础上，对双方自愿达成且无实质性争议的结果，直接将其作为判决的基础，通过判决的形式确认其法律上的效力，赋予其强制执行力。

邱院长从四个方面对促进诉讼外纠纷解决机制进行了阐述。休会十分钟。

现在，是会议休息时间。十分钟以后，会议继续进行。欢迎各位网友趁此空挡多提问或发言！

研讨会继续进行。

会议继续进行。请金堂县法院院长黄勇智作主题发言。

随着改革开放的不断深入，人们的思想观念、价值观念和相互之间的利益关系发生了很大的变化，各种矛盾日益突出。面对新时期出现的大量矛盾，积极寻求纠纷解决方式，构造多元化纠纷解决机制，最大化节约社会资源，已成为人们关注的焦点之一。作为农村基层人民法院，如何加强与人民调解组织之间的协调配合，从而使法院与人民调解组织共同构筑起有效的解决社会纠纷的机制，已成为我们亟待解决的问题。只有对农村基层法院与人民调解组织的关系有了理性认识，充分了解法院诉讼与人民调解的现状、问题及原因，才能加强农村基层法院与人民调解组织的协调与配合。

一、农村基层法院与人民调解组织的关系
农村基层法院与人民调解组织既互相区别又互相联系，既具有双向需求同时又优势互补。农村基层人民法院与人民调解组织的关系，主要是通过法院的诉讼职能与人民调解组织的调解职能来体现的，法院的审判工作与人民调解组织的工作密切相关。加强法院与人民调解组织之间的协调配合，可以有效地促进各自职能的开展。
1、人民调解相对于法院诉讼而言，自身的优势主要表现在以下几个方面：一是调解程序更为简便、快速且成本较低。人民调解组织地处纠纷发生地，可就地就近解决纠纷，大大减少当事人的时间和成本。二是人民调解能够及时把纠纷消灭在萌芽状态，避免矛盾的进一步恶化，有利于社会的稳定。农村纠纷虽多因小事引起，但又具有易激化的特点，如果不及时控制解决，可能会造成更严重的后果。而人民调解能及早发现矛盾、尽快解决矛盾，有利于维护社会稳定。三是人民调解的形式多样，方式灵活，更易促进双方当事人和解。人民调解协议是双方当事人在平等自愿的基础上达成的，它不仅要考虑符合法律规定，而且还要考虑其他法律以外的因素，如与当事人的邻里关系、合作伙伴的合作关系等，因此，更易促成当事人双方和解。
2、法院诉讼与人民调解相比，也有自己的特点与优势，主要表现在：一是有规范约束诉讼程序运行的机制，可以对调解过程进行有效的监督。诉讼是以正当的程序来追求公正的结果。严格的诉讼程序可以保证判决的公正性和权威性。二是法院审判人员素质相对于人民调解员较高，面对新颖、复杂的纠纷，更能适应工作的需要。国家对审判人员的严格要求，使得审判人员的文化程度、法律政策和业务水平相对于人民调解员较高，更能适应工作的需要。三是法院的裁判因有国家强制力作后盾，更具有确定力和权威性，使得纠纷的解决更具有彻底性。四是诉讼具有规范性和专业性，且依法进行，公信力较强，更能满足人们追求程序和实体公平与正义的需要。
3、法院诉讼与人民调解具有双向需求，同时又优势互补。从解决纠纷的程序上看，人民调解是化解民事纠纷的第一道防线，而诉讼调解、仲裁、裁判则是化解民事纠纷的第二、第三道防线，三者由此构成现代社会整体的纠纷解决机制。因此，诉讼与调解均是解决纠纷的方式，二者可以优势互补，可以相互促进。一方面，根据民事诉讼法和人民法院组织法的规定，指导人民调解组织的工作，是法律赋予人民法院的职能，也是人民法院的一项基本职责。因此，诉讼与调解的关系是指导与被指导的关系。通过法院的指导，人民调解的水平可以不断提高。另一方面，调解可以节约社会成本，减轻人民法院尤其是农村人民法庭的工作压力。诉讼作为解决社会矛盾的资源是有限的。面对新时期出现的大量社会矛盾纠纷，人民法院只能将有限的审判资源用于解决重大疑难的社会矛盾纠纷。如果让所有的社会矛盾都进入司法渠道，而有限的审判力量难以完成艰巨的审判任务，极有可能影响社会公平和正义的实现。因此，对一般的民间纠纷先由人民调解组织予以解决，不仅可以节约社会成本，还可以减轻法院的工作压力。

二、法院诉讼与人民调解的现状、存在的问题及原因
改革开放以来，依法治国、建设法治社会已成为人们追求的共同目标之一。出于对法律的信仰，人们尽可能地将纠纷提交法院，致使法院诉讼不断增多，审判任务日益繁重。在1990-1999年的10年间，全国法院共受理一审案件4249万件，年均受案424.9万件，为此前13年平均数的3.4倍 。诉讼爆炸现象在我国已初现端倪，且有愈演愈烈的趋势。而同时，颇有中国特色的曾被誉为“东方经验”的人民调解制度，却呈现出了一种萎缩状态，其调解能力也急剧下降。根据《法律年鉴》的资料统计，在80年代，调解与诉讼的比例约为10：1（最高时达17：1），到2001年却已降至1：1，从而与法院的案件快速上升以及世界ADR纠纷解决机制的蓬勃发展，形成了鲜明的对比。 人民调解机制呈现出弱化趋势，而法院却面对越来越大的诉讼压力，致使两种纠纷解决方式不能有效发挥作用，已成为构筑多元化纠纷解决机制的一大难题。
我们认为，造成这种现象的原因主要有：1、观念上的原因。由于我国缺乏法治经验和法制传统，在强调社会主义法制和依法治国的过程中，不恰当地将诉讼与人民调解对立化。对于依法治国策略，在许多人眼中被视为诉讼至上。人们期望通过诉讼方式获取公平与正义的要求越来越高，使得人们纷纷将纠纷提至法院。对于人民调解，人们却将之视为不顾程序正义和实体正义的“和稀泥”行为。在日益重视程序正义的当今社会，人民调解由于缺乏规范的程序而使人们对其解决纠纷，保护利益的作用有所怀疑。
2、对法院诉讼与人民调解如何协调与配合的立法规定过于粗疏。这一点尤其突出表现在法律对于人民调解协议的性质和效力缺乏明确规定上。根据我国民事诉讼法和人民调解委员会条例的规定，人民调解委员会依照法律规定，根据自愿原则进行调解。当事人对达成的调解协议应当履行，不愿调解、调解不成或者反悔的，可以向人民法院起诉。这一规定，在许多人看来，可以理解为调解是不算数的。即使经过调解，纠纷也未必能得到彻底解决。人民调解协议效力的不明确，使当事人有借口推诿自己的责任，而应该受到保护的权利却得不到保护，这样往往会激化矛盾，使人民调解的权威大打折扣。由此，动摇了当事人要求人民调解组织进行调解的信心，致使许多纠纷进入诉讼程序。
3、社会处于转型时期，各种矛盾复杂、多变，人民调解机制在工作范围、组织形式、队伍素质等方面相对滞后，已不能适应形势发展的需要。在社会转型时期，我国在农村征地、城市拆迁、企业改制、职工下岗等方面出现了不少矛盾纠纷，且许多纠纷呈现出群体性、复杂性的特点。设计我国现行的人民调解机制的初衷是为解决一般民间纠纷。随着形势的不断发展，人民调解机制存在的问题逐渐显露。调解组织相对审判组织较为松散，调解相对诉讼缺乏正当程序的保障，调解员的素质相对审判人员偏低。面对日益复杂、新颖的民间纠纷，现行调解机制存在的这些问题使其已不能适应形势发展的需要。而同时，随着依法治国过程的进一步推进，人民法院通过不断深化自身改革，已逐步建立一套适应现代需要的诉讼机制。

三、加强农村基层法院与人民调解组织协调配合的思考
改革和发展中出现的大量矛盾，应当通过构筑多元化的纠纷解决机制来化解和处理。在我国，经过几十年的实践，已初步形成了包括法院诉讼、人民调解等在内的多种纠纷解决机制。诉讼与调解作为两种完全不同性质的纠纷解决方式，都有自己的特点，都在社会生活中发挥着自己独特的作用。它们相互联系，相互补充，相互支持，为化解矛盾处理纠纷起着积极的作用。但是，从目前来看，法院诉讼与人民调解这两种纠纷解决机制的发展是不平衡的，甚至人民调解机制还呈现出弱化趋势。化解大量的社会矛盾，不应仅靠法院诉讼和人民调解各自为阵，还应使法院与人民调解联合起来，构筑多元化的纠纷解决机制。而农村基层法院直接担负着对人民调解组织进行业务指导的任务。因此，做好农村基层法院与人民调解组织的协调与配合工作，实现诉讼与人民调解的有机结合，是增强多元化纠纷解决机制整体效能的一个重要方面。我们认为，应从以下几个方面加强农村基层人民法院与人民调解组织的协调与配合：

1、在支持和指导人民调解工作中，首先应坚持“不缺位、不错位、不越位”的原则。 人民法院应站在维护社会稳定，促进改革和发展的高度，自觉依法履行自己的职责，大力支持和指导人民调解工作，为实现公正与效率作出自己的贡献。在支持和指导人民调解工作中，坚持不缺位，即法院应严格按照法律规定开展审判工作，用审判手段支持人民调解工作。对人民调解组织根据自愿原则达成的人民调解协议，只要符合法律规定，人民法院都应当予以支持。不错位，即准确把握法院与人民调解组织之间的业务指导关系，既不按照上下级关系发文件、下指示，又不因调解指导而混淆人民调解的第一道防线与法院裁判最后一道防线的关系。对人民调解组织的指导，应有计划、有步骤、有针对性地进行。不越位，即在指导中，不越俎代庖，不代替或者变相代替人民调解组织开展调解活动，只对调解过程中的法律问题、工作方法、调解程序等进行业务指导，不针对正在进行调解的纠纷的实体处理发表意见。如果人民法院直接插手具体案件的调解活动，就有可能混淆法院诉讼与人民调解之间的关系，使法院作为化解纠纷的最后一道防线而形同虚设。坚持“三不”原则，我们应端正支持和指导对人民调解工作的认识。审判人员应树立大局观念，重视人民调解组织及时化解社会矛盾，维护社会稳定的作用。

2、加强对人民调解员的业务培训与指导，提高人民调解员的素质，为提高调解水平提供人才保障。人民调解委员会委员和调解员统称人民调解员。《人民调解委员会组织条例》第四条规定：“为人公正，联系群众，热心人民调解工作，并有一定法律知识和政策水平的成年公民，可以当选为人民调解委员会委员。”《人民调解工作若干规定》第十四条规定：“担任人民调解员的条件是：为人公正，联系群众，热心人民调解工作，具有一定法律、政策水平和文化水平。乡镇、街道人民调解委员会委员应当具备高中以上文化程度。”上述条例、规定就人民调解员的资格准入规定得比较笼统、抽象，并未对人民调解员应具备的素质提出明确具体的要求。而现阶段，我国人民调解员整体素质偏低已成为阻碍人民调解机制作用有效发挥的问题之一。面对目前日益复杂、新颖的民间纠纷，如果人民调解员没有一定的文化素养，没有一定的政策、法律知识，在调解时难免会出现“和稀泥”现象。这样不仅纠纷解决不了，还会对人民调解的公信力产生损害。因此，建设一支高素质的人民调解员队伍，是提高人民调解水平的重要因素。提高人民调解员的文化素养和法律素养，首先应提高人民调解员的进门“门槛”，应当设立类似于司法考试的资格准入制度，设定统一的标准，当然难度、广度、深度应有所降低，从根本上保证人民调解员的素质。 作为人民法院，应加强对人民调解员业务的培训和指导。指导人民调解组织的工作，是法律赋予人民法院的职能。加强对人民调解员业务的培训和指导是人民法院尤其是农村基层法院指导人民调解组织工作的具体体现。具体来说，可以采取以下几种方式：一是定期举办培训班。培训形式可以包括定期或不定期的培训会、座谈会，主要讲解与人民群众日常生活密切相关的法律、法规知识以及调解方法、技巧。二是进行定点指导。可以由人民法庭的审判人员具体负责一个街镇的人民调解指导工作，时常到该调解组织所在地了解情况，进行指导。三是邀请人民调解员参与典型案件的旁听审理，学习相关法律知识，提高他们识别证据、认定事实和组织调解的能力。四是审判人员可以积极参与调解组织召开的例会，对人民调解员提出的问题进行答疑释惑。五是可以挑选符合条件的人民调解员，向当地人大提出建议，通过一定的程序任命为人民陪审员，参与诉讼案件的审理。

3、严格按照法律规定审理涉及人民调解协议的案件，支持、监督人民调解组织的调解活动。人民调解协议是人民调解委员会对民间纠纷查明是非以后，主持双方当事人本着自主自愿、协商一致的原则所达成的解决纠纷的协议。 要使人民调解发挥好第一道防线的作用，就必须首先解决好人民调解协议的法律效力问题。从现行的《民事诉讼法》第16条第2款来看，“当事人对调解达成的协议应当履行；不愿调解、调解不成或反悔的，可以向人民法院起诉”，当事人“应当”履行调解协议，但作出协议后又可以反悔。这种规定从根本上使人民调解协议的法律效力处于不确定状态。最高人民法院于2002年9月5日通过了《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》，首次明确了人民调解协议具有民事合同的性质。就人民调解协议的特征来说，符合一般民事合同的特征。从合同的内容看，人民调解协议具有民事权利义务内容。人民调解协议的目的在于通过解决当事人之间的争端，从而确定当事人的民事权利义务。调解协议约定的不仅是纠纷的处理，当事人对于纷争所涉之民事权利义务的处断，也会在调解协议中体现出来。因此，人民调解协议可以具有民事权利义务内容。从人民调解协议生效的形式要件来看，人民调解协议在人民调解委员会主持下，经双方当事人合意，并签字，即可产生相应的法律效力。这一点同合同生效的形式要件十分相似。因此，对于调解协议，如果不违背有关法律法规，确系平等主体之间在人民调解员的主持下自愿达成的协议，人民法院应按合同对待。法院应严格按照最高人民法院《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》，及时处理涉及人民调解协议的纠纷。对涉及人民调解协议的案件进行审理，是法院指导人民调解组织的一种具体有效方式。只要调解协议不违背法律规定，应依据调解协议的内容作出裁判，以增强人民调解员的信心和提高调委会在当地的威信。对违反自愿和合法原则的，则应裁定不予核准或依法撤销。如调解协议被裁判无效、变更、撤销的，则可以将确认无效或者变更、撤销的理由告之人民调解组织，并帮助其分析原因，找出解决问题的办法。严格按照法律规定审理涉及人民调解协议的案件，可以有效支持、监督人民调解组织的调解活动，从而提高人民调解组织的调解水平。

4、依法认定当事人在人民调解中就纠纷事实承认的证据效力，促使当事人正确认识人民调解。在实务中，当事人往往把对方在人民调解中为达成调解协议或和解目的，所作出的让步，作为诉讼中的当事人的自认，反映出当事人对人民调解的不信任态度，不利于人民调解工作的正常开展。如何处理这一问题，既涉及法院的实体裁判，又关系着支持人民调解工作的问题。根据最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》第67条的规定，在诉讼中，当事人为达成调解协议或者和解目的，作出妥协所涉及的对案件事实的认可，不得在其后的诉讼中作为对其不利的证据。此条规定明确了在诉讼调解或和解中的让步不构成自认。由于诉讼调解和人民调解作为调解的共性，我们认为，此条可以在人民调解中类推适用。在人民调解或和解中，仅仅为求得平息争端、达成协议为目的而作出的让步，对方当事人以此为由请求人民法院在诉讼中确认的，人民法院不应当认为此种做法构成自认。而且如果赋予调解或和解中的自认以证据的效力，有违诚信原则，也会破坏当事人之间的信赖关系，从根本上不利于达成调解或和解协议。 但是，在人民调解中类推适用此条时，应严格按照规定执行，从严掌握适用此条的要件。对除此之外的当事人在人民调解过程中对纠纷事实的承认，诉讼至法院后，应确认其效力。

5、建章立制，推动诉讼调解与人民调解有效衔接。一是实行人民调解员指导员制度，由基层人民法院指定审判经验丰富的审判人员担任人民调解组织的人民调解指导员。如金堂法院福兴法庭采取的“两定”、“两建”的方法。“两定”一是定人员，该庭现有审判人员3名，每人具体指导辖区内一个镇的调委会工作；定时间，每季度定期召开一次培训会、座谈会或经验交流会，凡农忙、双抢、抗旱等纠纷多发期不定期地开展指导；“两建”，建立镇、村两级调解组织及成员的档案，并将法庭四名同志的姓名、联系电话制成便民卡，分发到每个调委会主任手中；建立法庭与人民调委会的联动机制，对诉讼中矛盾尖锐的当事人，除法官做好疏导工作外，还发挥当地调委会就近熟悉情况等特点，注意观察，及时发现矛盾激化的苗头，适时做好规劝、安抚工作，即时反馈给法庭。二是建立定期或不定期联系制度。通过定期、不定期召开与人民调解组织的联系会议，法院和人民调解组织可以相互交流工作信息，总结工作经验，讨论有关指导工作的问题。针对较为突出的矛盾纠纷，可以共同分析探讨，总结研究方案对策，超前制定调解措施和工作方案，增强工作的预见性。三是建立社会矛盾纠纷排查和预警机制。通过加强同人民调解组织的联系，定期到各乡镇、村组排查社会矛盾纠纷，研究民间矛盾纠纷产生的规律和特点，做到早排查、早发现、早报告、早处置，对一些苗头性、倾向性的问题，要及时排查原因，分析对策，制定预警和防控方案，充分发挥防控功能。

6、进一步深化民事审判方式改革，建立和完善可与人民调解工作相衔接的简便、经济的诉讼程序。人民法院应在民事审判工作中，进一步深化民事审判方式改革，坚持将调解贯穿于整个诉讼过程，建立和完善可与人民调解工作相衔接的简便、经济的诉讼程序。

一是实行立案前调解。对于未经人民调解组织调解的一般民事纠纷，当事人到法院立案诉讼的，立案庭应主动宣传人民调解工作的特点、优势，告知或建议当事人先经人民调解组织调解。 双方当事人接受建议的，可在查明情况的基础上，主动联系人民调解组织，及时掌握纠纷情况，派人参与诉前调解。

二是实行审判中的共同调解制度。对于已经立案且适用简易程序审理的一般民事案件，如可以调解的，可及时与当事人所在地调委会及时联系，邀请人民调解员一起参加调解，加强调解效果。

三是法院可以进一步完善简易程序。对适用简易程序进行审理的案件，如双方当事人争议不大的，应尽量做好调解工作。

黄院长对基层人民法院的调解工作的现状、问题以及解决方式提出了自己的见解，接下来由蒲江县法院院长刘子厚作主题发言。

完善?协调?配合
――关于基层法院与基层调解组织之间的关系问题探讨

诉讼作为解决社会纠纷的有效方式，在现代社会正发挥着越来越重要的作用；基层法院作为整个审判体系的基石，承担着审判工作的绝大部分，在解决社会纠纷中发挥着重要作用。但是，正如“诉讼不是万能的”，社会的复杂性和矛盾的多样性客观决定了诉讼在解决纷繁复杂的社会纠纷方面的作用是有限的。建立多元化的纠纷解决机制，拓宽纠纷解决途径，促进纠纷在各解决环节的合理分流，切实舒缓法院的压力，使有限的司法资源得到合理的利用，已成为当前我们研究解决社会纠纷的课题之一。而解决纠纷的两个重要途径就是基层法院和基层组织的调解委员会。在此，检视基层法院与基层组织调委会的关系，加强双方之间的协调与配合，促进纠纷的妥善解决，是基层法院研究多元化纠纷解决机制的建立和完善过程中应高度重视的问题。

一、基层法院与基层组织调委会之间的关系现状
（一）双方之间关系未理清，调委会职能作用发挥受限。我国《法院组织法》第22条规定“基层人民法院除审判案件外，并且办理下列事项：……指导人民调解委员会的工作”、《民事诉讼法》第16条第3款规定“人民调解委员会调解民间纠纷，如有违背法律的，人民法院应当予以纠正” 以及《人民调解工作若干规定》第9条规定“司法行政机关依照本办法对人民调解工作进行指导和管理”等规定表明，基层法院在以审判程序为纠纷解决方式、司法行政机关在开展司法行政事务的同时，担负着指导调委会的工作。但是，从我国现有法律来看并没有就二者如何指导调委会的工作作出详细的规定。实践中，基层法院和司法行政机关（主要由乡镇、街道司法所负责）的意见和决定，调委会一般情况下都得执行；造成二者处于事实上的支配和中心地位，调委会则处于被支配地位。其结果是束缚、挫伤了调解人员在调解社会纠纷中的主动性、积极性，影响了调委会职能的有效发挥。

（二）法院对调委会的指导功能未有效发挥。近几年，由于法院的审判任务重，人员少，很少抽出时间对基层组织的调委会及调解人员进行工作指导，导致调委会的工作质量普遍不高。主要表现在：1、调解程序不规范。虽然最高人民法院规定了调解协议具有民事合同的性质，法院可以以裁判的形式维护调解协议的法律效力。但是，由于调委会如何调解缺乏严格的程序规定，不规范调解现象较普遍，如许多调解协议仅有调解人员签名而无调解委员会的签章、调解人员“和稀泥”式的调解等，由此形成的调解协议，其效力是值得商榷。2、违法调解和漏调现象客观存在。久调不结、强迫一方当事人调解等现象还存在。同时由于人民调解委员会调解民间纠纷不收费，部分调解人员责任心不强，对一些应该受理的民间纠纷不受理、应该调解的不调解。另外，对纠纷当事人不属于同地区、单位，或者纠纷当事人虽属于同一地区、单位，但纠纷发生在其它地区、单位的民间纠纷，各调委会之间还存在相互推诿、扯皮，当事人求“调”无门，只得另寻纠纷解决途径。3、调解反悔率较高。与前些年相比，近年来调解后当事人不履行调解协议或反悔而不得不进入法院诉讼的案件数量明显上升。在过去，调解协议一经达成后，当事人基本上都会自觉履行；而现在，调解达成协议后不履行或反悔的基本上占到了一半。这也使大量民间纠纷涌入法院，基层组织调委会调解解决的案件数量与全国法院一审民事案件受理数的比例也从上世纪80年代初的17比1降至2002年的1.7比1，法院的审判负担明显加重。

（三）联系沟通较少，解决问题标准不统一。近几年来，由于基层法院工作量显著提高，而审判人员又较少，加之证据规则的实施，法院的调查取证工作明显减少，导致了与基层组织调委会的联系减少，相互之间不能及时了解一些纠纷信息，不能及时统一思想认识和处理问题的一些原则与标准，各自为阵，造成了一些不必要的麻烦。如一些纠纷一开始是在基层组织的调委会处解决，调解人员在调解过程中的解释、建议等以及一些程序性问题，与诉讼后法官所作的解释、意见以及调解程序不一致，引发当事人的不满，给调解解决带来困难。

(四)基层调解组织体系不完善，与基层法院的配合较少。我国普遍在乡镇一级建立了调解委员会，而村组一级基本上没建调解委员会，就使第一道防线与纠纷距离太远，往往错过了解决矛盾的最佳时机，从而使“小事”变“大事”、“易事”变“难事”，导致矛盾的扩大与升级，增加以后处理的难度。一些纠纷直接诉讼到法院，法院找当地基层组织配合做当事人的调解工作时，往往无人配合，村、社长以不了解情况推诿，乡镇级的调委会又以未经过他们解决而不愿配合，致使纠纷解决难度加大。

二、完善机构建设，强化协调与配合
基层组织调委会的改革和完善，切实发挥调委会在社会纠纷解决中的职能作用，既是调委会设立的目的要求，也是有效缓解法院解决社会纠纷压力的有效途径。为此，基层法院要依托自身解决社会纠纷的优势和经验，加强与司法行政机关和基层组织的合作，强化法院对人民调解委员会的指导功能，妥善解决纠纷，共同促进多元化纠纷解决机制的建立与完善。

（一）建立、健全各级调解组织。一是建立村级调解委员会。目前，整体来看我国相当一部分村没有建立调解委员会。我国农村人口所占比重较大，社会纠纷大多也来自农村。没有调委会的村子村民有了矛盾可能首先找村支书、村长解决，可村里人有时沾亲带故，也许村长就是当事一方的什么亲戚，调解的权威性就会打折扣。村调解委员会则不然，几个人组成的调委会，成员之间可以相互帮助、支持与监督，促使依法解决纠纷。建立了调委会，并且建立正规的村级人民调解室，在正规的环境下进行调解，村民信服。建立了村级调委会，大量纠纷、矛盾经调解员们的工作就可能在村组一级化于无形。二是加强基层调解组织建设。目前，基层调解组织调解案件数量下降，固然有调解难度增大等多方面的原因，但更重要的是调解组织的建设滞后所致，包括人力、财力、物力等多个方面。如乡镇一级调解委员会，人员配备少，经费不足是通病。因此在经济发展、稳定为先的当今社会条件下，必须强化对各级调解组织的各种投入，要选优配强调解委员会主任，配齐配强调解机构专职人员，对矛盾纠纷频发、问题不断的调解委员会班子，基层法院可以向人民政府建议进行调整，确保社会矛盾纠纷调处得到落实。

（二）加强与辖区司法所的联系。基层法院对人民调解委员会的工作指导是基层法院全面工作的重要组成部分。司法所是指导和管理人民调解委员会日常工作的负责机构。二者同是人民调解委员会的指导机关。基层法院要加强与辖区内的司法所的联系，定期或不定期地召开联系会议，交流各自在指导工作中发现的问题、看法，共同探讨、研究，促进指导方式的科学、规范，提高各自的指导能力。

（三）加强对调解人员的业务知识培训。人民调解委员会调解人员来自于居民委员会和村民委员会成员或选举产生的群众。由于他们的文化素质和所掌握的法律知识各不相同，能力和水平也各有差异，且他们多数是农村的农民或城镇的居民，虽具有一定的社会知识、经验和阅历，但他们对如何依据和运用法律手段来调解民间纠纷毕竟还是陌生的。因此，基层法院要加强对人民调解委员会调解人员的法律业务知识培训。培训可以与司法行政管理部门联合进行，采取集中培训、重点培训、个别培训的方式，并视不同情况，分别进行实体法、程序法等的培训。如可以选择一些较典型的案例，向调解人员讲解处理该案应注意的程序、实体以及法律方面的问题，必要时，也可以组织模拟调解，然后指出存在的问题与不足，促进今后调解工作的进步。

（四）充分利用巡回法庭，加强与基层调委会的协作。选择一些在当地具有典型性和普遍性的案件，通过巡回法庭开庭审理，在诉讼调解过程中，可以邀请基层调解组织人员共同参与调解，听取这些人员对如何才能保证良好的社会效果的建议，妥善处理纠纷。同时可以适时开展专项审执活动，基层法院根据已掌握民间纠纷的相关情况，及时开展专项审执活动，通过巡回法庭对某一地区频发的纠纷（如赡养纠纷、人身伤害纠纷等）进行专项审理，同时进行集中执行，以支持基层调委会开展调解工作，维护社会稳定，更好地为地方经济发展服务。平时双方之间要保持经常性的联系，及时了解双方掌握的纠纷信息，探讨解决纠纷的方式、方法及原则、标准，统一执法尺度，进一步树立基层调委会的权威，使大量纠纷真正解决在基层。

（五）邀请基层调解组织成员进行庭审观摩。基层法院可以适当安排一些有典型性和代表性的民事纠纷案件进行审理，让人民调解委员会的调解员亲身参加和体验法庭审案的氛围，了解法庭审案的程序，学习法官们调解民事案件的方式、方法和技巧。使之懂得调解中应当遵守和坚持的基本原则，进而促进调解人员自身工作的开展。庭审结束后及时组织讨论和座谈，互相之间可以提出自己的看法和想法，可以就自己在调解工作中遇到的问题和做法进行探讨和交流。审判人员对民间纠纷经常遇到的法律问题通过案例详细讲解给调委会成员听，提高依法调解水平。

（六）深入基层加强对调解工作的指导。基层法院的法官要深入基层，就地帮助基层调委会解决工作中存在的问题，具体指导调解工作的开展，防止发生不必要的错误。如调委会在处理一些较复杂的民间纠纷时，如对法律把握不准，可以邀请基层法院或法庭派法官协助进行调解。同时法官还可以传授一些调解中应掌握的技巧和方法，提醒他们在调解中应讲明法律的哪些规定，必须做到调解中的公开与公正，做到以法服人，以理服人，及时化解矛盾。同时帮助培养人民调解员在广大群众中的信任度，树立人民调解委员会的威信。

（七）做好对指导工作的总结和调研。及时总结经验和教训是提高工作质量和效率的一种必要方式，对基层调解组织的指导也应如此。基层法院作为指导机关，应及时总结好的经验和推广好的做法，找出指导工作中存在的问题，制订相应的对策。对于调解工作干得优秀的、有特色的、有创新的人民调解员应建议当地人民政府进行表彰和奖励，建立一种激励机制，推动当地人民调解工作更好地开展。 基层人民法院还应加强调研，对于人民法庭指导工作中有特点、有特色、有创新的做法应及时报导和宣传。不仅要在实践中找经验，而且还要在理论上有所创新和突破，开创理论指导实践，以实践推动理论创新发展的良好局面，探索出更加适合我国特色的人民调解制度，使之更好地为建设有中国特色社会主义制度服务，真正发挥人民调解委员会解决纠纷，化解矛盾的前沿阵地作用。

多元化纠纷解决机制的建立和完善，需要探索多种途径和方式，如采取向群众发放司法救助宣传卡，利用老党员、老干部的威望优势和经验优势解决纠纷等都是分流纠纷的好途径。基层法院和基层组织只是解决社会各类纠纷的其中两个渠道，但却是非常重要的渠道。因此，基层法院要进一步加强与基层组织的协调配合，一方面可以提高基层组织调委会的工作质量，有效地解决一些纠纷；另一方面还可以进一步树立基层组织调委会的权威，促使大部分民间纠纷解决在基层，减少不安定因素，促进社会的稳定与进步。

刘院长对基层法院调解组织的关系进行了分析，下面请新都区法院院长江海澜作主题发言。

建议设立诉前纠纷调解机制
任何时候，只要你能够，就请说服你的邻居达成妥协。向他们指出名义上的赢家通常是 实际上的输家――在费用、开支和时间的浪费上。 ――亚伯拉罕.林肯 民事纠纷解决对于社会救济和自力救济的依赖程度不断加剧，多元化纠纷解决机制，已 成为时下人民法院无法回避的课题。在面临“诉讼爆炸”的今天，许多国家纷纷致力于 研究和实践诉讼外纠纷解决办法，或替代性纠纷解决方法，即ADR（Alternative Dispute Resolution的中文译法），这个术语涵盖解决纠纷过程中一个广阔的领域， 泛指一切非诉讼纠纷解决方式。依据主持纠纷解决主体的不同，ADR可分为民间的、行 政的和司法的几种。本文讨论的是在法院主持下，诉讼前解决部分纠纷的一种解纷方式 ，即诉前调解。

一　诉前调解制度的设立具有较强的现实意义 近年来，人民法院针对所面临的案件积压，人、财、物资源严重匮乏，当事人服赢心理 的种种体现，以及案件本身的久拖不决等问题，进行了连续的，多种多样的改革措施， 但往往费力不讨好。当事人指责，老百姓不满意，案件累积等等。不少有识之士一针见 血地指出了目前法院沉疴之所在：大量的诉讼耗费换来与之不相称的结果。诉讼成本的 考量已越来越成为衡量一个法院诉讼成效的标准。有人把诉讼成本分为三个部分，即经 济支出、时间支出和精神损耗。经济支出包括当事人进行诉讼支出的诉讼费用，律师费 用及当事人参加诉讼的差旅费、交通费、误工费、打印费等。时间支出指一个案件的诉 讼周期。简易民商案件，民诉法规定为3个月，适用普通程序半年，必要时可延为一 年。数年解决一个案件的例子也不鲜见。可能文化差异和法律规定不同，美国普通民事 案件一般耗时14个月，在积案的情况下耗时从2年至10年不等。日本一审民事案件一般 耗时12.4个月，最长为7年等。一个再审的民事案件，经过一审、二审，再审拖上几年 甚至十几年也是可能的。当事人精神损耗往往是我们在计算诉讼成本时被忽略的一个方 面。固然，公正的判决可以使当事人精神得到慰藉，相反则可以使当事人精神损害更 大。但成年累月的“提心吊胆”对一个当事人身心健康的负面影响是不言而喻的。耗费 如此沉重的诉讼成本，无非是追求公正的结案。但究竟什么是公正的诉讼结果呢？一般 认为它应是体现正义的要求。而正义本身也是一个抽象的概念，正如美国学者博登海默 所言：“正义具有一张普洛透斯的脸，变换无常，随时可呈现不同形状，并且具有极不 相同的面貌”。

(1)因此，纯粹的，绝对的公正是不可能存在的。我们追求的是为法官 所肯定、为当事人接受、为公众所认可的一种相对的公正或正义。 如何才能降低诉讼成本，最快地使当事人实现公正。德国社会科学家马克斯.韦伯曾经 让人想像一位聪明的法官，坐在一棵树下，只凭着良心对提交到他面前的案件作出判 断。(2)这种方式固然经济，却是不可能在现实生活中实现的。由此，各国民事诉讼改 革都不同程度地在前述三方面作出了努力。不少国家采取诉讼成本转移的方法，大力开 展司法救助和司法援助。我国也不例外，不容讳言，律师就开展司法援助态度是较为消 极的。让“无钱有理的人打得起，打得赢官司”，法院对属于社会弱势群体的当事人的 司法救助已成为一个不小的负担，一个基层法院每年上百件、数百件案件的救助。据统 计，去年全国法院共依法对经济确有困难的当事人减、免、缓交诉讼费用的案件达19万 余件，费用达2.5亿之巨。大量费用转移到经费奇缺的法院，实不堪重负。有鉴于此， 世界各国不得不正视诉讼周期与诉讼耗费成正比的现实，转而致力于对诉讼进行改革， 在不违反正当程序的前提下，寻求简化诉讼程序，进而节约诉讼费用的途径。诸如实行 繁简分流，流程管理，限制审限，合理配置审判资源，增加诉讼的确定性，促使法院公 正、合理地解决纠纷，促进司法公正对社会公正的接近。小额索赔诉讼制度，快捷审理 诉讼和多轨审理制诉讼应运而生。(3) 诉讼制度的改革，目的在于尽可能完美地解决纠纷，满足不同当事人的诉讼请求。然而 ，面对诉讼量的激增，诉讼费用的高昂，诉讼程序的迟延以及诉讼其他种种弊端，人们 开始对诉讼解决纠纷的能力提出疑问。莫诺.卡佩莱蒂认为：诉讼往往达不到解决纠纷 的目的，而成为为名誉而争的一种救济手段。判决必然会损害当事人一方的名誉，对对 方的仇恨，对国家和正义的厌恶由此而生，并强烈要求“通过民事调解的手段来抑制正 义之剑。”(4)转而开始寻求诉讼外的纠纷解决手段，因为“无论审判能够怎样完美地 实现正义，如果付出的代价过于高昂，则人们往往只能放弃通过审判来实现正义的希 望。”(5)人们对法院的作用进行了新的阐释，认为不能把法院在解决纠纷中所做的贡 献完全等同于根据判断来解决纠纷。法院不仅可以传递裁决纠纷的规则信息，也可以传 递相关可能的救济。法院的主要贡献是为了众人的，公共的场所中所产生的交涉和秩序 ，提供规范的和程序的背景。⑹(6)人们在诉讼的基础上创造了更多解决纠纷的非诉讼 程序。比如美国，95%的案件能在审判程序前就得到解决，是依赖于非诉讼纠纷解决方 式的发达。在我国，多元化纠纷解决方式较为发达。民间仲裁，人民调解等已深入人 心。但由于其本身存在的适用范围小，机构不健全，随意性大，结果缺少权威性、确定 性和强制性等特点，已逐渐为不少当事人摒弃不用。而真正发挥作用的是法院调解这一 形式。我国法院调解虽然完成了从“以调解为主”，“着重调解”到现在的“自愿、合 法调解”的过渡，但它本身仍有不少弊端，调解的成功往往影印着法院的强制力，似有 迫使权利人放弃部分权利为代价之嫌，且调解与审判相互交叉，甚至混同一体，使调解 隐含着法官强制力的体现，实体法和程序法对法官的约束均被软化，造成法官行为失范 ，审判活动无序，调解结果的隐性违法和审判权的滥用，从而助长了各种不正之风的滋 生蔓延。由此可见，对法院调解进行分析，就是对其优缺点进行扬弃，利用现有法院 人、财、物资源，创设一种独立于诉讼外的调解机制，即设立诉讼前调解制度是有现实 意义的。 二　诉前调解的可行性与特点 目前，就法院调解的制度设置有三种代表性观点：其一，认为法院调解的改革应在现有 框架内进行，这是目前的主流意见。其二，调解与审判相分离，持该观点的李浩先生主 张有三种方案可供选择：即纯法官的调解机构；以法官为主导，由法官和人民调解委员 会组成调解机构；将法院调解与人民调解并轨。(7)前述两种观点在理论与实践上的弊 端本文不去探讨。笔者却同意以江伟教授为代表的第三种观点：在法院内设置专门的调 解机构，使调解与审判分立，并将调解程序前置，案件调解不成进入审判程序后不再进 行调解。(8)因为民事诉讼是以国家强制力保证实体法适用的程序制度，审判是它的核 心内容，任何削弱或替代审判因素的存在都有碍于发挥这一制度的最大效用，调解自然 也不应成为削弱或替代因素。

因此，调审分离自然成为我们面临的课题。 从实践看，设立诉前调解制度是具有可行性的：目前，不少法院面临案件堆积的问题， 仅靠挖掘法院内部潜力，改革各种诉讼方法，尽可能合理配置审判资源等措施已不能根 本解决问题。对此，借鉴外国经验、创设法院诉讼前调解制度，分流一部分案件是必要 的。

其理由有三，首先不同类型的纠纷，应选择不同的解决方式。诸如小额纠纷，民事 纠纷，一般商事纠纷，要保守秘密，需维系经营伙伴关系，追求简易、快捷、平和解决 的纠纷。对此，正如英国学者所言：ADR正是当事人作为消费者对于诉讼这种“司法服 务”不满意时，可以选择的一种替代性服务。以满足不同类型纠纷以及当事人个别化的 需要。其次，合格的法官已出现断档迹象，但法院有一批完全有能力调处一般纠纷的工 作人员。随着我国法官职业化进程的加快，出现了这样一种情况：前几年的机改政策， 提前退休的优惠条件使大多数45岁至55岁的法官离别审判岗位，通过“司考”跻身于法 官队伍的年轻人在大多基层法院更是凤毛麟角，法官在不少基层法院的奇缺已是不争的 事实。而由于历史及现实原因，从部队转业和从行政机关转岗等渠道进入法院的人员又 占有着法院的现有编制。这些人要培养成一名合格的职业法官可能性很小，但也有他们 的优势，他们拥有较丰富的社会经验，较高的政治素质，严格的纪律观念。由于诉前调 解对程序公正的要求低于诉讼，更强调中立人本身的亲和力、说服力和控制能力。这些 人参与诉讼前的调解，给他们提供一个用武之地，是有意义的。其三，诉前调解功能的 有效发挥，有助于推动审判工作的发展。诉讼前调解由于不需“严格依法”的特征，可 以通过当事人与调解人员的共同努力，发现可适用的规范，使各种不复杂的社会关系得 到合理调整，这些规范的确认过程使法律的原则得以细则化，并有利于积累经验，形成 规则和秩序，避免纠纷解决中的肆意行为。更为重要的是，通过诉讼前调解，可以促进 习惯法和制定法之间的良性互动。使诉讼前调解形成的规则、调解过程中积累的解纷技 巧等反哺于审判工作，从而，推动审判事业的发展。

诉讼前调解的特点 1、简洁快速地把握双方争议焦点。庭前调解少了诉讼的繁纹缛节，调解人可迳行观察 当事人的言谈举止，了解其心态和思想倾向，明晰调解工作的思路。认真听取双方当事 人陈述纠纷的相关情况，针对纠纷的事实和双方陈述的疑点进行必要的询问，或直接把 握双方的争议焦点，对症下药，及时消除双方的误会，化解双方的隔阂，沟通双方的感 情，进而达到调处纠纷的目的。 2、平和宽松地调处过程。诉前调解也必须立足事实，判定是非。调解中，各种纠纷千 差万别，难以找到统一规律，所以要针对双方争执的焦点问题进行调解。由于诉前调解 形式的宽松，程序的简洁，环境的平和，加之调解方式的灵活多样，诸如面对面、背靠 背等方式，可以借鉴相同或相近似纠纷处理的情况，因势利导，甚至可以利用诉讼中法 官办案经常面临的“关系”、“人情”的纠缠和困扰，由调解人巧借东风，借助当事人 对“关系”、“人情”的信赖促成调解。同时，调解人把自己当成当事人的朋友，站在 当事人角度，设身处地地为当事人着想，特别是同当事人谈话，尽可能少用法言法语， 注意谈话的语气，不轻不重、客客气气，又巧妙运用语言技巧，缩短调解人与当事人的 心理距离，以诉讼缺乏的亲民性，赢得当事人好感和信赖，为调解工作创造良好氛围。 3、以自愿为前提的有限强制。当事人选择调处纠纷是一种个人权利的处分，一般而言 ，纠纷双方到了法院，是冲着“打官司”而来，希望通过诉讼实现权利。因此，当事人 是否接受立案前调解是当事人的选择。法院应当明确告之诉前调解的方式、过程、结果 等，以供当事人参考。双方自愿，即可进行诉前调解，一方不同意，不能强制调解。但 是，一经启动诉前调解，就不能无原则和过分随意。同其他纠纷解决机制一样，有一个 追求的共同的价值目标，这就是公正。纠纷的解决方式和过程由双方当事人自己选择和 参与决定，并认可调解人值得信赖。因此，当事人很少有对处理结果不服的。自愿和信 任是诉前调解所拥有的优势。为有效实现双方自愿达成的调解协议，尽管绝大多数人会 自觉自愿地去履行自己承诺的事项，但不庸忽视的是诉前调解不具有代表国家权威的强 制性。极少数人的事后反悔在所难免，因此，应明确调解书经双方签收后即具有法律效 力。并以国家强制力保证双方合意调解的有效执行。在调解书中明确赋予调解协议一定 的强制性是很必要的。 4、当事人意思自治充分体现。诉讼前调解，就当事人来讲，既可以是对程序，也可以 是对纠纷解决结果的选择。当事人既可通过事先约定，例如调解协议对纠纷解决方式达 成合意，也可以在纠纷发生后经过协商合意选择诉讼前调解的方式。它一般不能由一方 当事人单方申请而启动，这事实上是当事人对解纷权利的一种处分。其次，由于诉讼前 调解所针对的一般是劳动纠纷、消费纠纷、婚姻家庭纠纷、医疗纠纷、交通纠纷、建筑 纠纷等等。

这些纠纷的处理原则，一般具有双重适用标准，一是成文法规定的严密的法 律条文，二是各行各业惯例、习惯以及一般社会规范。诉前调解一般不强制地去追求严 密的法律适用，而是在法律原则的指导下，双方协商，去适用一些惯例、习惯以及一般 社会规范，双方就各自权利作一些必要的妥协或让步。而不需“严格依法”，可以通过 当事人和调解员的共同努力，发现可适用的规范，使各种并不复杂的社会关系得到合理 调整，这实际是当事人对自己实体权利的一种处分，也可以说是当事人意思自治的一种 体现形式。

三　诉前调解制度的构建 我国自古在普通百姓中，“厌讼”、“贱讼”、“耻讼”的观念可以说是根深蒂固的， 而官方政策则倡导“息讼”，这大大刺激了民间诉讼外纠纷解决机制的运用。体现在诉 讼中调解便是审判工作的重要一环，甚至贯穿着案件审理的全过程。然而，诉讼调解同 判决一样属于民事诉讼的结案方式之一。随着市场经济的发展，多元化的市场主体和日 益频繁的经济交往特别是伴随着改革开放的发展以及“入世”的大趋势，民商事争议会 愈来愈多。同时，人们的法律意识、权利意识逐渐增强，越来越多的人懂得利用法律手 段维护自己的权益，这必然会导致诉讼数量和诉讼类型与日俱增，给法院工作带来巨大 压力。就法院内部，通过分流筛选，将部分案件纳入简便快捷的诉前解纷渠道，已迫在 眉睫。同时，也可以通过这一形式，落实民事诉讼法规定的处分权原则，赋予当事人一 定的程序选择权。 在设计诉前调解制度时，我们应当首先把握几个原则。 当事人双方合意原则　该原则贯穿诉前调解的始终。首先，立案前，法院接待人员给出 一个方案，是否同意使用诉前调解的方式解决纠纷。这个选择，双方当事人权利一致。 一方不同意，不能强制适用。双方同意，其合意的行为才可能启动诉前调解。其次，解 决纠纷的方式，是在一种相对宽松和谐的环境下进行的，这里没有国徽照耀下的庄严， 没有权威性很高的法官主持审判，没有诉辩双方的唇枪舌剑。而是坐位较随意，在一位 “和事佬”，甚至着便装的法院调解员主持下，迳直针对焦点问题的磋商。打气官司， 要求获得国家强制力支持，用国家力量惩治对方的目的是达不到的。就此，又是摆在双 方当事人面前的一种选择。再次，在调解中，往往是一方对权利作出一定让步，或者就 某些重大问题作出某种妥协，以成立一个调解结果，这个结果的实现，必须以双方认可 为前提。尽管这个结果甚至存在某些违法的地方，抑或连争议焦点都存在一定程度的模 糊。因此，当事人双方合意，是诉前调解的原则之一。 过程便捷原则　这也是设立诉前解纷机制的目的之一。国外包括英、美、德等国在内的 大多数西方国家竭力倡导的民事司法改革，往往源起于所谓的“司法危机”。即突出地 表现为不断增加的诉讼需求与在相对稳定的诉讼资源不足间的紧张关系，以及在此背景 下民事诉讼程序的烦琐、迟延以及高成本缺陷的日趋严重。诉讼外解决纠纷机制无疑成 为国外民事司法改革的出路之一。在我国，随着市场经济的发展，以及“入世”带来的 不可避免的现实问题，愈来愈多的纠纷摆在人民法院面前。要实现“公正与效率”目标 ，“法院在人力资源、物质资源问题上困难重重。一方面是人员超编严重，另一方面是 审判力量严重不足，司法人才资源奇缺，合格的法官不多，不能满足审判工作的需要。 ”(9) “法院技术设施落后、经费不足的困境，更是实现司法公正与效率的严重障碍。 ”(10)这些问题的解决，不可能一蹴而就。加之大量一般的，法律关系较简单的，当事 人并非要在法庭上拼个你死我活，而只希望有人主持调停，找一个说法，对争议来一个 仲裁即可的纠纷，就大可不必动用本来就十分薄弱的审判资源。诉前调解的简易运作置 身于法院特定 的场境中，可以利用法院有限的基础设施，人力资源及法院所代表的权 威。(11)这样，便捷的诉前调解机制可以及时地化解大量的一般性纠纷，减小法院审判 工作压力，较容易地体现一般意义上的公正与效率。 解纷耗费节约原则　近年来，不少基层法院处于司法资源奇缺与案件大量积压的矛盾之 中。“要使有限的、稀缺的人力、物力资源发挥尽可能大的作用，只有通过审判管理的 高度动员功能才能实现。”(12)这种“高度动员功能”的体现应是尽可能地人尽其才、 物尽其用。诉前调解与审判工作追求的价值目的具有“公正与效率”的一元性。但不可 否认，前者与后者之间存在着不同之处：前者的合法性以不严重违反国家法律、不损害 国家利益和损害他人利益为限，而后者则必须体现严格意义上的合法性。前者的运作依 循为协调焦点问题的几个粗略的过程，而后者则以严密的程序性为实现公正的前提条 件。前者的调解活动迳指权利问题的退让，后者则需在严密的程序中围绕焦点查清相关 问题。由此可见，两者的解纷耗费是大大不同的，前者节约得多，后者则显得奢侈、烦 琐。 前述三个原则，是设立诉前调解制度应予遵循的。 诉前调解的方式和程序，我们可以作如下设想： 当事人向法院起诉，凡属于可以先行调解的纠纷，法院立案庭接待人员应予明示，告之 可以迳行由法院专任调解员组织调解，其好处有：省钱、省时，方式灵活，畅所欲言， 消除争端，和平解决纠纷，维护和睦等等。如双方当事人合意、诉前调解程序即可启 动。 调解的时间　双方约定，原则上一周以内。 地点和形式　调解一般在法院专门调解室进行，必要时也可在双方同意的其他地方。由 法院专职调解员主持，不同于审理，主要由争议双方协商。调解员的职责是维护秩序， 引导双方确定焦点并围绕焦点问题讨论。必要时，也可提出调解方案，供双方斟酌。原 则上不公开，旨在避免过度庄严的气氛，便于调解员不拘形式促成调解成立。 调解员的权力　为促进调解成立，法院调解员应有相应权力：对调解秩序的控制；对不 遵守约定的一方予以适度的训诫；对横生枝节、无理取闹、严重妨碍调解进行，甚至严 重干扰法院工作秩序的一方当事人报法院院长予以司法制裁；对调解无望的纠纷有权终 结调解。 调解结果　双方当事人意见一致并达成调解协议，经签字认可后即对当事人双方具有约 束力。如双方意见比较接近，调解员可以提出折衷方案，当事人接受后，调解成立。若 双方互不让步，调解终结，迅速立宁，直接移送简易或普通案件审判庭。 调解协议的执行　由于当事人双方在法院调解人员主持下，充分体现个人对权利处分的 意志，调解协议一般会自愿履行。对于事后反悔，拒不履行义务的，权利人可向当事法 院申请确认，经法院相关审判庭审查，对于事实清楚、有较充分证据，基本合法的调解 协议确认其效力。权利人可以依法院确认书申请法院强制执行。对事实不清，证据严重 不足、不合法，甚至损害人民群众、国家或第三人利益的，确认其无效，告之当事人可 立即起诉。

江院长对法院诉前调解制度提出了很好的建议。欢迎范愉教授对上午的发言作点评。

我们昨天从观念上研究了多元化机制建立的意义。今天我们就从法院的角度结合多元化纠纷解决机制来谈谈。
我们法院如何推动诉讼外的机制的各个环节。
首先，从立案的环节，我非常同意刚才我们的两位院长所谈到的观点，特别是“柔性诉权”建议。这种讨论正好是我们司法从消极到积极的一种转变。一方面我们要面对一些学者的各种看法和观点，另一方面，我们还要面对现实中的一些具体的问题，比如一元纠纷的出现。在立案的时候，如果我们法院不立案，那么还有没有其他解决的方式。这个就需要考虑当事人是否有其他的代替性的方式，所以我们法院就要考虑，当事人就算不在法院立案也有其他的方式解决纠纷，而不是一味的将当事人拦在法院之外，这样的话就只会增加一些不必要的矛盾。

法院整个审理纠纷的态度问题，实际上就是法院是否能对这些非诉讼纠纷解决的方式给予肯定和帮助。比如想现在的劳动仲裁，有人认为现在是不是可以仲裁以后法院就采取一审终审，也就是一裁一审。或者是二裁终裁。这样的话就可以适当的减轻法院的压力。

诉前调解的机制问题。关于诉前的调解问题，我同意刚才院长所说的。现在将重点放在了制约法官方面，目的是要保证司法公正，但是如果老是把这个做为重点的话，在一定程度上会产生一些新的问题。诉前调解和诉讼中的调解是不一样的，在国外，诉前调解的人员不是真正的法官。特别在基层法院，可以采用这样的方式。在上海，现在正在尝试诉前调解的社会化，这个现象的出现可以值得我们思考，其中有可取的地方。

劳动争议的仲裁现在只是解决了少数人的纠纷，其实对大多数的农民工的纠纷并没有解决。现在有的观点就是主张将劳动仲裁变为劳动法庭。另外，劳动纠纷的解决的特点应该是快速。
另外，可不可以开发美国式的评价性的诉讼。中国的法院调解实际上有点接近评价性的。当事人对调解的态度是不同的，有的人希望法院给出方案，但是有的人却不希望法院给出方案。所以我们可以建立一个专门的机构，作出评价性的结论。

比如证人的问题，双方性的证人有利于查清事实，但是在现阶段却会大大增加诉讼成本，所以在我国现在的情况下，我们应该找到一条适合我们实际情况的多元化纠纷解决方式。

同志们：
在各位院长和到会所有领导和同志的共同努力下，促进多元化纠纷解决机制的建立与完善研讨会暨第四届成都法院院长论坛已经实现了预期目的，今天就要闭幕了。两天来,各位嘉宾、院长积极思考，踊跃发言，从不同的角度和层面，对研讨会主题进行了全面、深入的研讨，进一步丰富和深化了我们对这一问题的认识，以活跃、崭新的观点实现了思想的碰撞与交锋。下面，我就本研讨会作一个简要的总结。
第一，选题切中实际，主题突出鲜明。我国当前正处在一个特殊的社会转型期，利益主体日益多元，各类纠纷持续上升，无论是诉讼或非诉讼纠纷解决方式，都面临着越来越大的压力和挑战。关注纠纷解决，寻求制度出路，不仅是人民法院今后一个时期的重要工作，更是摆在社会各界面前的现实课题。为此，我们将促进多元化纠纷解决机制的建立和完善确定为今年市中院改革工作和争创“全国一流法院工作”活动的重要内容，并作为本次研讨会和论坛的主题，既反映了我们对纠纷解决机制这一问题的长期关注和深入思考，也表明了当前社会有关方面对解决这一问题已形成的共识。
第二，准备充分周密，组织具体得力。近三个月以来，协办本次研讨会的锦江区人民法院与市中院有关部门密切配合，先后经过了大量繁琐的前期策划和筹备工作，从方案的制定、选题，到几次多方征求意见，制定细致、周到的会务保障方案，保障了研讨会的顺利召开。其次，研讨会得到了《人民法院报》社的大力支持，与我们共同主办，扩大了成都法院的影响。同时，各位与会院长和嘉宾围绕研讨会主题，深入思考，充分准备，踊跃发言，也确保了本次研讨会的实效。此外，通过主办单位和承办单位各相关部门的共同策划和密切配合，本次研讨会在不少方面都体现出了新意，比如富有深意的研讨会平面设计，制作精美的各种会议材料，内容丰富的参考资料，网上直播与互动的全程引入等等。更重要的是在本次研讨会上，我们请到了全国在多元化纠纷解决机制实践方面卓有成效的九个中级法院的院长和与本次研讨会主题关系密切的成都市司法局、工商局、仲裁委的领导同志，倾听了他们在这个领域的独到见解和宝贵经验。可以说这是一次创新的研讨会，这对促进研讨会成果的转化和推广将起到积极的作用。在此，让我们对锦江区人民法院为协办好本次研讨会所作的卓有成效的工作和各位院长的热忱参与，再次表示感谢！
第三，研讨全面深入，内容富有特色。两天来，我们确定了十个小专题，基本上涵括了多元化纠纷解决机制的各个层面。从昨天和今天各位院长和嘉宾的专题发言情况看，各位的发言深入剖析了多元化纠纷解决机制的现状，分析了多元化纠纷解决机制现代化、规范化的构建思路，探讨了实现多元化纠纷解决机制的现代化模式的突破口，对完善多元化纠纷解决机制也作了非常有益的探索。同时，还从不同角度，结合纠纷实际，围绕主题提出了很多富有创意的新观点、新思路。通过这些研讨，我们对多元化纠纷解决机制的科学化、现代化有了更深入的理解和更透彻的把握，也极大地增强了推进多元化纠纷解决机制的决心和信心。
第四、理论探讨充分，学术氛围浓厚。我们有幸邀请到了范愉教授莅临研讨会指导，保障了本次研讨会的学术品位和实际成效。范愉教授长期从事多元化纠纷解决机制的研究工作。范教授所做的精彩点评和讲演，使我们了解到了学术界对多元化纠纷解决机制这一课题的关注，更使我们获取了大量很有价值的信息，并促使我们对多元化纠纷解决机制的科学化、现代化进行更加深入和理性的思考。在此，我提议，大家以热烈的掌声，再一次向百忙之中远道而来并为我们作精彩讲演的范愉教授表示深深的感谢！
通过本次研讨会，我们不仅力求确立新的理念，提出好的思路，而且还要将其转化为实实在在的工作举措，推动各项工作新的进步。本次研讨会的成功举办，将会对我市法院深化法院改革，充分发挥法院职能，促进多元化纠纷解决机制的建立与完善起到实实在在的推动作用。本次研讨会期间，大家作了很多很好的发言，相互交流了经验和体会，提出了新的思路和见解。会后，我们一定要采取有力措施，把这些好的经验和思路体现到实际工作中，并且要转化到法院的决策工作中来，在进一步探索的基础上积极推广和运用，充分发挥其影响力，推动多元化纠纷解决机制的建立与完善。
今天我们对多元化纠纷解决机制的建立与完善进行了探讨，这种做法很有意义，希望我们今后加强合作，为中国法治的发展，为实现中国法治的现代化尽我们各自的一份力量。再次谢谢大家！
现在，我宣布，促进多元化纠纷解决机制的建立和完善研讨会暨第四届成都法院院长论坛胜利闭幕！

本次由《人民法院报》社和四川省成都市中级人民法院主办、四川省成都市锦江区人民法院协办的“促进多元化纠纷解决机制的建立和完善研讨会暨第四届成都法院院长论坛”到此就全部结束了。我们坚信，此次会议的顺利召开，势必引起社会各界对多元化纠纷解决机制的关注，势必为法学理论研究提供更广阔的研究空间，为司法实践提供更好的指引，也必将促进我国相关立法和相关制度的进一步完善，必将推进我国多元化纠纷解决机制的建立和完善，为更好、更及时、更妥善地解决社会纠纷、维护社会稳定发挥重要作用！

中国法院网和成都法院网联合进行的本次会议的网上直播也到此结束了。感谢广大网友的密切关注、热心参与和积极提问！如果网友们想进一步了解本次研讨会的具体内容或想与我们作深入交流，欢迎登录成都法院网（http://cdfy.chinacourt.org）!再见！