各位网友，因为上午会议时间延长。会议组委会决定下午的会议推迟半小时，于14时30分召开.为此而造成的不便,请各位网友原谅.

各位网友,可以根据上午发言的内容进行提问.会议在进行在适当的时候,将会组织在场嘉宾进行现场答疑.

今天上午共有五位网友提了十二个问题，由于时间的原因上午仅回答了第一个网友的问题。下午将陆续对上午网友的问题进行现场答疑。

各位网友，网上直播即将开始。

下午将分不同的主题由现场各位嘉宾作主题发言！

今天下午由成都市中院人民法院党组副书记、副院长毛善贵主持会议。

下午有五个专题，七个院长发言。今日下午专题的发言时间控制在十五分钟之内，每个专题发言完毕，由范教授作点评。下面由成都市武侯区人民法院院长于嘉川发言。

一代人有一代人之观念。
我们不难发现当代观念所暴露的一个潜在的陷阱，那就是当代视角与问题语境的断裂――只有现代眼光在场，而特定语境缺席。“依法治国，建设社会主义法治国家”这一宏伟目标和治国方略的提出，极大地提升了人们对法律的期待，意识、无意识的纷纷把对法律功能的利用视为实现权利的唯一正确途径，自觉、不自觉的竞相把向司法模式的趋同作为法治理念的最佳首选诠释。这种将法律（司法）理想化、进而普适化的“罢黜百家，独尊儒术” 式的“法化情结”，直接导致的就是对一些有价值的东西的忽视和轻易抛弃。

根据市法院下达的 “从诉讼角度看诉讼外纠纷解决机制的运行状况”的调研课题，本文主要围绕人民调解组织展开调查研究，其进路是：沿着运行状况的主线，我们着重于动的分析，指出当前诉讼外纠纷解决机制正逐步沿着向司法模式趋同的方向发展；站在诉讼的角度，我们力图从法律（司法）的限度性进行反证，指出法律不是万能的，司法不是解决纠纷的万能钥匙；基于多元化的立场，我们肯定司法在解决纠纷中的核心地位，并强调应注重充分发挥诉讼外纠纷解决机制固有的优势，从而形成一种相互补充、持续发展的综合性社会纠纷调控体系，以实现社会整体的秩序。

在对诉讼外纠纷解决机制运行现状的问访调查中，当我们带着诉讼的视角走近之后，我们惊异地听到，“以事实为依据”、“以法律为准绳”、“依法调解”、“依法调处”这些法官烂熟于胸的法言法语正从他们的口中一一道来；我们惊异地看到，“两造交锋，判者居中，是非当场辩，曲直依法断”的场景与法堂何其相似；我们不禁深深感触到，这何其相熟，使我们几疑回到了我们的从前、置身于我们的过去。

经验主义告之我们，事物表象背后总是隐含着它的深刻，要探明它的深刻必须深入其中、小心求证。在与人民调解委员会、消协、交管、民政、劳动、派出所等组织的进一步的交流、座谈中，我们了解到，他们认为，法律对当事人最有说服力，司法最具权威性，因而在纠纷调处、矛盾化解中，法律、法规、政策受到了特别的青睐，情理、道德规范、地方习俗则被放置在次要地位。特别是对一些矛盾突出的争执、影响较大的纠纷，他们一般是通过要求当事双方提供证人、证言，必要时进行专业鉴定，并以类似司法“开庭”的程式展开，查清事实，依据法律进行说理、解纠。

为能像司法一样定纷止争，他们还有系列的构想，并已将其中部分付诸实践。例如，人民调解组织在人员组成上，总是试图选择更多的具有法律专业知识的人士，退休的公安、检察、法院人员成为了首选；在机构设置上，人民调解组织正逐步落实“四有”：有固定的场所，有自己的印章，有自己的标识牌，有自己的公示栏；在调处技巧上，他们希望通过组织调解员到法庭观摩庭审，以求提高人民调解员驾驭调处纠纷的能力。而其他行政机关在调处纠纷时，一般要求投诉方（或申请方）举出一定的证据，证明自己的主张，必要时还会采取听证、专业性鉴定等方式。尽量查明事实真相是他们开展工作的准则，尽力依法断处是他们孜孜不倦的追求，一旦他们认为事实真相无力查清，法律适用把握不准，他们的选择往往是建议当事双方寻求司法救济。

然而，马克思主义认识论告诉我们，认识问题一定要透过现象看本质，只有透过事物的表象，注入理性的思考，才能触及问题的本质。当我们对诉讼外纠纷解决机制的运行状况有了由点及面的感性认识之后，我们将这些现象置于更深的背景中进行解读，触及到了问题的本质。正如我们在本文引言所阐述的那样，在建设社会主义法治国家的进程中，出现了这样一种认识上的误区，法治兴国的理念被简约为诉讼至上，民间私下解决纠纷在主流意识形态中被描述成法盲行为。

在弘扬法治理念的浪潮中，社会治理对司法功用的仰赖空前高涨，诉讼外纠纷解决机制所依赖的其他一些诸如道德、伦理、情理、行政的力量倍受轻视和冷落，似乎什么纠纷只要倚赖法律就可以圆满解决，法律成了一把解决纠纷和矛盾的“万能钥匙”。这种“法化情结”不仅对一般民众产生了影响，而且更极大影响着以非诉讼方式解决纠纷的部门。在当事人方面，即使当事双方寻求了非诉讼的解决纠纷的渠道，他们也期望纠纷能得到像司法一样的公正处理，而在以非诉讼方式解决纠纷的部门方面，基于对此积极的回应以及自身内在的渴求，他们也在被动与主动中顺应着这种要求。

因此，他们对掌握法律知识有着深深的渴求，当法律知识一时无法及时地提升时，他们就通过吸收退休司法人员来快速达到目的；他们对司法的公开性和程序性也有着不倦的追求，我们在前面所看到的上个世纪80年代式的开庭场景即是对此最好的注释。至此，在对当前诉讼外纠纷解决机制的运行状况的调查与思考中，我们认为，诉讼外纠纷解决机制正逐步沿着向司法模式趋同的方向发展，主要表现为：在观念层面上，他们奉法律为万能；在处理模式上，他们视审判为样板；在目标追求上，他们以尽可能的实现公正为首选。

然而，法律真的是万能的吗？司法就是解决转型期中国各种矛盾和纠纷的唯一最佳途径吗？美国法哲学家博登海默在《法理学：法律哲学与法律方法》一书中已思辩地指出，法律是社会控制的产物，也是社会控制的重要力量，但决非唯一力量，在任何有组织的社会中，仅仅依凭法律这一社会控制力量显然是不够的。

二十世纪初，西方现代法律体系日臻成熟和完善，并挟势东进，以其笼罩性的力量在中国掀起了一股强势的法制潮流。由此，围绕“法律是不是万能的”，展开了一场跨越百年的“法理与国情”之辩。一百年来，“法理派”固守的立场是紧跟西方现代法学和法律发展的步伐，力图输入西方法理改造中国社会，以法律的现代化推动中国社会和国家的现代化；作为论辩对手的“国情派”一方，阵脚虽数度差池，经历了一个从一个世纪前为“伦常礼教”号呼、到新近日渐升温为“寻求本土化资源”的过程蜕变，但是“西风”始终不能从根本上融合掉“东风”，理想勾画出的蓝图终不能摆脱国情现实的实践，理性的思辩终使双方握手对接，对极走向了契合：与一切事物一样，现代法制自诞生之初，就存在着与生俱来的局限性，社会的治理需要以法律为引领，但决不能忽视政策、道德、习俗等其他资源的力量，中国法制现代化的实现，应该寄望于现代法治理论与中国本土资源的有机结合。

回到现实的今天，之所以近年来“执行难、涉法上访、案了事未了、诉讼爆炸”等问题一直深深困扰着我们，原因仍是囿于法律的局限性，司法始终走不出功能的限度性。其一，在任何有组织的社会中，想仅仅依凭法律这一力量全面调控社会显然是不够的。在转型期的中国，这一点表现得更为突出。一方面，我们力图用法律去调整更多的社会关系。另一方面，几千年来形成的道德、习俗依然并将继续展示其固有的生命力，影响着人们的思维和行动，在调控社会关系中发挥着积极的作用。其二，转型期立法的超前与滞后并存，影响着司法功能的发挥。我国推进法治化的过程也是一个法律移植的过程，在这样一个过程中，由于城市与农村、先进与落后地区存在的明显差距，一部统一的法律有时很难以“全有”的方式全面实施。与此同时，随着社会的迅速发展，需要法律调整的领域在不断增多，有时会出现法律无法及时跟进的情况。而在一个实行成文法、法官只能严格依法办案的国家，这种立法的超前与滞后对司法功能发挥产生的不利影响，从事审判实务的我们都有深深的体会。对我国法律实践深入了解的人都知道，只有在基层纠纷解决过程中才能真正体会到什么是书本上的法，什么是行动中的法，才知道国家制定法与社会生活规范的差别。其三，司法具有启动的被动性和过程的对抗性。“不告不理”决定了纠纷是否进入诉讼渠道完全取决于当事人，司法不能主动出击，提前介入纠纷。诉讼通过引导当事人进行举证、质证，证明自己的主张，驳斥对方的主张，双方在对抗性的程序中以攻击和毁损对方为手段谋求各自的最大利益，这有时会以激化双方当事人的矛盾为代价，加之中国人普遍存在的“厌讼”心理，正如俗话所说的“一年官司十年仇”那样，有时诉讼的提起就意味着当事人矛盾的激化。其四，“法律事实”与“客观真实”并不总是具有一致性。法院认定事实的过程，就是试图还原事实真相的过程，由于时光不能倒流，事实不能重现，法院所认定的事实只能是基于各种证据所构建起来的法律真实，而非案件发生当时的客观事实。从这个意义上讲，司法所达到的公正只能是一种法律上的公正，它与实质意义上的公正并非总是完全一致，这就不难解释，为什么有些案件法院依法作出了公正的裁判，而当事人还反复地上访和申诉。其五，司法裁判的公正对当事人权利的实现具有有限性。对当事人而言，一个公正有效的裁判固然重要，但是当事人的要求并不仅限于此，当事人更关注的是裁判所确定的权利兑现。然而，裁判能否得以执行却并不完全为司法所能控制。例如，有相当部分案件无法执行的原因就在于被申请人无履行能力或恶意转移财产，而由于我国企业破产立法不完善、信用制度不健全，使这部分案件无法终结，成为导致法院执行积案越来越多的重要因素。其六，司法资源具有有限性。转型期的中国，各种纠纷和矛盾层出不穷，大量的案件涌向法院，案件的迅猛增长与人员增长长期不足的矛盾逐年凸现。就以我院为例，1991年我院受理各类案件1665件，2003年受理各类案件5677件，猛增2.41倍，而1991年我院有在编人员59人，2003年有在编人员87人，仅增0.47倍。

因此，基于法律的局限性和司法功能的限度性，在解决各类社会纷争中，我们不应该片面地将法律理想化、万能化。实际上，诉讼外纠纷解决机制具有不同于诉讼的特有优势，择其要者，就调处依据而言，诉讼外纠纷解决机制在调处纠纷时，既可以运用法律，还可以运用政策、道德、伦理、习俗等力量说服当事双方，因为政策、道德、伦理、习俗有时往往能起到法律所不能替代的作用。就调处对象而言，诉讼外纠纷解决机制调处的对象具有多元性，既能调处因法律关系所产生的纠纷，还可以调处因其他社会关系所产生的纠纷。就程序效益而言，诉讼外纠纷解决机制具有成本低廉、方式灵活、简便快速的优点，其程序注重以常识化的运作方式消除诉讼程序给当事人带来的理解困难，使当事双方有更多的机会和可能参与纠纷的解决，以相形较为简单的事实认定代替诉讼中严格的举证责任，从而使当事双方在可以不借助律师的情况下自行解决纠纷成为更普遍的现实。就调处方式而言，诉讼外纠纷解决机制在调处纠纷时既可依当事人合意提起，亦可主动出击、提前介入，特别是对一些处在萌芽状态的矛盾，主动出击、提前介入往往更有利于化解纠纷，维护社会稳定。就调处效果而言，诉讼外纠纷解决机制既整体地考察纠纷背后复杂、长远的社会关系，而不是仅就事件本身的是非曲直作出简单判断，又注重以通情达理的对话和非对抗的周旋在和解与妥协中解决纠纷，这将更有利于维护需要长久维系的当事双方关系。

至此，严格意义上讲，法律制度与其他社会控制之间，并不存在一个孰优孰劣的价值判断问题，而是它们各有自己的调整范围和领域，各有适合于自己调控的社会关系。并且，在很大程度上，法律制度的实践及高效运转往往有赖于其他制度的强大背景支持，许多社会关系的调整也往往需要多种方法相互配合才能发挥最佳的功效。因此，在弘扬法治、建设社会主义法治国家的今天，法律在解决各类社会纷争中，固然居于主导地位、发挥引领作用，但是发挥道德、习惯及其他社会机制和社会规范的积极作用亦不容忽视，我们应当在加强法治建设的同时充分重视“以德治国”的重要意义，将“依法治国”与“以德治国”有机结合。

综上，我们对这一课题研究论证的结论是：在中国现实社会的语境中，解决中国现实的问题，需要一种科学的态度，更需要一种科学的方法论作为工具。在建设社会主义法治国家的进程中，我们不应该片面地将法律万能化，而应该寻找一条适合中国国情的、能将法律制度与其他社会控制相调谐的道路。时代的进步与发展，使我们越来越重视诉讼外纠纷解决机制在纠纷解决中的重要作用。我们应积极应对纠纷解决机制的多元化的时代潮流，积极探索适合我国国情的纠纷解决方式，更好地实现国家治理。我们探讨诉讼外纠纷解决机制向司法模式趋同的问题，决不是要削弱和放弃诉讼外纠纷解决机制，而是旨在提醒应防止因这种趋同削弱了多元化纠纷解决机制的功效。虽然诉讼在纠纷解决和社会调整中始终处于核心和基础地位，但它仍只是纠纷解决的一种而不是唯一方式，诉讼外纠纷解决机制在定纷止争中的作用不可替代，应保持其特有的功效，否则难免因模仿司法而陷入一种无法自拨的困境：要么走向司法，失去自我；要么在法律框架的影子下寻求更多元化的规范。

讲情理，情理的逻辑是和谐；讲政治，政治的逻辑是稳定；讲司法，司法的逻辑是公正。当诉讼外纠纷解决机制一再被“法化情节”格式化之后，我们不禁要追问，多元的力量该如何表述？

于院长针对诉讼外纠纷解决机制进行了理性的思考，下面由成都市成华区人民法院院长孙涛发言。

随着我国法制化进程的加快，越来越多的人们热衷于选择诉讼来维护自己的权益。诉讼作为一种程序最优、效力最高的纠纷解决方式，是权益救济的最后一道防线。但从纠纷解决的方式来看，诉讼决不是唯一的、更不是首要的、对当事人来说也不一定是最佳的纠纷解决方式。由于民间调解、仲裁、行政处理、诉讼等纠纷解决方式，在处理不同纠纷时利弊不一，社会就应该提供多元的纠纷解决方式，让纠纷的主体能够根据法律的规定，在衡量利弊的基础上，按照自身的利益需求进行选择。

我们在所在法院组织了座谈，经过一些基础性调查，从法院角度来看，诉讼外纠纷解决机制的运行情况主要呈现出如下一些特征：
（一）法院解决纠纷的功能不断强化，诉讼外纠纷解决机制解决纠纷的功能明显下降，但下降程度不一。这在被调查的法官中，已达为共识。近年来，法院的民事收案总体呈上升趋式，案件类型多样，法院解决纠纷的功能不断强化，连法官自己也对自己的工作定位于息诉解纷，法院似乎成为了纠纷解决的前沿阵地。与之相对应的是，诉讼外纠纷解决机制的功能不断弱化，弱化程度呈现出这样一些特征：一是民间性的纠纷解决机制功能弱化明显，部分行政性的纠纷解决机制功能仍较突出。例如各类调解委员会调解后至法院的案件很少，但派出所处理治安纠纷，交管部门处理交通事故一、运行状况
我们在所在法院组织了座谈，经过一些基础性调查，从法院角度来看，诉讼外纠纷解决机制的运行情况主要呈现出如下一些特征：
（一）法院解决纠纷的功能不断强化，诉讼外纠纷解决机制解决纠纷的功能明显下降，但下降程度不一。这在被调查的法官中，已达为共识。近年来，法院的民事收案总体呈上升趋式，案件类型多样，法院解决纠纷的功能不断强化，连法官自己也对自己的工作定位于息诉解纷，法院似乎成为了纠纷解决的前沿阵地。与之相对应的是，诉讼外纠纷解决机制的功能不断弱化，弱化程度呈现出这样一些特征：一是民间性的纠纷解决机制功能弱化明显，部分行政性的纠纷解决机制功能仍较突出。例如各类调解委员会调解后至法院的案件很少，但派出所处理治安纠纷，交管部门处理交通事故纠纷功能仍较突出。二是有强制性前置要求的纠纷解决机制功能突出，没有强制性前置要求的纠纷解决机制功能较弱。例如劳动争议经仲裁、交通事故经调解后，再进入诉讼的案件多，而其它类型的纠纷经调解、仲裁后，再进入诉讼的案件少。三是城市的民间调解机制弱化明显，农村的民间调解机制较好一些。农村经村民委员会调处后、再进入诉讼的案件就比城市经居民委员会调处后、再进入诉讼的案件多，但总体来说都不如十年前。就弱化程度的数据实证，以法院目前的统计手段而言较难。

（二）诉讼外纠纷解决机制对各类纠纷的处理结果，法院在效力上予以确认的程度有限。民事诉讼法第16条第2款规定：“人民调解委员会按照法律规定，根据自愿原则进行调解。当事人对调解达成的协议应当履行；不愿调解、调解不成或者反悔的，可以向人民法院起诉。”最高人民法院2002年11月1日开始施行的《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》第1条规定：“经人民调解委员会调解达成的、有民事权利义务内容，并由双方当事人签字或者盖章的调解协议，具有民事合同性质。” 最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》第67条规定：“在诉讼中，当事人为达成调解协议或者和解的目的作出妥协所涉及的对案件事实的认可，不得在其后的诉讼中作为对其不利的证据。”据此，法院在裁判案件时，一是允许反悔，对于已履行的反悔和已实质履行完毕的反悔，视为双方权利义务关系终结，不予支持。未履行或未实质履行而反悔的，法院重新予以处理。二是对具备权利关系义务内容的调解协议，如合同类纠纷，一般按重新达成的协议予以确认；对于侵权纠纷和不动产的确权纠纷，因其法定性，则按相关规定处理。三是调解协议的效力一旦不被确认，法院在认定事实和作出判决时，不再予以考虑。同样，对于行政调解和行政裁决，法院也是在全面审查的基础上，认定事实，进行裁决。

（三）法院对诉讼外纠纷解决机制的监督和指导工作难以开展，法院调解工作也难以得到诉讼外纠纷解决机构的有效支持，构建长效的良性互动关系困难。民事诉讼法第16条第1款规定：“人民调解委员会是在基层人民政府和基层人民法院指导下，调解民间纠纷的群体性组织。”第3款规定：“人民调解委员会调解民间纠纷，如违背法律的，人民法院应当予以纠正。”据此，将法院与基层民间调解组织之间的关系，确定为指导与被指导之间的关系。近年来，法院虽一直在强调与基层调解组织建立联动互助关系，但从实际运行情况看，却不尽人意，监督与指导关系没有日常化，长效的监督、指导机制并未建立。同样，法院对仲裁的监督也是有限的，属于事后监督，协助执行关系也未理顺。受一裁终裁制的影响，仲裁作为不同于诉讼的另一种纠纷解决机制，法官们也都不太关注，反映出了法官对仲裁的消极态度。

（四）地方党委领导下的“大调解机制”，对当地群体性纠纷的解决起着相当重要的作用。大多数群体性纠纷，如拆迁安置、非法集资等，由于政策性强，本身就不宜通过诉讼来解决，法院不好处理，也处理不好。我院受理的城北高速公路噪音污染案、跳蹬河小水电站的非法集资纠案等，最终就是在区委、区政府，甚至市委的介入下，较好地处理的。现在，对于这种纠纷解决机制，大家对于它的负面效应谈得多，但从这类案件的现实背景来看，却是相当有效的。因为这类案件，符合法律规定的受理条件，老百姓也要求法院受理，受地方利益的约束，法院也处理不了。实际上这些案件本身就是改革开放和经济发展的副产品，但由于我国的社会保障体制并不完善，老百姓成为了这些政策性改革负面效应的实际承担者，由于牵涉到政府，法院受地方化的约束，陷入了两难境地，法院也不可能通过法律关系的解决，就使经济发展中的矛盾得到现实的化解。而相关部门的联办却能就事论事的解决好这类问题。

（五）已经过诉讼外纠纷解决机制调处过的纠纷，法院进行再调解的成功机率较小，可以推定诉讼外纠纷解决机制是有成效的。法官们都认为，就具体的纠纷而言，经过相关机构调解的纠纷，反映出了相关机构已做了大量工作，诉讼中的调解除效力高、具有强制执行力外，其调解原理与诉讼外纠纷解决机制相比，并不具有更明显的优势，所以，这类案件诉至法院，法院再调解的成功机率较小。

二、原因分析
（一）观念因素：法治观念存在误区。在我国，基于对法治的向往，人们在法治观念上产生了司法万能的幻想，将法治与审判简单等同。例如，以电视、报纸、网络为主的新闻媒体对法院案件的审判日趋关注，一些法制栏目在进行法制宣传教育时，也在积极地鼓吹当事人为权利而斗争，由此走入了观念误区。认为将纠纷诉至法院解决，似乎成为了当事人法治意识的一种表现，相反，将纠纷交由民间调解机构调解，则被认为是一种和稀泥的做法，无形之间贬低了诉讼外纠纷解决机制的价值功能。

（二）社会因素：纠纷解决机制缺失。过去的厂矿企业尤如一个个小社会，大多设有调委会，人员流动性小，纠纷双方往往是同一单位或经济组织成员，调委会发挥作用的空间大，优势明显。随着经济的发展，人员流动加剧，企业在改制过程中最关心的是效益，单位内部的矛盾纠纷可以通过解雇一方来解决。从纠纷解决机制的社会供给来看，我国存在着严重的“行政化”倾向，有行政化就有行政等级和不同等级的权威，寻求高权威的机构解决纠纷就成为了必然。况且，在社会转型期，传统的以血缘、地域为纽带的民间调解功能逐渐下降，其它以自治、自律为特征的调解机制还未成长、壮大。由于社会价值观念中诚信的缺失，诉讼作为国家权力机构的供给内容，是一种相对稳定的纠纷解决机制，这种具有权威性和强制性的纠纷解决方式，自然就成为了当事人的首选。

（三）立法因素：相关法律缺位严重.各类诉讼外纠纷机制从主体定位、程序运作、协议效力等都缺乏足够的立法保障，除仲裁法外，大多为行政规章，存在着法律效力层次低，相关规定少，不够细化，难以操作的弊病。从社会的实际供给来看，各类诉讼外纠纷解决机制，工作水平良莠不齐，工作人员自律性差，监督机制跟进不上，机制运作本身就隐含着较大的风险和错误成本，自然难以取信于民。并且，一些规定过于机械、不够科学。如仲裁的一裁终局制，使当事人对仲裁顾虑大，担心万一仲裁不如意，无挽救余地；相反，诉讼还能上诉，申诉。再如行政裁决的可诉性，由于立法将行政裁决定位于具体行政行为，一旦当事人不服诉至法院，裁决机关就成了被告，行政机关及其工作人员为了免除可能出现的诉讼风险，自然会消极对待行政裁决。

（四）制度因素一：权力供给不足。从制度本身的构建现状来看，主要表现为：一是缺乏强制性的前置规定。实践中，交管部门对交通事故进行调处，效果明显的主要原因就是诉讼将交管部门的责任认定作为受理的一个条件，实质即是对交通事故的处理在程序上设置了前置程序。这说明，对某些特殊纠纷规定强制性的前置程序，既能为这些纠纷找到妥善的处理渠道，又能有效地分流案件。二是处理结论的效力权威不足。由于民间调解、仲裁、行政处理等诉讼外纠纷解决方式都缺乏强制执行力的保障，调解人员认为劳动不受尊重，积极性受挫；仲裁要面临法院能否积极执行的怀疑；行政裁决又怕吃力不讨好，成为被告。种种顾虑下，人们自然觉得诉讼的强制执行力，最能直接保障其权益。

（五）制度因素二：程序衔接不畅。按现行法规定，法院与民间调解组织之间是指导与被指导的关系，与仲裁和行政处理是监督与被监督的关系。由于日常缺乏接触，对调解人员的分布、工作能力等无法掌握，法院的指导实际上是空泛的，没有针对性的；法院在诉讼中也不能积极主动地寻求民间调解资源的帮助。对仲裁、行政裁决的监督，在制度设计上属于事后监督，双方的监督交流不可能具有主动性，互动机制难以建立。诉讼作为纠纷解决的最后一手，与诉讼外纠纷解决机制之间存在着程序流转的关系，由于立法缺乏相应规定，诉讼内外纠纷解决机制之间又不主动，存在着各自为阵的倾向。换句话说，对于纠纷当事人，社会并未向其提供一套科学、合理、高效、便利的程序衔接机制，老百姓不愿意接受过多的程序流转成本，直接选择诉讼，诉讼外纠纷解决机制的公信度就进一步降低。

（六）制度因素三：司法权威不够。受法院地方化、行政化的影响，由于司法权威不够，法院面对着一些紧密联系地方经济发展的纠纷是无力解决的，但法院收案后发现了这种情况，又不能拒绝裁判，法院便需寻求地方权力的支持，补足司法权威欠缺的部分，在地方党委的领导下，与行政机关共同建立的大调解机制或者开展联合执法行动，以妥善解决矛盾。当前信访工作形势严峻，缠诉情况非常严重，一些当事人放弃正常的司法程序，热衷于领导批示，甚至选择过激的方式维护自己的权益，就是看到了行政权对司法权的干预效力。所以说，大调解机制虽然暂时地解决了具体的矛盾，但却是以牺牲司法途径的终极效力作为代价，既有损司法的中立性和权威性，又降低了法院裁判的公信度，短期内解决了问题，长远看却无疑于引鸩止渴。

（七）个人因素：理性选择经验不足。社会上千奇百怪的纠纷，不可能、也没有必要都通过诉讼来解决。不同的纠纷，不同的需求，可以选择不同的纠纷解决模式。面对矛盾，人们在进行选择时，有崇尚权威的本能，法院比民间机构权威，人们选择法院；市委书记、省委书记比法院权威，人们选择上访，寻求批示。人们在相信司法的同时，往往又忽视了司法解决纠纷功能的有限性，忽视了司法解决纠纷的成本运算，还不能充分认识到诉讼外纠纷解决机制相对于诉讼所独具的优势。当耗费了大量的时间和金钱，没有达到自己的目的时，对司法的信任度和满意度就降低，就偏执地认为是法院黑暗，法官腐败；而不反思自己是否选择了恰当的纠纷解决方式。

三、对策构建
回应纠纷主体的多元化需求，社会应在法院的周围培育出多种形态的纠纷解决机制，构建出一套“以社会为依托、以法院为核心”纠纷解决系统。当前，由于观念存在误区、社会供给不足，文化资源薄弱、诚信价值缺失等等，诉讼外纠纷解决机制的培育、健全和完善还需要一个相当长的过程。法院作为纠纷解决的最后一手，应不断检审彼此之间的流转关系，努力构建起一套功能互补、程序衔接顺畅的流转衔接体系。

(一)建立健全各类诉讼外的纠纷解决机制
对于民间调解、仲裁和行政处理，一是国家要不断健全立法，不同角度地进行规范和完善，如废除行政裁决的可诉性，当事人不服的，只在当事人之间进行，行政机关不再作为被告，以不断地取信于民。二是社会要不断地扶持建立多形态的民间调解组织、专业性的仲裁机构和多种类的行政裁判机构，尤其是要充分发挥各行业协会和律师队伍的作用，提供社会化、民间化、自治化的服务，以满足人们的不同需要；三是各种诉讼外纠纷解决机制要充分发挥自己独有的制度优势，以吸引当事人利用其来解决纠纷；四是各种诉讼外纠纷解决机制要不断丰富调解技巧，不断激活自身的功能，以增强其认知度和公信度。五是要注意制度本身的修正，以不断增强其灵活性。

(二)协调整合诉讼内外的纠纷解决机制
1、是建立调解、仲裁、行政裁决先行制。对于伦理性强的家事类纠纷和相邻权纠纷，尝试实行民间调解先行制度；对于政策性强的土地承包、拆迁纠纷等，尝试实行行政调解先行制度；对于有相关职能部门进行监管的，如交通事故、治安纠纷等，尝试实行行政调处先行制度；对于专业技术性较强的，如医疗事故、环境污染纠纷等，尝试实行仲裁先行制度。

2、重塑彼此间的监督、指导关系。法院作为诉讼内外纠纷解决机制的核心，在宏观战略上，应定位于最后一手，而不是第一手在价值功能上，应从纠纷解决者尽量转变为纠纷监督者。例如围绕仲裁与诉讼的互动关系，一是可据当事人申请，以裁定形式，对正在进行中的仲裁进行程序性监督。二是允许当事人约定对仲裁裁决不服的，可以向法院起诉，以续审的形式进行监督；对于强制性仲裁，因非其自愿，均可诉至法院。

3、建立调解协议的司法审核制。对于民间调解协议和行政调解协议，可由当事人双方共同提交法院进行审核，符合规定的，由法院以裁定形式予以确认，从而使之得到国家正式制度的认可，并取得执行力。

4、强化民间调解协议效力的认定。对于民间调解协议，未经法院审核而当事人反悔又诉诸法院的，可以尝试以双方当事人达成的调解协议为诉讼标的，而不是以先前的纠纷本身作为诉讼标的，既能增强民间调解协议的效力，尊重民间调解员的劳动，又能有效减轻法院审案的负担。

5、推行纠纷解决机制引导制。考虑到纠纷当事人相关知识的欠缺，法院可在实行诉讼引导制的同时，由导诉员兼任纠纷解决机制的引导员，提供相应的信息疏导服务，促使当事人理性抉择，实现案件分流。

6、在立案大厅设立人民调解窗口。法院提供窗口，但具体工作不由法院负责，而由基层民间调解组织的归口管理部门派人负责，为愿意直接接受民间调解的当事人提供咨询服务，并据辖区将之分流至各基层民间调解组织进行调解。
7、正确引导大调解机制。鉴于大调解机制在短期内有效，长远又弊大于利，过度强调二者的分离不利于解决实际问题，为正确加以引导，对于法院解决不了的，具有公共性和政策性特点的群体性纠纷，要审慎立案；行政机关应积极健全自身机制，充分利用听证会等形式，以行政裁决的方式妥善解决，法院不宜作为成员参加。

(三)创造性地再造现行的法院调解机制
随着审判方式改革的深入，为缓减审判压力，法院也在积极进行程序改造，如在审判组织方面，实行审判长、独任审判员选任，推行助理法官制，转变审判委员会功能等；在审判程序方面，积极推行繁简分流、普通程序简化审、裁判文书格式化和模块化等等，较大程度地提高了审判效率。而近年来，调解率逐年下滑，上访、缠访现象严重，如何构建适合我国特点的调解制度成为了法院亟待解决的问题。为此，我们在肯定现行法院调解制度功能的同时，应积极探寻国外司法ADR可供借鉴之处，不断拓宽思路，改良调解制度，挖掘审判潜力。针对我国现行的调解制度，可作如下改良：

1、对案件进行类型化分析，积极推行强制调解制度。因为调解奉行“和为贵”，具有“应当向前看”的特点，而判决奉行“为权利而斗争”，具有“瞻前不顾后”的特点。故应加强案件的类型化分析，在调研试点的基础上，积极推行强制调解制度。最高法院2003年12月1日起施行的《关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》，即对六类民事案件要求“应当先行调解”。
2、废除将“查明事实、分清是非”作为调解的基础。由于判决是一个树立标准的程序，而调解只是一个解决纠纷的程序。调解强调实质正义，要求“人要讲良心”、“不能睁眼说瞎话”，而判决则是通过程序规则和证据规则，体现实质正义，二者奉行的原则不同，不宜以“查明事实，分清是非”为要件。
3、改革审前准备程序，推行审前调解会议制。坚持调解贯穿于审判各阶段原则，重点将调解结合在准备程序中，推行审前调解会议制，在法官的指导和监督下由助理法官主持，或确定助理法官就有此权。按照“在准备中调解，在调解中准备”的思路，减轻法官开庭审理的负担，实现诉讼效率的最大化。

4、以法官助理制为契机，科学设置调解率考核指标。调解率指标在各个法院一直作为法官工作业绩考核的一个重要指标，为有效预防法官主持条件可能出现的以拖压调、以判压调、以诱压调、以骗压调现象，废除法官的调解率指标考核，将之主要用于考核助理法官，相对实现调解与审判的主体分离、程序分离和时空分离。
5、寻求民间调解资源支持，积极推行委托调解员制。这在最高法院2004年11月1日施行的《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》第3条中予以了确认。即对辖区内有一定威望的调解员，经考察，通过委托或邀请的形式，从事审前辅助调解工作。调解成功的，法院根据调解协议制作调解书。
6、在有条件的法院，试点实行司法ADR。我国辐员辽阔，各地经济文化的发展水平和基层法院的实际情况相差较大，对于司法ADR制度，我们可以在一些经济发达，文化水平较高，民事案件受理数较高的法院试点，积累经验，以实现本土资源与外来文化的结合。

现在请在场的嘉宾对网友的提问进行答复。

回答网友zhang19691230诉讼爆炸这一现象只存在于经济发达的东南部地区和大城市，而在相对贫穷落后的中西部地区，特别是广大农村地区，人民法院普遍是人浮于事，法官等案的现状。多元化的机制是否应因地而异呢？
中西部地区特别是农村诉讼案件少是事实,但是这只是相对而言,各种纠纷仍然存在,也应当得到合理和及时的解决.因此,建立多元化的纠纷解决机制应当因地而异,比如在诉讼案件相对较少的地方,就可以考虑多发挥非诉讼解决方式比如农村基层调解组织和其他民间调解方式的作用,促成各类民间纠纷的和谐解决.

孙涛院长阐述了诉讼外纠纷解决机制的现状和意见，下面由锦江区人民法院院长杨玉泉作主题发言。

近年来，在ADR即诉讼外纠纷解决机制的问题进入法学界的研究视野并产生了相当的研究成果的同时，实务界也开始予以越来越多的关注和重视，并引发了对相关问题的再度思考和重新审视。“法院对ADR的政策和态度直接决定着ADR的地位、运作和纠纷解决机制的格局，”①在促进多元化纠纷解决机制建立和完善的进程中，人民法院在其间将起着至关重要的决定性作用和产生直接的影响。围绕人民法院如何充分发挥对诉讼外纠纷解决机制的指导监督职能这一专题，我们重点就法院对于诉讼外纠纷解决机制格局中的定位，即在认识上的定位、机制中的定位、职能上的定位这三个方面的问题进行了一些思考。

一、认识上的定位：理解与认同
没有意识上的认同，就难以有行动上的支持，人民法院对于诉讼外其他纠纷解决渠道的出自内心的理解和认同，是其能够真正充分有效地发挥指导监督职能的基本前提。
纠纷始终伴随人类社会而存在，解决纠纷的机构应运而生，在现代法治社会，诉讼被奉为最具权威的纠纷解决方式，法院也是最为重要的纠纷解决机构，但社会利益冲突的多元化导致纠纷解决形式的多元化，法院绝不可能是承担纠纷解决功能的唯一机构，除此之外，还需要有中立第三人介入的诉讼外纠纷解决机制的存在，在我国较为常见和具制度性的主要有调解和仲裁。然而，在中国法制现代化建设进程中，随着西学东渐，“有纠纷上法院”，“司法最终解决”、“法院是社会正义最后一道屏障”等理念渐入人心，为权利而斗争、动辄上法庭“打官司”、“讨说法”成为时尚，也成为社会和民众法律意识不断提高的一个标志。法院在这种“惟司法解决论”过热发展及法院自身地位、作用日益凸现的形势下，也产生了包打天下的倾向，导致压力增大。正如原最高人民法院副院长刘家琛2002年7月在全国法院思想宣传工作会议上所指出的，“近几年来，在法院内部也出现了包揽一切矛盾纠纷、解决一切社会问题的倾向，”“但由于体制等诸多因素的原因，法院事实上又不可能解决所有社会问题。

这样造成的结果是，少数案件审判质量不高，法院不堪重负，又不可避免地成为社会关注的焦点，司法应有的权威也受到损害。”在诉讼案件不断增长、法院运作日趋紧张的情况下，调解、仲裁等诉讼外纠纷解决方式的推广运用，的确能够有效地分担和缓解法院压力。从这一角度来讲，法院作为受益者，对诉讼外纠纷解决机制的态度应该是认同和欢迎的。

但有一个问题不容回避，那就是，在当前我国特殊的政治经济形势和人民法院经费保障欠缺的背景下，人民法院与其他纠纷解决机构之间似乎也存在着一种潜在的竞争关系。对法院而言，办理案件数量多少毕竟目前还是衡量其工作绩效的指标之一，其他纠纷解决渠道从量上对诉讼进行分流后，既削减了法院的工作实绩，也减少了诉讼费收取，这种影响是直接具体而实际的。尤其是在有的法院诉讼压力并不明显、反倒可能面临“开辟案源”和“创收”困难的情况下，人民法院在有些失落的同时，是不是因此就应对与其形成竞争态势的诉讼外纠纷解决机制产生漠视和排斥心理呢。我们认为，对这一问题的看待的确需要一种宏观的、全局的、综合的和发展的眼光和理念。

从社会的需要看，诉讼外纠纷解决机制降低了社会发展成本，适应了社会的不同需求，减少了社会关系的对抗性。从法制的发展看，多元化纠纷解决机制反映了法治自身的发展，“是一种法制和社会可持续发展的需要。”②从纠纷主体的利益看，诉讼外纠纷解决机制为纠纷主体提供了更多的途径和方法，赋予了其更多的选择权，使其能够根据主观偏好和自身需求来确定相应的纠纷解决办法，并可能节约纠纷解决的物质成本和时间成本。从追求的目标看，法院与诉讼外纠纷解决机制具有共同的目标和价值取向，即公正有效率地解决纠纷。从法院的功能看，法院不仅是要解决纠纷，还有一个重要功能是创制规则，案件的分流减少、诉讼的适当节制，法院才更有可能集中精力通过疑难案件的审理来发现创制规则，从而更益于后一种功能的强化，正如美国联邦法院一位大法官所言，“权力是有限的，才是有效的”。

即使在目前人民法院特别是基层法院的创制规则这一功能体现得并不明显的情况下，诉讼外纠纷解决机制的发展，“可以过滤掉相当一部分并不重要的纠纷，使法院可以有更多的精力完善提高审判的技术和质量，提高法官的素质和法院的威信。”而在多元化纠纷解决机制并存的社会中，法院的权威和地位正是通过对丰富而有效的诉讼外纠纷解决机制的指导和监督而得到彰显，诉讼外纠纷机制得到充分的发展完善，法院的权威与地位也才可能有显著的提升。对法院而言，在当前因案件分流而带来的某些局部利益损失其实是微不足道的。当然，这需要观念和体制的转变，正如刘家琛副院长曾强调的，“在司法改革的进程中，要逐步清理一些与时代精神不符的、过时的司法观念，要形成和创立一些新的现代司法观念，并在实践中不断加以完善。”当案件办理数量不再是人民法院政治合法性和合理性的一个重要证明、案件诉讼费用不再是人民法院得以自身运行和发展的一种经济支撑，人民法院与其他纠纷解决机构之间现存的所谓竞争或冲突状态的消弥，是可以从体制上对纠纷解决的资源分配的调整而得以实现的。因此，从宏观的、长远的角度，对于在某些方面暂时对法院产生一定冲击的诉讼外纠纷解决机制，人民法院对其意义和价值仍然是认同的，而不是排斥的。

二、机制中的定位：指导与监督
当诉讼外纠纷解决机制的价值逐渐得到认同并越来越多地承担起纠纷解决的功能时，在诉讼内与诉讼外两类纠纷解决机制相互并存而独立的局面下，两者之间是否就是“井水不犯河水”互不相干的关系以及人民法院于诉讼外纠纷解决机制而言应该立于何位，也成为我们必须要面对的问题。

诉讼是纠纷解决的主要途径，但当诉讼外纠纷解决机制为诉讼主体提供了多元化的解决方式、诉讼不是纠纷解决的唯一渠道时，法院解决纠纷功能的削弱不可避免。但这种影响毕竟是有限的，通过正式的诉讼程序解决纠纷仍是最权威的纠纷解决方式，法院作为国家权力和公共利益的化身，其在纠纷解决方面的权威地位并未有所动摇。法院对现代社会纠纷解决的控制与影响并没有因为其直接解决功能的弱化而绝对的削弱，事实上法院对诉讼外纠纷解决所具有的潜在影响乃至直接的控制仍是不可忽视的，这正如一位意大利学者所归纳的，包括了：“（1）对私下解决纠纷产生影响，并明确所能控制的范围；（2）认可私下解决结果，并保证当事人服从解决结果；（3）作为当事人可以正式解决纠纷的成本，使私下解决纠纷的可能性增加；（4）为当事人提供相互了解对方主张的方法，减少当事人间存在的不可靠性，从而增加私下解决纠纷的可能性。”

即使在诉讼之外多种纠纷解决方式存在的状况下，法院在整个纠纷解决机制中仍然处于主导和核心地位。诉讼外纠纷解决机制作为对诉讼具有替代效应的纠纷解决机制，尽管具有其特殊的价值和功能，但并不是完美无缺的。国际比较法学家将诉讼外纠纷解决机制的共同性特征概括为“程序上的非正式性”、“在纠纷解决基准上的非法律化”、“纠纷解决主体的非职业化”、“运营方式民间化或多样化”等基本要素，⑤然而，一种机制所具有的特点有时候也往往成为其问题所在。诉讼外纠纷解决机制在具有简易性、灵活性、平和性优势的同时也可能因其存在的随意性、不规范、低素质等缺陷丧失一定的公正性。因此，为更好地发挥诉讼外解决纠纷机制的作用，克服其不足和弊端，提高其质量和能力，尽量避免和减少权利受损害，诉讼外纠纷解决机制在得到充分认同和鼓励的同时，是不能脱离于指导和监督的。法院作为在整个纠纷解决机制中处于主导和核心地位的机构，其在纠纷解决中所具有的严格规范性和高度专业化是能够为诉讼外纠纷解决机制提供这种指导和引导的。同时，诉讼作为纠纷解决的最终途径，法院作为社会正义的最后屏障，应当承担起对诉讼外纠纷解决机制进行司法监督的职能，使当事人有机会和权利获得司法救济。

法院对于诉讼外纠纷解决机制的指导和监督职能，是通过立法的形式得以确认的。在我国，较为常见和成熟并与人民法院关系密切的诉讼外纠纷解决机制主要有调解和仲裁。《人民调解委员会组织条例》规定，人民调解委员会“在基层人民政府和基层人民法院指导下工作”。《中华人民共和国民事诉讼法》既明确了基层人民法院对人民调解委员会的指导，还规定了“人民调解委员会调解民间纠纷，如有违背法律的，人民法院应当予以纠正”，即对人民调解委员会的监督。《中华人民共和国仲裁法》、《中华人民共和国民事诉讼法》通过规定人民法院裁定撤销仲裁裁决制度和人民法院裁定不予执行仲裁裁决制度，确立了人民法院在仲裁活动中的司法监督地位。

三、职能上的定位：衔接与整合
法院的态度和作为决定着诉讼外纠纷解决机制的地位和发展，在诉讼外纠纷解决机制中承担着指导监督职能的人民法院，在实践中采取何种与法院功能更相符合的指导监督形式、如何构建法院与诉讼外纠纷解决机制相互衔接整合机制，应该是我们思考和探索的一个课题。

在当前，人民法院对于诉讼外纠纷解决机制指导职能的发挥主要体现在对人民调解的具体指导。在实践中，法院主要采取组织调解员旁听庭审、参加法庭调解、召开座谈会、举办法律知识讲座以及巡回就地办案等指导培训形式，其对于增强调解员的法律素质和调解能力、促进人民调解发挥解决纠纷功能起到了一定作用。但是，这种帮助提高能力的具体指导培训，仍停留和局限于一种技术性层面。我们认为，人民法院对诉讼外纠纷解决机制的指导，应该注重一种更具持续性和生命力的引导性指导，人民法院可以考虑通过法院自身功能的强化来发挥更为广泛也更为持久的指导和辐射作用，如注重规则的创制和发布。尽管目前人民法院特别是基层法院的主要功能不是规则创制而是解决纠纷，但“在新的社会发展过程中，社会对司法和诉讼日益寄予了更高的社会期望，例如通过司法诉讼程序确认政策、重新分配社会资源、乃至衡量并调整利益关系等社会功能受到越来越多的关注和重视。

因此，法院和诉讼程序的功能发生了某种转移和倾斜；在纠纷解决方面的功能已经逐渐减弱，甚至已成为其次要的功能。”⑥并且随着多元化纠纷解决机制的发展完善，法院的这一功能将得到强化。在这种趋势下，法院不能只满足于个案解决，面对某类具有典型性的案件，要有提炼和树立规则的自觉意识，通过判例，从整体上影响和控制纠纷解决的法律标准，为社会包括诉讼外纠纷解决机构提供法律处理的标准答案，并注重拓宽发布渠道，加大宣传力度，提高法律预期，减少适用分歧，利于纠纷在诉讼外低成本解决。此外，需要注意的是，法院对于诉讼外纠纷解决机制各种形式的指导并不是要将其培训改造成法院诉讼审判模式，而是在不丧失其独特优势和价值的基础上弥补不足，更多地为其提供一些具有导向性的原则或观念。

如果说法院的态度是决定诉讼外纠纷解决机制的地位和发展至关重要的因素，那么法院在诉讼监督中所持有的态度和把握的尺度，应该是其中的关键环节。在我国，调解、仲裁等诉讼外的纠纷解决机制尚未发挥出预期的作用，其效力和权威的不足是影响其发展的主要障碍。在过去相当长的时间内，当事人对人民调解协议反悔而起诉后，法院在诉讼中只审查当事人间的纠纷，而对已经达成的调解协议一般不予考虑，在人民调解协议效力未能得到承认的情况下，人们对人民调解的信任产生动摇，人民调解的纠纷解决能力急剧下降。2002年9月出台的最高人民法院《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》，确认了人民调解协议具有民事合同性质，对否定其效力的情形做了严格限制，实质上也是人民法院对人民调解监督尺度的一种调节。随着人民调解协议从原则上不被认可到原则上予以认可，效力受到尊重，自信得以恢复，人民调解开始在新的发展机遇中显现生机。

而关于法院对仲裁的监督，由于立法的缺陷和冲突，使得人民法院的该项监督职能受到了一些质疑和非议。有人认为撤销仲裁裁决的司法审查程序过于笼统和原则，使法院对仲裁裁决的撤销审查权力存在较大活动范围或解释性空间，建议对立法中不明确的地方予以补充。⑦而针对撤销仲裁裁决和不予执行仲裁裁决两种功能基本相似的监督方式重复设置而出现冲突的情况，有的建议取消不予执行程序，⑧有的建议保留不予执行程序，但对其审查事项进行限制。⑨我们认为，在立法尚未做出修改之前，人民法院仍将依法行使对仲裁的司法监督职能，但要注重把握监督尺度，趋向形式审查，减少自由裁量，避免不当干预。

总之，在多元化纠纷解决机制不断深入发展的趋势中，居于主导地位的人民法院对于诉讼外纠纷解决机制的指导和监督，应注重体现引导中的指导、支持中的监督，顺应潮流，审时度势，通过在诉讼法律程序的效力确认和权威维护，树立社会对诉讼外纠纷解决机制的信任和信心，并可以尝试借鉴和探索利用诉讼规则或诉讼费用杠杆等制度来鼓励当事人采取诉讼外纠纷解决方式，以积极的态度促进其纠纷解决功能的充分发挥，实现诉讼内与诉讼外纠纷解决机制衔接互补的良性发展。

杨玉泉院长就法院就诉讼外纠纷解决机制的定位作了分析，下面请成都司法局局长沈有春发言。

人民调解工作是一项具有中国特色的法律制度，是由依法设立的群众性组织居间调解民间纠纷。人民调解是群众自我教育、自我管理、自我约束的好形式，被誉为“东方一枝花”。群众依法自己解决自己的纠纷，把大量的矛盾化解在基层，消灭在萌芽状态，增强人民内部的团结，对社会治安综合治理起到了第一道防线的作用。

一、我市人民调解工作的现状
我市人民调解工作在各级党委、政府领导下，在各级人民法院、司法行政部门指导下，为维护社会稳定、加强社会主义民主法制建设中发挥了重要作用。
（一）建立了人民调解组织网络体系。我们认真抓了调解组织建设，形成调委会、调解小组、调解员三级调解网络。目前，我市的人民调解委员会主要有两种，即街道（乡镇）调委会和社区（村）调委会。全市各街道、乡镇已组建了规范化的334个街道（乡镇）人民调解委员会，基本达到“五有”（有人民调解委员会标识牌、有相对固定的工作场所、有印章、有调解及回访等记录簿、有档案）、“四落实”（即组织、制度、工作、报酬四落实）。部分有条件的街、乡还设立了专门的人民调解室。结合农村基层组织建设和城市社区建设，我们进一步调整健全社区、村的人民调解委员会，目前共有社区（村）调委会5238个。另外，我们还在企业、集贸市场等进行了建立人民调解委员会的试点工作。力争做到“哪里有人群，哪里就有人民调解组织；哪里有民间纠纷，人民调解工作就做到哪里。”目前，全市共有各类人民调解委员会6028个，人民调解员46986人，基本形成了遍布城乡的人民调解组织网络体系。

（二）形成了基层矛盾纠纷排查调处机制。根据民间纠纷发生的规律和特点，我们建立了人民调解调处机制，对周期性、集中性的纠纷开展经常性的专项治理活动。如每年春节前后农闲期间，针对农村婚姻、赡养等家庭纠纷较突出的特点，在农村开展家庭纠纷的排查调处工作；每年4月至6月，农村容易发生争水、争田边地角等群体性纠纷，我们在全市统一开展春耕大忙期间民间纠纷专项治理活动，现已连续开展16年，取得了显著的成效，保障春耕生产的正常进行；另外，逢国家重大会议、重大节日等社会敏感时期，我们都及时组织开展专项矛盾纠纷排查活动，确保敏感时期的社会稳定

（三）发挥了人民调解维护社会稳定第一道防线的作用。各级调解组织围绕当地党委、政府的中心工作，坚持“调防结合，以防为主”的方针，抓好法制教育和公民道德教育，增强群众依法办事的自觉性，减少纠纷的发生。将“防止纠纷激化”和“预防纠纷发生”作为人民调解工作的重点，开展调解工作坚持抓早、抓小、抓苗头，定期排查，力争做到“小事不出组，大事不出村，疑难问题不出镇”。及时排查调处民间纠纷，防止矛盾激化，严防民间纠纷激化而引起自杀、凶杀、群众性械斗和群体性上访事件。把大量矛盾解决在了基层，化解在了萌芽状态。人民调解已经成为解决人民内部矛盾的重要途径和有效方法之一，在化解民间纠纷、开展社会治安综合治理、维护社会稳定中发挥着十分重要的作用。近两年，全市各级调解组织共调解纠纷57935件，调解成功56207件，较好地维护了基层社会的稳定。

二、新时期人民调解工作的需要解决的问题
2002年9月，中办、国办以及最高人民法院、司法部有关加强新时期人民调解工作的四个文件相继出台后，人民调解协议的法律效力提高了，人民调解工作进入新的发展时期。但是，现阶段仍然有一些因素制约着人民调解工作的进一步发展。
（一）基层调解人员的兼职较多。街道（乡镇）人民调解委员会的主任一般都由街道（乡镇）的司法所长担任，由于乡镇机构改革等因素，街道（乡镇）人民调解委员会的主要成员都要分别承担多项不同工作，无法专注于人民调解工作。社区（村）人民调解委员会也存在类似情况。
（二）调解人员的素质较低。要做好人民调解工作，必须有一支高素质的人民调解员队伍。随着社会经济的发展，民间纠纷也出现多样化、复杂化的特点，要求调解人员必需具有更高的法律知识和调解技能。当前，我市调解员队伍的素质还不能完全适应新形势发展的需要。一方面需要大力加强人民调解员的培训工作，采取专题培训班、以会代训、组织人民调解员旁听法院庭审、推荐调解员担任人民陪审员等多种形式对调解员进行岗前培训和在岗培训，努力增强人民调解员的科学、文化、社会、经济等知识，提高他们的法律知识水平，增进业务技能。另一方面还要加大人民调解员人员结构的调整力度，继续推行选举与聘任相结合的制度，积极探索建立高素质的专职人民调解员队伍，努力适应改革、发展、稳定的需要。

（三）人民调解的经费不足，调解人员的待遇偏低。人民调解工作必需遵循的三项基本原则之一规定人民调解委员会调解民间纠纷不收费。这决定了人民调解是一项纯公益性的工作，开展工作必需的经费只能依靠政府财政提供。目前，各地开展人民调解工作的经费普遍不足，一定程度上影响了人民调解工作的进一步发展。广大人民调解员的待遇也偏低，全市人民调解员津贴最多的仅每月100元，大部分调解员都没有津贴，不能有效地调动调解员的工作积极性。

三、加强人民调解与诉讼机制的衔接
人民调解与人民法院诉讼的关系，应该是一种良性互动关系。人民调解和法院诉讼都是解决民间纠纷的有效方式，其根本目的是相同的。
（一）加强人民调解工作，有利于减少人民法院的工作压力。对于人民法院中出现的大量民间纠纷，先经过人民调解组织这“第一道防线”予以调解处理，就可以把大量民间纠纷及时化解在基层。只有涉案标的较大，案情复杂，或者当事人不愿意调解，或经调解无效的极少部分民间纠纷，有人民法院以诉讼的方式解决，就会有效地减少人民法院的审判压力，确保人民法院依照法律程序，公正高效地审理好每一个案件。

（二）人民调解的质量越高，越有利于人民法院的审判工作。人民调解委员会调解民间纠纷时，如果能使纠纷双方当事人达成符合《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》第4条关于调解协议有效条件的规定，即便当事人在调解后仍起诉到人民法院的，人民法院依法对调解协议及相关材料进行审查，不用再对原纠纷事实逐一核实，听取当事人逐一举证，这必将提高人民法院审判工作的质量和效率。

（三）人民法院依法撤销或变更调解协议书，有利于人民调解组织提高调解质量，完善调解文书制作和提高人民调解员的素质。如果调解协议书具有《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》第5条规定的无效条件的，人民法院将依法认定调解协议无效或部分无效。这样，人民法院和司法行政机关将对出具调解协议书的调解组织进行有针对性的业务指导，帮助分析原因，完善调解制度，提高人民调解员的业务素质，从而减少调解工作的失误，这实际上是支持了人民调解委员会的工作，也促进了人民调解和法院诉讼的良性互动。

人民调解在多元化纠纷解决机制中起着重要作用，与其他调解和仲裁、诉讼相互配合，相互促进。随着改革的深入发展，民间纠纷、社会矛盾发生了重大变化。纠纷的主体由公民与公民之间的矛盾向公民与经济组织，与基层干部，与基层政府及管理部门方向发展；纠纷的内容由邻里、家庭、宅基地纠纷等简单的涉及人身权益、财产权益方面的纠纷发展为经济合同纠纷、土地承包纠纷、下岗职工与企业的纠纷、单位拖欠职工工资、医药费纠纷、征地、拆迁、环保纠纷。传统的婚姻纠纷也发生了许多新的变化；纠纷的表现形式，由当事人之间、当事人亲朋好友家族之间，向有共同利益的群众与集体，与经济组织，与管理部门的矛盾纠纷转变。这些矛盾和纠纷是社会转型期间发展中国家难以避免的，因此要坚持“以防为主，调防结合，多种手段，协同作战”的人民调解工作方针。要充分发挥镇、村、组三级人民调解组织的作用，从排查机制、调处回访上加大力度。同时要从横向上发挥企业调解组织、行业调解组织的作用。同时要使人民调解、信访调解、治安调解、行政调解有机结合，发挥各自的优势，多管齐下、协同作战，共同维护社会稳定。
人民调解要充分发挥职能，离不开各级党委、政府的关心和支持，离不开相关部门的支持和配合。我们相信，有了各级党委、政府在人员、经费上的进一步关心，广大人民调解员一定能进一步解放思想，与时俱进，扎实工作，努力开创人民调解工作的新局面，为维护我市社会稳定和实现成都发展新跨越做出新贡献。

沈有春同志着重分析了调解工作面临的形势和困难，很有启发性。下面由大邑县法院院长李勇智作主题发言。

人民调解制度是我国特有的纠纷解决制度，享有“东方经验”的美誉。然而，近些年来，随着社会经济的发展和审判方式的改革，在诉讼案件逐年递增的情况下，通过人民调解解决的纠纷却呈现下降的态势。人民调解调处矛盾纠纷的总数与人民法院一审民事案件受案数的比例，已从1980年的17:1下降为目前的1:1。然而，在我国将民事诉讼机制上升为解决民事争议的主要方法和手段的同时，许多西方国家却日益重视非诉讼解决机制，如英美等国兴起的替代性纠纷解决机制（ADR）。这一现状印证肖扬院长在2004年2月全国人民调解工作座谈会上的讲话“经过研究和实践，大家越来越认识到：人民调解工作既继承了中华民族的优秀文化传统，又与社会主义法律规范相协调，符合当前多元化、多途径解决民事纠纷的世界潮流，符合先进的诉讼理念和先进文化的前进方向……符合中国国情，应当继续加强。”

人民调解在解决民间纠纷上与诉讼相比有自己的特色和优势。因此，作为基层人民法院应当按照《中华人民共和国民事诉讼法》第16条赋予的职能，加强对人民调解工作的支持和指导，探索人民调解与诉讼的衔接机制，切实保护当事人的合法权益，维护社会的稳定。

一、人民调解的现状――以大邑县人民调解为对象进行考查
（一）基本情况
大邑县地处成都市远郊，幅员面积1547平方公里，人口49.6万，其中农业人口40.4万。全县现有20个乡镇、345个行政村，是一个典型的农业县。
1、机构设设置。大邑县共有调委会371个，所有乡镇、村均设有调委会，大多数居民委员会及个别企业也设立了调委会。乡镇调委会设在乡镇司法所内，由司法所所长兼调委会主任；村调委会设在村民委员会内，由村委会成员组成。
2、人员组成。共有调解员1125名，其中专职调解员28名，其余均为兼职。从学历情况来看，具有大专以上学历的49名（具有法律专业知识的有20名），高中（中专）学历230名，初中及初中以下学历的846名。
3、案件受理情况。2004年上半年受理调解案件742件，其中达成调解协议并自觉履行的有714件，占受理案件总数的96.23%。从受理案件的类型来看，其中婚姻家庭纠纷289件，土地承包纠纷123件，相邻纠纷178件，损害赔偿纠纷108件，这四类案件总和为698件，占受理案件总数的94.07%。
4、案件的处理。村调委会的工作方式非常灵活，很多民间纠纷是在接受当事人口头申请后，立即进行调解，在当事人家里或田间地头当场解决。但对其调处的结果无详细记载，仅有简单的情况说明。乡调委会在受理案件时，一般要求申请人提供经村调委会调处无效的证明，然后予以立案、调查、调解，最后制作调解书。调解过程较为规范，并有卷宗存档。

（二）人民调解的优越性。
从以上数据及对王泗、三岔等乡镇调委会调解员的调查结果来看，人民调解对民间纠纷的解决起到了良好的作用。
1、人民调解制度符合我国国情、民情，有着深层次的文化底蕴。两千多年来的封建统治和自然经济，使中国的大多数农民固守在养育自己的土地上，形成了费孝通先生所说的“熟人社会”。在这个相对独立的社会中，免不了复杂的纠纷，但中国历来就不发达的法制加之儒家“息诉”、“和为贵”的思想在人们意识中根深蒂固，以调解方式解决纠纷就成了人们的首选。
2、及时定纷止争，化解社会矛盾，有利于社会的稳定。　人民调解与诉讼相比，其优越性在很大程度上就表现在一个“早”字上。通过人民调解能够及早发现矛盾、尽快解决矛盾，尽量做到了“大事化小，小事化了”。2004年上半年大邑县人民调解机构调处的742件纠纷，在1个月内结案的占90%以上，比诉讼周期明显缩短。在处理纠纷的过程中比较灵活，多采用以理服人、以情动人，当事人容易接受。
3、节约了社会成本，减轻法院的工作压力。2004年上半年大邑法院受理一审民事案件663件，与通过人民调解处理的案件数量基本相当，若这些民间纠纷都通过诉讼解决，则法院的工作量将增加一倍，不仅会造成司法资源的极大浪费，还会造成法院工作压力过大。同时，进行诉讼需要花费诸如诉讼费、律师费、食宿费、路费、执行费以及误工费等费用，成本过高，加起来往往会超过当事人所期望得到的经济利益。造成社会资源的浪费，不利于纠纷的真正解决。
4、人民调解基于自愿原则，当事人在心理上易于接受，有利于调解协议的履行。老百姓发生纠纷，不愿意提起诉讼的原因之一就是觉得在法院没有熟人，对法律知识不精通，因而对诉讼有一种本能的恐惧和排斥的。相对而言，调解员大多与纠纷当事人本乡本土，平时就熟悉了解，在处理纠纷时当事人比较放心。其达成调解协议是在调解员的主持下双方基于自愿而签订的，在心理上能够接受，履行协议时也比较自觉。从调查的材料来看，达成调解协议的714件案件都得到了自觉履行，与法院判决的“执行难”形成鲜明的对比。在王泗镇调解委会有这样一则案例：原、被告因赡养纠纷起诉到法院，虽经一审、二审均判决被告履行赡养义务，但因所确定的给付金额较高，被告拒不履行。后双方到镇调委会，调解员采取变通方式，由被告为原告耕种田地、给付原告一定实物和少量现金，使双方达成调解协议，被告至今一直按协议约定自觉履行赡养义务。

二、现行人民调解存在的问题
尽管人民调解在纠纷的解决、维护社会稳定中发挥了关键的作用，但通过调查，也发现其在运行过程中存在一些问题：
1、人民调解员素质偏低。《人民调解委员会组织条例》第四条规定：“为人公正、联系群众，热心人民调解工作，并有一定法律知识和政策水平的成年公民，可以当选为人民调解委员会委员。”并没有对人民调解员的文化程度提出要求，《人民调解工作若干规定》第十四条也只规定乡镇、街道人民调解委员会委员要求具备高中以上学历。从大邑县调解员的文化程度来看具有高中以上学历的仅占24.5%，而其中具有法律专业知识的更少，这样在面临复杂、新颖的民间纠纷时就会因文化素质和法律知识的欠缺，而导致调处不力、束手无策、“和稀泥”，不利于调解工作的发展。
2、调解资金短缺。《人民调解工作若干规定》和《人民调解委员会组织条例》均规定人民调解委员会调解民间纠纷不收费。其工作经费及调解员的补贴由乡镇政府及村民委员会解决。但大邑县乡两级财政都比较困难，调解工作没有基本的资金支持，不利于工作的开展。如不能购买基本的办公设施，更没有配备摄像机、电脑、汽车等现代化工具，甚至调解员工作中的交通、通讯费用支出都不能正常解决，严重制约调解工作的发展。
3、调解程序不规范。工作程序是从客观实践中总结出来的带有规律性而又普遍适用的工作步骤。只有坚持人民调解的工作程序，才能保证调解工作质量。人民调解历来是强调其灵活性而缺乏程序规范。北大法学院朱苏力教授在其《送法下乡》一书中谈到老百姓对人民调解与诉讼的区别的认识就是“一个有程序，一个没有程序”。尽管司法部制定的《人民调解工作若干规定》规定了一些调解应遵循的程序，但不够详尽，缺乏操作性。从调查的调解卷宗来看，大多是由立案记录、调解笔录及调解协议三部分组成，而具体的操作中调解员一般是先口头调解，待双方达成协议后，根据协议来补记笔录，没有反映协议的过程。按最高院的司法解释，人民调解协议具有合同性质。因此，双方的协议过程就是合同的要约与承诺阶段，对于合同的成立与否、是否附条件都很关键，缺乏协议协过程的笔录，不利于对双方真实意思的判断。
另外，调解协议用语不规范也是人民调解工作中存在的问题。主要表现在对调解内容的归纳上用语含混，不具体明确，容易产生歧义，导致履行困难。有的协议只考虑当事人在情理上易于接受，而作出违背法律的强制性规定。

三、人民调解与诉讼的衔接――以基层法院的视角如何促进人民调解的完善
要解决以上人民调解工作的实际问题，需要各方面的共同努力，如司法行政机关要加强基层司法所的建设，提高指导人民调解工作的质量和水平；要提高对人民调解工作重要性的认识，努力解决人民调解在人、财、物方面的实际困难，为人民调解工作提供有力的物质保障。作为基层人民法院，应按肖扬院长在全国人民调解工作座谈会上的讲话要求，以“三个代表”重要思想为指导，按照司法为民的要求，支持和指导人民调解工作，做到“不缺位、不错位、不越位”。做好法院诉讼与人民调解的衔接，整体联动，促进人民调解的健康发展。
人民调解和诉讼作为两种完全不同性质的纠纷解决机制，实现其有机衔接，是促进多元化解决纠纷机制整体效能的一个重要方面。通过衔接，人民调解与民事诉讼能够在双方工作层面上实现更多地相互借鉴和参与。实现双方工作资源共享、工作相互促进。即通过衔接，一方面人民法院在保证公正与效率前提下减少诉讼成本，实现诉讼效益最大化；另一方面，人民调解组织通过参与民事诉讼调解，强化业务素质，提高调解业务水平。双方各得其所，最终实现双方办案法律效果和社会效果的有机统一。

1、人民调解组织要坚持依法调解原则，配合法院做好各个环节的调解工作，帮助优化民事审判环境。依法调解是人民调解工作的生命所在。对平等主体之间的民事纠纷，人民调解组织一要找准双方争议焦点，有针对性地做好双方的思想工作；二要找准双方利益平衡点，引导当事人达成调解协议；三要找准法理与情理融合点，综合发挥法律与道德规范的双重作用。核心是要善于引导当事人依法达成调解协议。
2、人民调解组织要建立纠纷移送制度。通过对纠纷的审查，分清纠纷性质，确定采取何种调解方式。（1）对不符合人民调解范围或不适宜人民调解的纠纷，要及时移送有关部门处理。（2）对同时具备行政性质和民事性质等多重性质的纠纷，要能够依据纠纷性质分别提出调处意见，指导并促使矛盾双方在各自程序中依法运作。 （3）对于当事人不接受调解，或调解不能达成协议的，人民调解组织要说服和引导当事人进入诉讼途径处理矛盾纠纷，并主动向法院提供相关情况，以便纠纷及早解决。
3、加强人员交流与培训。法院可以挑选素质较高的人民调解员，提请人大常委会任命为人民陪审员，利用调解员熟悉群众、了解群众心理等特点，参与诉讼案件审理及一些辅助性工作。对于各调解委员会的年轻调解员，在条件允许的前提下，可以见习人员身份参与一定期限的法院审判辅助工作，增强其程序意识及依法调解的能力。同时，各调委会也应积极吸纳退休法官参与人民调解，充分发挥其丰富的审判经验为人民调解工作服务。
人民法院在平时的工作中要加强对调委会的业务指导和培训。举办定期或不定期的专题讲座，讲授与人民群众日常生活密切相关的新颁布的法律、法规等知识及调解方法、技巧。邀请人民调解到庭旁听案件的审理，观摩调解技能，学习相关法律知识，增强他们的法律素养，提高识别证据、认定事实和组织调解的能力。
4、调解协议的诉讼确认。最高院《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》赋予人民调解协议民事合同性质，当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或解除。这一规定极大地促进了人民调解制度的发展。（1）对于不服调解协议而起诉到人民法院的民事案件，在审理过程中，应严格按照最高院《关于民事诉讼证据的若干规定》中对合同无效问题的举证责任分配，由主张无效者提供相应证据。举证不能则应承担败诉后果，其调解协议应予履行。（2）对于有明确的债权给付内容的调解协议，一方不履行另一方起诉的，人民法院应首先适用督促程序，以支付令方式要求债务人履行给付义务，维护调解协议的法律地位，提高社会公信力。（3）对于经过公证的具有债权内容的人民调解协议，因具有强制执行的效力，在债务人拒不自动履行时，债权人申请的，人民法院受理后应直接进入执行程序，加大执行力度。
5、将人民调解贯穿于诉讼过程。随着人民法院审判方式改革价值的回归，如何有效地解决纠纷提升法院的公信力，成为改革的重要目标。因此，在诉讼中应寻求纠纷的多途径解决方法。（1）立案前的调解。对双方当事人在同一居住社区的婚姻家庭、邻里纠纷、小额债务等案件，法院立案前要主动宣传人民调解工作的特点、优势，建议当事人先经人民调解组织调解。双方当事人接受建议的，暂缓立案。（2）审判中的调解。立案受理后，在开庭审理前对于一些简单的民事纠纷案件，法院可以尝试由特邀人民陪审员或人民调解委员会人员进行调解，达成协议的，由法院制作调解书，充分利用调解组织的人力资源，增强审判工作的民主性、公开性，接受群众监督，提高诉讼调解的社会效果。（3）处理结果的反馈。对于涉及人民调解协议的案件，无论是确认还是判决变更、撤销或确认无效，法院都要及时将审理信息反馈给司法行政部门及基层民调组织，以便做好这类调解工作。人民调解委员会对于调处不成功的纠纷，应及时向法院通报，双方共同建立信息沟通与反馈制度，实现优势互补。

下面请嘉宾回答网友问题!

回答网友zhang19691230在全社会构建多元化的纠纷解决机制，是否为人民法院的份内之事，人民法院能起到总揽全局的作用吗，人民法院开展此工作有政策依据或法律依据吗？
纠纷解决机制是一个有序的运行机制，在制度设计上各国均将司法制度作为纠纷解决作为最后环节，对其他纠纷解决方式的解决结果进行司法审查，确保其权威性和妥当性。从这个意义上讲，我们倡导促进多元化纠纷解决机制的建立与完善本身就是人民法院功能发挥的应有之义，对于纠纷的化解起着重要的作用。当然，由于纠纷的解决本身是一种社会治理方式，其涉及的主体非常广泛，需要社会各方面，包括党委、政府相关部门（如司法、工商、公安、环保、建设等行政主管部门）、民间的、行业的等各相关职能机构充分发挥其职能作用。人民法院在多元化纠纷解决机制的建立与完善过程中，不应该也不能超越法律的范围，应当积极利用诉讼这一特有的纠纷解决方式，使各类纠纷得到更好、更妥当地解决，增进社会的和谐。同时还应通过诉讼指导和监督，通过加强协调与配合，促成其他纠纷解决方式功能的有效发挥。

李院长的发言具体分析了人民调解的作用。现在会议休息十五分钟。

现在代表陆续回到会场,会议准备开始!

会议继续进行。下面由成都市仲裁委员会副秘书长叶时雨作主题发言。

今天参加我们中院的这个研究课题，感到很高兴，也很鼓舞。这个课题也是我们仲裁委一直在研究的，我们中院走到了前面，我们感到十分鼓舞。非诉讼解决纠纷主要就是仲裁。

《中华人民共和国仲裁法》（以下简称仲裁法）于1994年8月31日第八届全国人民代表大会常务委员会通过，1995年9月1日起施行。经过八年多的实施，实践证明它是一部好的法律（尽管有些地方需要修改和完善），它是一部与社会主义市场经济体制和商品经济相适应的法律，也是我国实行社会主义市场经济条件下司法制度的一种改革和完善。用仲裁手段解决民商事纠纷，维护市场经济秩序，用以约束和规范人们的经济行为，已开始被社会和人们所认识和接受。

诉讼审判是国家司法权的体现。诉讼在受案范围、受案方式、案件的管辖、审级制度、审判庭组成、审判人员、审理方式、审理的程序和规则……等环节都带有强制性，在诉讼法的基本环节上，是不能体现当事人的意思自治的，当事人没有选择权。
“充分尊重当事人的意思自治”是仲裁法的核心和灵魂，并贯穿了整部法律的始终，体现了以人为本的思想。与诉讼相比，仲裁有着自身的特点和优势，特别是在社会主义市场经济条件下，显得更为突出。

一、仲裁与诉讼相比，仲裁有哪些特点和优势呢？试作如下归纳和分析：
1、仲裁是实行协议管辖。双方当事人出现了纠纷，愿意把纠纷提交给谁来仲裁，双方当事人有选择权。同时，须在合同纠纷解决的方式中明确约定，或事后达成补充的仲裁协议，这种合同中的仲裁条款和事后达成的仲裁协议，体现了双方当事人的意愿和选择权。另一方面，仲裁无级别、地域、专属的限制，当事人有充分的选择权。

2、当事人有权选择仲裁员和仲裁庭。
审理仲裁案件的仲裁员和仲裁庭的产生，首先由双方当事人各自或共同选定或共同委托仲裁委主任指定。当一方当事人弃权或不能共同选定首席仲裁员后，才能由仲裁委员会主任来指定。在仲裁员和仲裁庭的产生和组成上，仍然强调的是尊重当事人的意思自治。

3、双方当事人有权决定审理方式。
仲裁不公开审理，不允许旁听和新闻媒体采访，为当事人保守商业秘密。当事人协议公开的，可以公开进行。诉讼应当公开审理，这既是仲裁优势和特点，也体现了尊重当事人意思自治的原则。

4、仲裁程序灵活、简便、快捷，当事人可以自主决定。
仲裁案件，不论案件的当事人多少、标的大小，当事人都可以约定三名或一名仲裁员组成仲裁庭，是否采用简易程序或一般程序，是书面审理或开庭审理，仲裁规则的选择，答辩期的放弃，延期开庭等问题上，双方当事人都可以以协议的方式确定和选择。

5、裁决书的内容当事人可以取舍。
当事人协议不愿写明争议事实和裁决理由的，可以不写。
……等等。
从以上各点可以看出仲裁法充分尊重当事人意思自治和自主性原则，从仲裁的程序到实体都得到充分体现，这是仲裁与诉讼相比最突出的特点和最大的优势，也是近年来仲裁吸引越来越多当事人的根本原因。

二、就具体方面而言，仲裁与诉讼有哪些区别呢？
第一，各自的性质不同。诉讼审判是国家司法权的体现；仲裁则是带有民间性的居中裁决，是私权处分权的授予。仲裁机构只享有权利，不享有权力。
第二，受案范围不同。诉讼对一切因私权发生的纠纷均可受理；仲裁只能受理当事人有处分权的私权的争议。
第三，受案的方式不同。诉讼只要一方当事人起诉合法就受理；仲裁必须有双方当事人事前或事后达成的仲裁协议才能受理。

第四，案件的管辖不同。诉讼有地域、级别和专属的强制性管辖；仲裁无级别和地域、专属的限制，实施协议管辖。
第五，审级制度不同。诉讼实行四级二审终审、一般两审终审，还可以申请再审；仲裁实行一裁终局。
第六，仲裁员和法官来源、形成不同。诉讼实行法官专职化，由人大任命，实行任命制；仲裁员实行兼职，由各仲裁机构根据仲裁法规定的条件从有关方面进行聘任，聘任条件较高，专业性较强，体现了专家办案。

第七，审判庭组成不同。诉讼由法院指定审判庭和审判庭组成人员，审判权由法院行使，有的案件还要交审委会讨论；仲裁是当事人选定仲裁庭人员，其中也有当事人意见不一致而由仲裁委主任指定，有的是当事人不选时才指定，裁决权由仲裁庭在行使。
第八，审理的方式不同。诉讼一般等应当公开审理，允许旁听、采访。只有涉及隐私、商业秘密、国家机密和离婚案件中当事人申请不公开审理的除外；仲裁不公开审理，不允许旁听，只有经双方当事人协议公开的除外。

第九，强制力不同。诉讼可以传呼证人，追加当事人，可直接保全证据和财产，法院可强制执行生效的裁判文书；仲裁不能传呼证人，追加当事人，证据和财产保全通过法院进行。一方当事人不履行裁决，另一方当事人依法向法院申请强制执行。
第十，监督的方式不同。法院内部有审委会、上级法院监督，外部有人大、检察机关、社会大众、新闻舆论的监督；仲裁内部由中国仲裁协会监督，外部则由法院监督。

从仲裁与诉讼的区别中去认识，去把握仲裁的特点和优势，并充分发挥好这些优势和特点，对我国仲裁法律制度的推行，仲裁事业的发展至关重要。因为这是仲裁法律制度的生命力所在。

请于嘉川院长回答网友一二的提问。

我认为症结主要在于：一是观念层面上的“法化情节”，二是制度设计上，并不太注意诉讼纠纷解决机制的作用的发挥。

解决途径：主要还是观念上的引导和制度上的构建。
法院作为方面：对当事人观念上的引导（纠纷解决方式选择权）；加强对诉讼外纠纷解决机制的指导与监督；尝试法院附设ADR。

叶时雨副秘书长对成都的仲裁现状提出了较为深刻的分析。接下来由龙泉驿法院院长杨德军作主题发言。

一、仲裁制度运行的现状
仲裁作为一种解决财产权益纠纷的民间性裁判制度，因其具有灵活、快捷、经济等优点，愈来愈受到纠纷当事人的欢迎。近年来，仲裁机构经过整合，渐渐脱去了行政色彩的外衣，仲裁人员自身素质不断提高，整体队伍日趋成熟，各类案件的数量及标的额大大增长。由于仲裁的规范化，法治化建设逐步加强，促使我国单一的争议解决机制逐渐转为多元化，成长为与诉讼并行的重要法律制度。就龙泉驿区人民法院受理的仲裁执行案件看，案件种类、案件数量、申请执行标的都呈逐年上升趋势。2002年受理案件 15 件，占执行案件的 4 %，其中裁定不予以执行的占 11 %；2003年受理案件 23 件，占执行案件的 16 %，其中裁定不予执行的占 10 %；2004年至今受理案件 32 件，占执行案件的 15 %，其中裁定不予执行的占 9 %，从案由上看，目前人民法院受理的仲裁执行案件主要有劳动争议、建设工程欠款等案件。随着我国加入世贸，与国际接轨步伐的加快，仲裁在民商事争议解决中必将占据越来越重要的地位。

二、仲裁制度运行存在的问题
仲裁制度虽然经过漫长的历史时期的发展，不断走向成熟，从世界范围看，其理论框架已比较牢固，但仍然存在不少问题，特别是我国相对年轻的仲裁制度，存在的问题还不少。
（一）仲裁法第二十条的立法目的不明，损害了仲裁的优越性。一般来说，解决当事人对仲裁协议效力的争议，主要有两条途径，一是由仲裁机构对仲裁协议的效力和自身管辖权作出最终判断，这也是现代国际立法的一种趋势。这样规定的目的在于及时确定仲裁管辖权，消除影响仲裁效率的因素和环节，真正实现迅速、及时、高效的仲裁原则，有效地防止一方当事人利用法院具有裁定仲裁庭是否具有仲裁管辖权的权力，恶意拖延和破坏仲裁程序的进行。二是法院对仲裁协议的效力和仲裁庭是否具有管辖权进行最终决定，这种规定体现的是审判最终决定原则，其立法目的在于防止仲裁庭的决定有失公正，以保护当事人的合法权益。

而我国的相关法律规定却反映不出这样的立法目的，一方面仲裁法第二十条规定：“当事人对仲裁协议的效力有异议的，可以请求仲裁委员会作出决定或者请求人民法院作出裁定。一方请求仲裁委员会作出决定，另一方请求人民法院作出裁定的，由人民法院裁定。”从而将审判权过早地引入了仲裁领域，增加了决定仲裁管辖的难度，使得当事人有可能恶意拖延或破坏仲裁程序的进行。另一方面，它也没有从根本上体现审判最终决定原则，以保护当事人的合法利益。因为最高法院《关于确认仲裁协议效力几个问题的批复》明确规定：“当事人对仲裁协议的效力有异议，一方当事人申请仲裁机构确认仲裁协议效力，另一方当事人请求人民法院确认仲裁协议无效，如果仲裁机构先于人民法院接受申请并已作出决定，人民法院不予受理。”换言之，只要仲裁机构先于人民法院受理申请并作出决定，那么其对仲裁协议效力的裁决就是终局裁决，就不再受人民法院审判权的干预或监督。因此，这一司法监督制度的设置，在为当事人恶意拖延仲裁程序、影响仲裁效率提供依据的同时，并未能有效地行使审判权对仲裁裁决公正与合法的监督。

（二）监督制度设置重叠，使仲裁裁决长期处于效力不稳定状态。即使仲裁机构已经作出了仲裁裁决，当事人也可以通过向人民法院申请撤销仲裁裁决和不予执行仲裁裁决而使已经生效的仲裁裁决得不到实现，从而影响仲裁的效率。如申请人在申请撤销仲裁裁决被驳回后，又向法院申请不予执行仲裁裁决，或相反，先申请法院不予执行仲裁裁决，如未获支持，再向法院申请撤销仲裁裁决，迫使法院中止执行。加之撤销仲裁裁决的案件和不予执行仲裁裁决的案件往往是由不同法院或同一法院的不同审判庭受理的，故极有可能出现裁决冲突的现象。同时，由于不予执行只能阻却仲裁裁决的执行效力，而不能否定仲裁裁决本身的法律效力，即该仲裁裁决仍然是具有法律效力的裁决，因此，如果双方当事人重新仲裁或向人民法院起诉，又会出现同时存在、相互冲突却又都具有法律效力的仲裁裁决和法院判决的混乱局面。

（三）重新仲裁制度没有具体规定，缺乏可操作性，实践效果不好。仲裁法第六十一条规定：“人民法院受理撤销裁决的申请后，认为可以由仲裁庭重新仲裁的，通知仲裁庭在一定期限内重新仲裁”，但是在什么情况下人民法院可以通知仲裁庭重新仲裁，法律并没有具体规定。在实践中，各法院也是自行其是，而这反过来又为当事人纠缠不休提供了借口。

（四）重新仲裁制度也没有充分尊重当事人的意思自治。在申请撤销仲裁案件中，申请人往往已经丧失了对仲裁庭最基本的信任，在这种情况下，如果人民法院不征得双方当事人的同意就通知仲裁庭重新仲裁，极易引发申请人与仲裁庭（甚至是人民法院）之间的对立情绪，带来不好的社会效果。

（五）仲裁员缺乏司法实践，主观愿意较强。仲裁员大多来源于各个专业知识领域，大多为学者型人才，理性强于实践，理论多于法律，他们根据掌握的专业知识对案件进行判断往往多于根据法律和司法实践而进行判断。法官虽然有时也征求专家的意见，但主要还是依据法律对事实进行判断。同时，仲裁员由当事人选择，很可能造成倾向于选择其的一方当事人的现象，从而失去公正的立场。

（六）仲裁实行一裁终决制，一旦发现错误将难以纠正。一些纠纷当事人之所以不愿选择仲裁，而愿选择救济成本更大的诉讼，就是担心一旦裁决，难以救济，虽然在执行过程中可以提出异议，但往往所耗时间、精力比诉讼更长更多。
（七）仲裁过程缺乏监督。我国仲裁机构与行政机关没有任何隶属关系，仲裁机构相互之间也没有隶属关系，这就使我国的仲裁制度摆脱了行政干预而呈现民间性和独立性的特征。但是，正是这一特征，导致了仲裁员在仲裁过程中的自由度过高，缺乏监督，容易产生腐败。

三、完善的措施
（一）加强对仲裁员的培训，提高素质。仲裁委员会应选择政治素质高、业务熟练的法律专业人员担任仲裁员，并定期进行培训，提高他们的业务素质。同时，组织仲裁人员旁边法院的庭审，熟悉司法程序，树立现代司法理念，做到以一名高素质的法官视角去办理仲裁案件。

（二）以仲裁协会为主，加强行业监督。由于仲裁委员会独立于行政机关，各仲裁会相互之间也没有隶属关系，所以，应当建立完善的仲裁监督机制。根据《仲裁法》，中国仲裁协会是仲裁委员会的自律性组织，其章程由全国会员大会制定。所以，以中国仲裁协会为主，加强行业监督是当务之急。如果这种监督作用发挥得好，就能减少错误或不当仲裁的出现，提高仲裁质量，从而最大程度地减少司法监督，进一步显示出仲裁的独立和尊严。可以建立诸如惩戒委员会或者纪律检查委员会之类的专司监督职能的机构，制定行业自律规则，确定行业监督范围、查处程序和处理措施的规范，减少仲裁腐败的发生。

（三）对仲裁员实行专职与兼职相结合，并且取消执业律师担任仲裁员的规定。如果仲裁员全部为兼职，则由于其本职工作的关系，不利于兼职的发挥，不利于仲裁队伍专业化的建设，也不利于对仲裁机构、仲裁员的监督与管理。律师担任仲裁员则可能导致角色错位，发生枉法裁判的情况。

（四）科学界定人民法院的司法审查权。我国人民法院在撤销仲裁裁决程序中司法审查的范围过宽，既包括程序审查也包括实体审查，与国际通行的规则不符，人为地和不适当地区分了国内和国际民商事仲裁裁决的司法监督范围。为此，有的学者建议，人民法院撤销仲裁裁决程序中司法审查的范围：（1）当事人在合同中没有订立仲裁条款或者没有达成书面仲裁协议的；（2）裁决的事项不属于仲裁协议的范围或仲裁机构无权仲裁的；（3）仲裁庭的组成或者仲裁的程序与仲裁规则不符的；（4）申请人没有得到指定仲裁员或者进行仲裁程序的通知，或者由于不属于申请人负责的原因未能陈述意见的；（5）仲裁决员未能处断当事人提交的一切争端的；（6）仲裁员在仲裁该案时有索贿受贿、徇私舞弊、枉法裁断行为的；（7）裁决是以贿赂、欺诈或者其他不正当方式取得的。这种观点以程序内容为司法审查的核心，具有借鉴意义。同时，笔者认为，人民法院以社会公共利益作为撤销仲裁裁决的根据时，应当依裁决的实体内容而非程序内容作出判断：当仲裁裁决违反社会公共利益时，法院可以不必囿于当事人的申请而可依职权主动对仲裁裁决进行监督与纠正。

四、仲裁制度与诉讼机制的衔接
仲裁与诉讼作为解决民间事纠纷的两种方式，各有优势，也各有缺点，为完善纠纷的多元化解决机制，仲裁与诉讼应当相互补充，协调一致。目前，两种制度还有许多不协调的地方，冲突也不少，双方的学习、交流就更少，几乎是各自为阵，不相往来。相对而言，这样发展下去，对仲裁制度的运行是不利的，仲裁方面更应主动了解、熟悉司法程序，树立现代司法理念，掌握司法动态从司法实践中吸取营养。

（一）树立现代司法理念，全面提升仲裁的影响力。目前，以公平、公正、公开、高效、廉洁等为追求目标的现代司法理念，已逐步深入到司法的各个领域（这里的司法主要是指人民法院的审判工作）。公正与效率已成为人民法院工作的世纪主题。仲裁理应以“公正和效率”为主题，高效、及时、公正地仲裁每一个案件。并且做到用比诉讼更短的时间、更少的成本裁决纠纷，只有这样，纠纷当事人才会选择仲裁。

（二）参照执行民事诉讼中的“证据规则制度和时限制度”，提高仲裁质量。最高人民法院的证据规则制度的出台，极大地提高民事诉讼的效率，唤醒了纠纷当事人的举证、时限意识。仲裁机构的取证难度较人民法院大得多，没有一套证据规则制度是无法确保案件的公平裁决。虽然仲裁法规定了可以依据民诉法的规定制定仲裁规则，但仲裁时能否依据司法解释无明确规定。笔者认为，参照执行人民法院的证据规则和时限制度是可行的，也是合理的，通过适用相同的规则，达到裁量纠纷的标准统一，尺度统一，充分维护各方当事人的合法权益，避免出现同样的纠纷而适用不同方式化解而出现不同的结果。

（三）互相交流、互通信息，共同提高案件质量。仲裁和诉讼作为解决纠纷的两种方式，各有特点，各有优势，但应互相补充，协调一致，各自充分发挥在化解纠纷中的积极作用。双方应当定期交流，互通信息，共同掌握各个阶段的发案情况、案件特点和裁判案件的心得体会，做到标准统一、尺度一致。仲裁时更应积极化解矛盾，以调解为主，尽量不要将矛盾延续到执行程序。司法审查，应充分维护正确仲裁的权威，促进仲裁事业的发展，为纠纷的多元化解决创造条件。

杨院长对仲裁制度的现状和问题作了发言，并提出了确实可行的解决方式。下面由成都市工商局副局长孙英元作主题发言。

尊敬的范愉教授、各位领导大家好。我今天发言的内容是“行政机关在纠纷解决中的地位和作用”

当前，随着我国改革开放的不断深入，社会转型过程中的各种社会矛盾和问题大量出现，社会利益关系更为复杂，社会纠纷解决难度增大。十六届四中全会提出，要构建和谐社会，促进社会公平正义的实现，为此，行政机关在加强社会管理过程中，如何发挥职能作用，创新社会管理体制，通过有效解决社会纠纷，平衡各方矛盾，维护社会稳定，促进经济、社会发展已成为一个新课题。

一、行政机关参与解决纠纷是诉讼方式和民间方式解决矛盾纠纷的重要补充
社会矛盾与民间纠纷是复杂的，因而解决的方式也是多样的。在法治社会，解决的方式主要有两种，一是诉讼方式，由法院进行审理和裁判，司法解决是最后的解决方式，有很大的权威；一是非诉讼方式。社会纠纷的层出不穷与司法资源的有限性，使得由国家垄断社会控制手段的欲望和努力不断地被打碎。在诉讼案件日益增多的今天，解决民事纠纷，对于社会救济和自力救济的依赖程度不断加剧。因此，审判外的替代性纠纷解决机制（ADR）已成为审判制度研究者无法回避的课题。本世纪以来，这一课题也成为我国民事司法改革的重要内容，在诉讼制度内部实行繁简分流，不同类型的案件按照不同的价值目标配置不同的诉讼程序和司法资源；在诉讼制度外部，允许、认可、设置、鼓励、发展和引导多元纠纷解决途径，已成为别无选择的改革路径。目前，审判外纠纷解决方式主要包括仲裁、人民调解、行政参与（行政指导和行政司法）等，而行政参与以其合意性与强制性兼备的“准司法裁判”优势，在审判外纠纷解决机制中始终居于显著地位。

矛盾各有其特点，需要用不同的方法去解决不同性质的矛盾。作为反映社会问题的各类纠纷，要在社会生活中得到有效的解决，就需要有针对其特点的，能与解决纠纷核心问题相适应的解决方式存在。笔者认为，对一些综合性、全局性的重大社会纠纷，单一部门难以解决的“疑难纠纷”以及争议不大、金额较小、专业性强、与行政管理关系密切的“普通纠纷”，应由政府和有关行政机关参与纠纷解决，通过以国家法律、政策为依据，在当事人自愿的基础上经教育、劝解和说服等方法，促使纠纷当事人友好协商，互谅互让，达成协议，从而平息纠纷。

行政参与在纠纷解决中具有必要性。社会需要政府介入各类纠纷的解决工作，现阶段的人民内部矛盾大量存在，而每一矛盾又受到多种复杂因素的制约，越来越成为一个有机的矛盾体系。由于因人民内部矛盾引起的社会纠纷具有普遍性、复杂性、多样性、相关性，我们在处理这类纠纷时，必须突出方法的整体性和综合性，统筹兼顾，标本兼治，予以根本解决。鉴于此，通常意义上的以民间方式解决多样化和复杂化的社会纠纷往往是心有余而力不足，而通过诉讼方式“就事论事”来“区分对错”又失之偏颇，作为具有纠纷处理管辖权的政府机关则可整合社会力量，调动一切积极因素，采取综合手段把纠纷处理好、解决好。

近年来，成都市工商管理部门妥善处理了“藏胞申诉虫草倒卖案件”、“华西置业（万盛科技）集资案件”、“红旗股份公司股权变更案件”以及“南河苑酒巴经营户与楼上居民相邻权纠纷案件”等社会重大纠纷案件，在减少社会影响、为群众排忧解难、维护各方根本利益方面起到了积极作用。笔者认为，行政参与介入纠纷的解决方式与其他解决纠纷的方式相比，有如下特点：（1）解决纠纷的组织者是代表国家的人民政府，具有很大的权威性，使纠纷各方对主持调解方表示信服；（2）纠纷的解决过程既有严肃性又有自律性，人民政府参与要遵循一定的程序，但不同于严格意义上的诉讼程序，这样做既体现了人民政府代表国家处理纠纷的公正性的必然要求，又体现了当事人相对平和的互谅互让精神；（3）纠纷的解决既有国家的强制力作为后盾，又充分体现了“和为贵”的传统观念和现代意义的自治原则。总之，在社会转型期的多样化和复杂化的社会纠纷，迫切需要我们的调解机制具有综合性、权威性，形势呼唤“综合治理型”的政府介入社会纠纷的处理。行政参与（行政指导和行政司法）的生命力依赖于正当性与有效性的协同一致，其正当性依赖于当事人及社会对行政机关的认同；其有效性依赖于国家强制力和代表国家行使监督权的司法机构对于行政参与的认同。与诉讼方式在解决社会矛盾与民间纠纷中滞后、浪费时间和金钱、缺少专业知识、易激化矛盾、救济途径少等缺点相比，行政机关解决社会矛盾与民间纠纷具有事前指导、预防，解决纠纷快速、便捷，有足够的专业知识，能充分结合实际情况，利用自己管理方面的优势，提出能使双方容易接受的解决方案。

解决民事纠纷的每一种机制各有其内在的优势和相应劣势，任何一种机制若试图实现所有价值、占有全部资源、克服一切劣势，就会丧失自己的个性和与劣势相伴而生的优势。民间性和合意性是民间调解的优势，也是劣势；官方性和强制性是诉讼的优势，也是劣势；而行政参与位于二者之间，其优势也源于此。自愿和信任、权威和威慑、成本与收益的比值都是行政调解所拥有的强大资源和优势。诉讼的价值是维护和创制规则，为解决整个社会纠纷树立示范，通过审判所形成的具有确定性、统一性和普遍适用性规则，为解决其他同类社会纠纷提供可供参照的依据和参数（自已协商、民间调解、仲裁和行政司法都是在“法律阴影下”进行的），并预防潜在的社会纠纷。总之，发展行政参与解决纠纷的意义不仅是增加一种解决社会纠纷的有效途径，成为分流司法压力的一种机制，而且有助于优化民事司法制度。因此，行政参与纠纷解决是诉讼解决纠纷的一种重要补充，强调行政与司法各自的优势，通过制度强化，发展每一种纠纷解决机制的个性和优势，以真正建立价值多元的社会纠纷解决体系。

二、行政指导是预防和解决矛盾纠纷的重要方式
这里所说的行政指导，是行政机关为谋求当事人作出或不作出一定行为以实现一定行政目的而实施的指导、劝告、建议等不具有国家强制力且不直接产生法律效果的行为。至于当事人是否听从行政指导，完全由其自主选择决定。综观各国行政管理实务，20世纪后期以来，行政指导行为越来越广泛地运用于经济与社会管理过程中，起着补充和替代、辅导和促进、协调和疏通、预防和抑制等多方面积极作用，显现出特殊的功效性和适应性。

行政指导在解决社会矛盾与民间纠纷中可以发挥以下重要作用：一是从专业技术、政策方向、安全、信息等方面帮助和促成行政相对人避免和预防纠纷发生。如工商部门定期发布的消费提示、质量报告、企业信用信息、合同欺诈手段提示等等信息，提高人们的识别能力和警惕性，培养人们抵御和预防纠纷发生的自觉性。同时，工商部门还通过行政指导帮助经营者建立和完善进货制度、提供合同范本、指导和规范使用格式合同、规范广告用语以避免引起虚假宣传方面的纠纷、在商标和企业名称使用以及企业竞争方式方面提供咨询和建议等等，都为避免和预防纠纷发生起到了积极作用。二是行政机关出面协调和调停行政相对人之间发生的利益冲突和公开争执。协商，是指当事人各方在平等自愿、互谅互让的基础上，依据法律、政策的规定，通过摆事实讲道理解决民事纠纷的一种重要方式。当事人之间通过协商达成协议，不仅能快速解决纠纷，而且能避免矛盾升级，促进双方自觉履行协议。但当事人之间的协商往往需要一个知情、懂法，且具有一定权威性的中介人来提议、召集和主持，行政机关有很多情形都非常适合扮演这一角色。近年来，当事人通过工商机关协调协商解决的消费纠纷非常多，不仅商家主动与工商机关建立联系机制，而且大多消费者也非常希望通过工商机关主持与商家达成协议，在纠纷得到快速解决的同时，也避免了双方不必要的诉讼。三是通过行政指导预防和抑制行政相对人潜在或刚冒头的妨害行政管理秩序，危害社会公共利益，可能侵犯他人权益引起纠纷的行为，将纠纷遏制在萌芽中。

三、行政司法是行政机关解决矛盾纠纷的主要方式
行政司法行为是一种特殊的具体行政行为，它是指行政机关根据法律的授权，按照准司法程序审理和裁决有关争议或纠纷，以影响当事人之间的权利、义务关系，从而具有相应法律效力的行为。行政司法行为是政府参与纠纷解决的主要方式，它的存在和发展，对解决纠纷、抑制矛盾具有重大意义。在市场经济条件下，政府管理社会应善于实施行政行为，来影响和调整其权利、义务关系，引导人们的行为，从而起到市场经济冲突规则裁判员和经济关系、经济秩序调节者的作用，这正是行政司法价值功能的体现。行政司法的实质就在于以间接手段而不是以直接的行政命令手段来管理社会，它通过调处纠纷为中介，来加强和改善对市场经济秩序的宏观调控，引导和矫正市场经济主体的行为。基于此，行政司法行为通过及时、便捷地解决纠纷，使当事人投诉有门，防止矛盾激化，这在维护安定团结、保持社会稳定，社会治安实行综合治理等方面都具有积极意义。

从现代法制的发展来看，行政司法行为产生和存在的必然性正是基于近现代化社会行政管理对象的复杂化而需要贯彻司法程序的公正性所致。行政管理对象的复杂化不仅指从量上看各类纠纷的增多，而且从质上看许多纠纷涉及的专业性、技术性问题越来越强。若让它们完全或径直诉诸于法院，既会增添“讼累”，又不利于简便、及时和有效地得到解决。这就需要既具有行政管理经验及相关知识和技能，又具有一定法律知识的人员组成专门机构，不同程度地参照司法的程式化要求并体现行政效率的原则，从而既保持公正、合法，又简便、迅捷、灵活、低耗费地解决纠纷；同时，使这种解决方式和结果与法院诉讼适当相衔接，通过接受法院司法监督和支持执行，以保证其办案质量和法律效力。

行政司法行为的存在、发展和功能要充分发挥，更是深深置根于市场经济发展的客观要求之中。市场经济的发展，经济关系、社会关系的复杂化导致社会冲突或纠纷的增多及解决难度的增大（因涉及利益关系及专业性增强），从而要求多渠道、多层次的纠纷解决机制和方式，努力探寻和拓展审判外的非诉讼纠纷解决方式和途径，并使其向着民主性、公正性、专业性、效率性等方面发展。行政司法这种特定的纠纷解决机制在许多国家和地区的经济和社会生活中起着越来越重要的作用，成为现代市场经济国家加强国家宏观调控和政府对经济间接干预的重要手段。

行政调解是行政司法行为主要方式之一。行政调解制度是行政机关采用依法充分说理、耐心疏导、消除隔阂，帮助纠纷当事人达成协议，解决公民、法人和其他组织之间发生的涉及相关权益等纠纷的制度。行政调解是现代社会行政主体管理社会公共事务，及时化解矛盾和纠纷所不可缺少的行政手段，是行政主体作出不具有强制力的行政事实行为。行政调解与仲裁和诉讼调解比较，程序简便，方法灵活，解决纠纷比较及时。从数量的视角观察，很多民间民事纠纷是通过行政调解解决的，调解是解决纠纷的正常途径和基本办法，是解决民间纠纷的主力；从历史的视角观察，行政调解早于诉讼的解决办法；从群众接受的视角观察，行政调解还是广大群众喜闻乐见的解决方式。行政调解的正当性与权威性来自于解决纠纷的第三方的公平和公正。行政调解主要依赖于当事人意愿，同时也借助于国家的强制力。行政调解的过程和结果要同时受到来自当事人（及作为当事人背景的社区或行业）和法律双重标准的评价和控制，确保了其公正、合法。值得注意的是，行政调解必须坚持公平、合理、自愿、合法的原则，负责调解的部门要充分运用有关法律、行政法规、依法调解，不能充当“和事佬”，无原则的“抹稀泥”。现实中有很多纠纷是通过行政调解解决的，如工商行政管理部门对消费纠纷、产品质量纠纷、商标、企业名称权的纠纷以及合同争议的解决，卫生部门对医疗纠纷、食品等卫生纠纷的解决，公安部门对交通纠纷的解决等等。

行政调解是法律赋予行政机关的一项重要职能。根据经济和社会发展的需要，政府职能也在发生着变化，随着政府职能发生转变，行使职能的方式必将发生变化。比如，目前在维护社会秩序方面，政府为更好地履行自己的职责，工作重点已从严打整治转变到抓综合治理，除采取刚性的行政处罚的同时，也大量采用柔性的行政指导和行政调解，最大化地发挥行政效能。另外，《土地管理法》、《草原法》、《森林法》都规定，土地、草原和森林所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。现实中，人民政府收到该类争议案件后，一般是对当事人先进行调解，调解不成的进行行政裁决。《消费者权益保护法》和《产品质量法》也都将行政调解列为纠纷解决的手段之一。

如何更好发挥行政机关在纠纷解决中的作用，还需要我们不断探索和总结，一方面应加快相关立法，明确行政机关在纠纷解决中的地位和作用。另一方面，我们应在总结实践经验的基础上，探索社会化的纠纷解决机制，形成社会纠纷解决的合力，不断完善社会管理体系，整合社会管理资源，建立健全党委领导、政府负责、社会协调、公众参与的社会管理格局，通过全社会的共同努力，营造更为和谐、稳定的社会环境，维护社会安定团结。

请现场嘉宾回答cdfy的提问。

回答网友cdfy请问结合当前法院的实际，人民法院应如何构建法院附设ADR？
法院附设ADR,是指不同于审判,但与诉讼程序相关联或在法院主持下的纠纷解决制度。从类型上划分，可以将司法ADR分为合意促进性非诉讼程序、评价性非诉讼程序以及审判式非诉讼程序。这些类型因其侧重点不同，能够为当事人提供不同的纠纷解决方式。具体应当如何设立，与一个地区的经济发展、民众的法律意识、相关机构的重视程序以及民众对司法的认知等密切相关，不同的法院因根据当地的实际情况开发符合当地实际的法院附设ADR。法院附设ADR有着广阔前景，但其发展不仅有赖于法院自身努力，也需要立法上的完善。

刚才孙局长全面阐述了行政机关在纠纷解决中的地位和作用，下面由温江区法院院长窦晋川发言。

各位领导下午好，按照中院的要求，我的题目是“行政机关在纠纷解决中的地位和作用”

在当前社会转型时期，利益多元化、各种规则的不完善、诚信环境的缺失等多种因素，导致社会矛盾和纠纷大量产生。体现在法院审判领域，就是法院收案逐年大幅攀升，被称之为“诉讼爆炸”。“诉讼爆炸”这一客观现象，将直接导致各种社会矛盾不能得到及时化解和解决，当事人的特定需求不能得到多元化的满足；由于诉讼成本较高，社会资源被大量浪费；审判资源的有限性与人们对诉讼急剧膨胀的需求之间的矛盾长期得不到解决，会对我国法制建设产生不利影响。在司法资源不可能相应大幅增长的情况下，一方面需要深化法院改革，不断提高审判效率；另一方面需要发扬我国传统的如“人民调解”等经验化解矛盾，同时，结合我国的国情和实际，借鉴国外有益经验，尽快建立和完善各种替代性或非诉讼纠纷解决机制，包括行政机关积极参与解决各种纠纷，及时化解社会矛盾。所谓替代性或非诉讼纠纷解决机制（Alternative Dispute Resolution, 以下简称ADR）是对诉讼外的其他各种纠纷解决方式、程序或制度的总称。对应于纠纷的司法解决方法，是指“并非由法官主持裁判而是由一个中立的第三人参与协助解决纠纷的任何步骤或程序。”[4]就其程序的结构运转而言，ADR在形式上可能多种多样，但其程序的共同之处在于“替代性”这一特征：每一种ADR程序都是对法院裁判程序的一种替代。[5]当代ADR的发展呈现多元化，世界各国都存在形式不同的非诉讼纠纷解决机制，同时也显现着各自的特点和不同的发展格局。探析行政机关在非诉讼纠纷解决中应当享有的地位，以及如何与人民法院共同发挥作用，构筑平息纠纷，化解矛盾，维护社会稳定的长效机制具有重要的现实意义。

一、行政机关解决纠纷机制（行政ADR）的提出
〈一〉人类社会纠纷解决经历了从自力救济到社会救济、公力救济的发展过程
纠纷是社会主体基于资源稀缺的客观事实，在相互交往中为追求或维护利益从而产生矛盾进而引起社会秩序失衡或创生的行为。纠纷一方面是对现有社会秩序的破坏，但另一方面也是对现有秩序的合理性质疑，通过纠纷解决，或者维护了现有秩序，或者创生了新的社会秩序。纠纷解决是指防止和解决纠纷的场所、机构、程序、规则和过程的总称。[6]对应人类社会的不同发展阶段，纠纷解决经历了从自力救济到公力救济的发展过程，其中也伴随着社会救济的发展。自力救济主要指“私力救济”，民间称为“私了”，由当事人自己解决纠纷，其特点是没有第三者参与和协助，一般采取避让和和解两种方式解决纠纷。而社会救济是依靠社会的力量来解决纠纷，主要特征是基于纠纷主体的共同意愿，请求第三者协助或主持参与解决纠纷，而这里所说的第三者并不包括国家机关，此类纠纷的解决一般采取诉讼外调解和仲裁的方式完成。公力救济是利用国家的公权力来解决纠纷，即国家介入纠纷的解决，通俗地讲，作为国家机关的法院代表国家行使审判权来解决纠纷，表现形式就是诉讼。比较起来，上述三种纠纷解决方式各有利弊，它们之间常常是功能、利弊互补，组合成一个较为完整的多元化纠纷解决体系。

〈二〉现代法治社会已发展到以诉讼解纷为中心的多元化纠纷解决体系，ADR应运而生
近些年来，由于纠纷呈现出的新特点和人们对于解决纠纷的理念的转变，纠纷解决在传统的基础上出现了新的发展。现代法治文明社会的纠纷解决机制已经发展到以诉讼解纷为中心的包含非诉讼解纷的多元有机体系。其中，最具代表性的就是风靡全球、方兴未艾的ADR（Alternative Dispute Resolution）浪潮。中文可译为“替代性（或代替性、选择性）纠纷解决方式”、“审判外（诉讼外或判决外）纠纷解决方式”、“非诉讼纠纷解决程序”、“法院外纠纷解决方式”等。ADR概念源于美国，原来是指20世纪逐步发展起来的各种诉讼外纠纷解决方式，现已引申为对世界各国普遍存在着的、民事诉讼制度以外的非诉讼纠纷解决程序或机制的总称。ADR的提出，是西方国家特别是普通法国家在上个世纪七、八十年代，鉴于法院案件数量大、诉讼拖延严重、诉讼费用昂贵、正义质量受损等实际问题，大力开发的新的纠纷解决渠道，建立了多种形式的ADR机制及相应的理论体系，到九十年代已日臻完善。

〈三〉行政机关解决纠纷〈行政ADR〉与其他机构解决纠纷共同构成当代ADR多元化纠纷解决机制
当代ADR发展呈现多元化，包括ADR的形式、类型、性质和主体（纠纷解决者）等趋于多样化，在不同层次上为当事人提供了更加多样的纠纷解决选择性，构成了更加丰富多彩的纠纷解决机制或系统。根据不同的角度和标准，可以对ADR进行不同的分类：

根据ADR是否与法院有关，ADR可分为两大类：一类是与法院无关的“社会主导ADR”，即争议的主体直接寻求诉讼外的其他纠纷解决渠道而不是诉讼手段；一类是与法院有关的“法院主导ADR”，即争议的主体起诉到法院后再由法院移交或指定不行使审判职能的特定人〈如调解人、仲裁人等〉先行解决。这两类在我国都有，前者如当事人协商、人民调解、劳动仲裁、商事仲裁、人事仲裁、行政调解、行政复议、行政裁决等；后者如诉讼调解、当事人诉讼期间和解等。

根据ADR纠纷解决主体（机构或主持者）的不同，ADR还可以划分为司法ADR、行政性ADR和民间性ADR：1、司法ADR 即法院附设ADR，是一种虽然以法院为主持机构、但与诉讼程序截然不同的程序，同时与法院的诉讼程序又有一种制度上的联系。美国是法院附设ADR的典型代表，1998年美国制定了《ADR法》，根据该法规定，ADR是指由一个中立的第三方〈即公断人〉通过早期中立评估、调解、迷你庭审、仲裁等方式，协助法院解决纠纷的过程或程序，不包括由法官主持的正式庭审在内。在所有的民事诉讼中，法院至少要提供一种ADR方式，包括〈但不限于〉调解、早期中立评估、迷你庭审和仲裁。[7]法院附设ADR强调与审判的本质区别，通常是吸收社会人士或律师进行，即使是法官主持，也强调其不同于审判法官的身份，程序上也更强调灵活性。2、民间性ADR是 指由民间团体或组织主持的ADR。其中既包括民间自发成立的纠纷解决组织，也包括由政府或司法机关组织或援助的民间纠纷解决机构。当代仲裁、公证等机构都属于民间性ADR，近年来行业性ADR（包括营利性和非营利性）和由律师主持的专业咨询或法律援助性质的ADR也发展迅速。与上述制度化的ADR相对，当代社会还存在着以个人（私人）身份主持、并临时性介入纠纷解决的情况，例如，一些国家和地区广泛存在的私人仲裁、私人讨债公司、私人侦探等。3、 行政性ADR 即国家的行政机关（包括地方政府）或准行政机关所设或附设的非诉讼程序，包括行政申诉、行政调解、行政裁决，行政复议、劳动争议仲裁等。随着纠纷解决方式的多样化，这类机构仍在不断增加，行政机关和政府各部门也往往被赋予了解决纠纷的义务或职责。

当代行政性ADR面临的主要问题是如何协调行政机关解决纠纷与其他机构解决纠纷之间的配合，以及如何协调行政机关解决纠纷与司法审查之间的关系。对行政机关解决纠纷处理结果的法律效力，以及是否需要司法审查等问题都是需要研究的问题。在司法机关与行政机关之间只有做到合理协调，才能避免行政机关解决纠纷的处理结果被法院推翻，否则将导致资源和时间的浪费，必然会极大地削弱行政性ADR的作用，也会影响到行政机关处理纠纷的积极性。 同时，行政性ADR也存在着如何协调公正与效益（效率）的问题，世界各国通常采取独立的行政法院与附属于主管行政机关的纠纷解决机构并行的做法，前者更有利于保证公正，而后者效率则明显更高，应当说各有利弊。

二、行政机关解决纠纷行为〈行政ADR〉的性质
行政机关解决纠纷行为的性质一直以来在行政法学界存在争议，部分学者认为该行为属于准行政行为，并把它纳入行政法学体系之中，作为行政行为的一种来研究。笔者认为行政机关解决纠纷行为的性质应当定性为行政司法行为。行政司法行为是一种特殊的具体行政行为，它是指行政机关根据法律的授权，按照准司法程序审理和裁处有关争议或纠纷，以影响当事人之间的权利、义务关系，从而具有相应法律效力的行为。在我国行政司法行为主要是指行政调解行为、行政仲裁行为、行政复议行为、行政裁决行为等。

（一）从三权分立学说到行政司法制度的产生
在西方，18世纪资产阶级革命胜利后，三权分立学说被奉为治国之道，人们深信三权必须分立，政府只能充当“守夜人”，否则就会产生专断擅权。19世纪末20世纪初，随着科技进步、经济发展、社会变迁，特别是社会立法的大量增加，议会立法越来越不能满足社会需要，不得不授权行政机关制定行政管理法规，补充议会立法的不足。具体理由包括议会的时间不够、法律的技术性强、法律需要灵活性、紧急情况以及试验性立法的需要等。[8]与立法一样，司法权也面临同样的问题。社会立法的增加必然导致纠纷的增加，特别是立法调整内容的技术性日益增强，使传统的司法体系难以承受。于是，在解决新的社会矛盾中具有优势的行政司法制度便应运而生。无论是行政立法还是行政司法，虽然都是由行政机关来行使权力，但并未改变立法权和司法权的性质，所不同的只是这些权力在不同的机关转移而已。正如西方法学界多把行政立法称之为委任立法一样，行政机关的立法权是立法机关委托其行使的，立法权仍然属于立法机关。固然，委任立法理论从表面上看是为了维护三权分立在形式上的完整性，但是它仍然从实质上说明了行政立法并未改变立法权的性质，没有把立法权变成了行政权。同样的道理，司法权也不应当因为委托给行政机关行使而改变其司法权的性质，因此，行政机关解决纠纷行为应当定性为行政司法行为。

（二）当今世界行政司法制度的发展印证了行政司法行为的存在
从当今西方国家行政机关解决纠纷制度的产生和发展来看，都未改变行政机关解决纠纷行为的司法性质，更没有不遵守司法的规则。英国的行政裁判所制度、美国的行政法官制度、法国的行政法院制度都是如此，人们甚至为弄清一个机构到底是法院还是行政机构而犯难。[9]行政机关解决纠纷的行为之所以是司法行为，在于社会需要一个不同于传统意义的法院，而不是需要一个行政机关。因为行政机关承担部分司法职能，除程序简便、时间迅速、费用低廉和具有灵活性外，更主要的是由于近现代许多社会立法中所发生的争端需要专门知识才能处理。而解决这些争端既需要法律头脑，也需要理解立法政策和具备行政经验，普通法院法官往往不能胜任。于是一个新型的行政机关解决纠纷的司法制度便应运而生了。行政裁判所、行政法官等逐步取得独立地位就恰好说明了这一点。

（三）行政机关解决纠纷行为具有司法行为的性质
行政机关解决纠纷的行为不是行政行为，而是具有司法性质的行为。行政机关解决纠纷的行为不同于一般的行政行为，行政机关不是纠纷的一方当事人，它必须居于中立者的地位行使裁决权，并且在机构、人员和物质保障方面取得独立地位。 首先，把行政机关解决纠纷的行为界定为准行政行为，不可避免地弱化了甚至掩盖了其司法性，强化了其行政性。这种观点不仅在理论上是模糊的，而且在实践上造成我国行政机关解决纠纷制度的发展缓慢，存在种种问题。 其次，从行为的属性上看，司法的本质在于解决纠纷，包括解决宪法纠纷、刑事纠纷、民事纠纷和行政纠纷等。衡量一个行为是立法行为、行政行为还是司法行为，不是看这个行为是由谁行使的，而是看它是什么属性。难道行政机关没有民事行为吗？为什么不说它是行政行为呢？司法机关没有行政行为吗？为什么不说它是司法行为呢？ 再次行政司法行为是行政机关在行政过程中一种典型的适用法律的行为。行政机关解决的纠纷主要包括行政纠纷和民事纠纷，行政机关解决行政纠纷的行为一般称之为行政复议，行政机关解决民事纠纷的行为一般称之为行政裁决。行政司法行为不仅采取了类似于司法诉讼程序的一些作法，如依申请才受理、调查取证、审理与决定、回避，有的还采用合议制、辩论制等；而且在行政司法过程中，行政机关作为第三者充当裁决人即起了“法官”的作用来裁处纠纷。因此，合法性是它最基本的要求和特性，有效的行政司法行为必须主体适格、内容和程序合法、具备法定的形式和规格，所以行政司法行为必须坚持平等、公平、公正等原则，以确保行政机关解决纠纷的公正性。

三、行政机关解决纠纷行为〈行政ADR〉的特点
不可否认，代替性纠纷解决方式(ADR)是一个总括性、综合性的概念，泛指非诉讼纠纷解决方式[10]，其内涵和外延相对均难以准确界定，目前法学对代替性纠纷解决方式应包括哪些程序制度说法不一，但由于其是一个与法院的诉讼程序密切相关的概念，一般认为，具有三个方面的显著特征，其特征大致有：(1)替代性，对审判的代替；(2)选择性，依当事人自主合意和选择而启动；(3)通过促成当事人妥协与和解来解决纠纷。其优点有：(1)充分发挥作为中立调解人的专家意见在纠纷解决中的作用；(2)以妥协而非对抗方式解决纠纷有利于维护长期关系；(3)令当事人有更多机会和可能参加纠纷解决；(4)保守个人隐私和商业秘密；(5)当法律规范相对滞后时，提供一种灵活的纠纷解决程序；(6)允许当事人依自主和自律原则选择适用的行为规范；(7)经当事人理性协商和妥协可能两赢。[11]一般认为，ADR须有第三者参加，以此区别于纯粹的“私了”，但它也有“公力”与“私力”双重因素。而行政机关解决纠纷方式（行政ADR）作为一个比代替性纠纷解决方式内涵更窄的概念，除了具有ADR本身具有的代替性、选择和目的性等特征外，由于其解决纠纷的主体的特定性，决定了行政ADR具有的自身的特点：

（一）行政机关解决纠纷行为〈行政ADR〉涉及内容具有综合性
现实生活中，产生纠纷的原因总是多种多样的。社会的复杂性，也就决定了纠纷的多样性。面对多样的、复杂的纠纷，在剖析其产生的原因后，就得根据不同的原因，采取不同的解决办法，这就是解决纠纷方法的多元化。简单的民事纠纷，人民调解委员会就可以解决，重大的纠纷一般应通过正式的司法审判程序解决，而与行政管理有关的具有行政、民事和技术等综合特色的纠纷则往往适合由行政机关来解决。行政机关既具有社会管理的职能和经验，又具有专业知识方面的优势，更具有多种解决纠纷的手段和资源。可以将政府各部门协调起来解决纠纷，综合运用各种不同的部门所掌握的裁量权，灵活多样地运用行政权，加大纠纷解决的力度，从而综合地、全方位地解决纠纷。这正是司法机关和通过其他途径解决纠纷所欠缺的。

（二）行政机关解决纠纷行为〈行政ADR〉涉及范围具有广泛性
按照民事纠纷是否与行政管理有关为标准，还可以把民事纠纷划分为两类：一类是与行政管理无关的民事纠纷。如按司法部1990年颁布的《民间纠纷调处办法》的规定由乡镇政府处理的民事纠纷；另一类是行政机关在行政管理过程中附带解决的民事纠纷。按照纠纷的性质为标准可以把行政机关解决的民事纠纷划分出不同的种类：有的学者认为包括四类，即赔偿纠纷、补偿纠纷、权属纠纷和民间纠纷。[12]在我国，目前仅法律、行政法规规定政府对与行政管理有关的民事纠纷的裁决就有近20项，职能部门对与行政管理有关的民事纠纷的裁决有30多项，几乎涵盖了行政管理的绝大部分领域。如此广泛而又数量巨大的民事纠纷，仅靠法院一家解决是不可想象的。

（三）行政机关解决纠纷行为〈行政ADR〉涉及手段具有专业性
现代行政日趋专门化，解决行政上的争端需要行政事项的专门知识，但法官既缺乏行政方面的专门知识，心理上也缺乏解决行政问题所需要的开拓和进取精神。首先，行政机关解决纠纷具有专业性。现代市场经济的快速发展，必然带来社会的精密分工，也必然需要政府部门对市场经济进行宏观指导、调节、监控。技术性与专业化要求越高，社会分工越细，政府部门的行政职能也就随之专业化。行政机关在管理指导这些事务时，不但需要法律知识，而且必须具有该行业的专业知识，一旦当事人之间发生纠纷，申请行政机关予以解决，行政机关就可以凭借对相关行业的管理经验、专业知识以及法律知识解决这些纠纷。而这些与特定行业紧密联系的纠纷让法院去审判或调解或让人民调解委员会去调解，且不说成本、效率，单就千奇百怪的专业技术、五花八门的行业术语就会让法官、人民调解员无所适从，更不要说让他们从中裁决了。同时，由于现代行政事务日益增多，行政上的争议数量惊人，法院在时间上也无力保证解决全部争端；加之法院的程序规则也不能适应迅速解决争端的需要，所以，行政机关解决民事纠纷已成为行政职能扩张以及专业化发展的必然产物。

（四）行政机关解决纠纷行为〈行政ADR〉的价值取向更重时间和效率
行政机关解决纠纷时间迅速、程序简易、成本低廉。司法输出的是一种程序正义，其必然要求当事人和国家为此支付昂贵的制度成本。行政解决纠纷的制度成本要远远低于诉讼成本。法院的任务是实现高标准的公正。“一般而言，公众总是需要尽可能的最好的产品，并准备为此付出代价。但在处理社会事务当中，目的就不同了。这个目标并不是不惜任何代价以获得最好的结果，而是在符合有效管理的基础上取得最好的结果。为了节省国家和当事人的开支应当使争议得到迅速和经济的处理”。[13]

四、我国行政机关解决纠纷行为〈行政ADR〉的现状
（一）法律规定未纳入立法体系――立法排斥
从我国目前法律规定来看，调解等ADR方式并没有被纳入行政过程中争议解决体系之中。如，我国《行政诉讼法》第50条明确规定：“人民法院审理行政案件，不适用调解。”又如《行政复议法》第八条第二款规定：“不服行政机关对民事纠纷作出的调解或者其他处理，依法申请仲裁或者向人民法院提起诉讼。”但不明确该诉讼是何种诉讼；对同样是行政机关解决民事纠纷的行为，涉及自然资源的所有权和使用权的裁决则可以通过申请复议得到救济。[14 ]而对涉及其他事项的裁决则只能申请仲裁或向法院提起诉讼。这方面的司法解释不统一，凡是涉及行政诉讼的司法解释，几乎全部把行政机关裁决民事纠纷的行为纳入行政诉讼的救济渠道。[15]二是对于行政决定程序中产生的争议，例如行政机关与相对人之间就违法事实、性质和处罚数额等问题的争议，行政机关是否可以使用ADR程序解决问题也没有明确的法律规定，但是在法理上一般认为行政机关不得适用ADR方式来解决这些问题。三是行政机关解决民事纠纷的方式不同直接影响案件的性质和救济渠道。如果行政机关以调节的方式解决的民事纠纷，当事人不服，可以向法院提起民事诉讼。如果行政机关以裁决的方式处理的民事纠纷，当事人不服，可以向法院提起行政诉讼。

（二）司法理念并不认同――法治形式主义
我国法律上对行政过程中ADR的适用所采取的这种消极和否定态度，在很大程度上是对法治形式主义理解的产物。怀着对历史上曾经经历的“无法无天”的痛苦经验，强调严格“依法办事”的态度和做法固然可以理解，但形式主义的法治也可能使我们从一个极端走向另一个极端。就行政权的行使而言，“依法行政”要求并不意味着行政机关在所有的情况下都机械地按照事先制定的规则而进行活动。我们已经指出，在法律原则和规则指引下的协商妥协，与法治主义精神是并行不悖的。进一步，如果考虑到行政执法中资源的限制和行政的效率性问题，灵活高效的ADR技术适用与行政过程，不仅是可能的，而且也是可以得到正当化的。

（三）实践过程中使用混乱――ADR规则潜行
实际上，即便现行法律对行政过程中ADR的适用持排斥态度，实践中仍然存在ADR的运用。例如，在行政处罚过程中，相对人与执法机关之间就违法性质、处罚种类和幅度等问题的交涉，实质上都是ADR的方式。但是由于法律没有对这些方式进行规定，程序和标准的缺位可能阻碍行政机关与相对方之间的有效沟通，甚至扭曲相对方的意愿。在行政诉讼过程中，虽然《行政诉讼法》禁止法院以调解方式结案，但关于撤诉的规定实际上意味着作为ADR重要方式之一的和解的可能性。由于法律对这种实际上存在的ADR方式持暧昧态度，没有规定相应的标准和程序规则，虽然目前我国行政诉讼案件中原告申请撤诉比重较大，但其中相当一部分并非完全出于原告自愿，而是有来自被告或者其他方面的压力所致，导致一种“强制的自愿”。

五、我国行政机关在解决纠纷中应有的地位和作用
（一）在立法中要引入现代行政程序法的基本理念
“正当法律程序”和“自然正义”都是现行行政程序公正性和正当性的基本指导思想，但我国宪法和相关部门法中都缺乏这些指导思想。我国目前几乎所有的立法缺乏对行政裁决和行政调解的程序的规定，以至于行政机关处理民事纠纷的程序呈现一种“各自为政，各行其是，杂乱无序的状态”。[16] 因此，要更有效地行政机关在解决纠纷的作用，必须的立法中，应体现上述基本的程序价值观念。

（二）司法实践要求用非诉讼纠纷解决方式弥补成文法缺陷需要
我国是成文法国家，成文法最大的缺陷是滞后性。对于法治国家，其局限性越发明显。法治理念要求依法办事，但随着现代社会的快速发展，新的社会问题不断出现，在解决新问题的法律尚未出台之前，就出现了法治的无耐，这也是成文法滞性的表现。对于在一线和老百姓直接打交道的行政机关来说就更具有紧迫性。从我国目前的社会发展状况来说，正处于社会转型期，市场经济高速发展，根据市场经济的发展需要大量的法律被创制和移植。但由于我国法制基础薄弱，整个法制的成熟程度很低，而社会矛盾日益复杂尖锐，各种新的纠纷层出不穷。所以单靠现有的尚不健全的被移植过来的，甚至尚未被普遍接受的法律来解决社会矛盾，显然是力不从心的。解决民事纠纷的主要方式有判决、裁决和调解三种，在出现前两者不能解决的纠纷真空中，就只能由调解来担当重任了。调解方式对法律标准要求低，只须遵循常规、法律原则这样一些一般条款而不必要严格按照法律来解决纠纷。因此，调解在法律、政策缺位的情势下，既可以解决纠纷又可以弥补成文法的缺陷。

（三）给予行政机关调解民事纠纷行为有效的法律效力保障
众所周知，非诉解决社会纠纷方式，其社会成本都比较低，并且及时、快捷、简便，而法院诉讼相对来说则成本昂贵，所以法院诉讼应尽量少用，其应该是纠纷解决的“最后一道防线”。由于担心当被告，行政机关解决民事纠纷很少适用裁决手段，可以说绝大多数适用调解手段。而我国现行立法规定行政调解民事纠纷不具有法律效力，特别是执行力的问题。即使双方当事人经行政机关调解，达成协议并经双方签收调解书，也只能由双方当事人自觉履行，如一方或双方不履行，行政机关也无权强制执行，一方或双方当事人只能再通过提起民事诉讼来解决纠纷。一方面行政机关失去了居中调解的意义，既浪费了国家资源，当事人的纠纷也未得到解决，还会在一定程度上挫伤行政机关的积极性，减弱当事人对行政机关的信赖感。另方面还将人民法院置于解决社会矛盾的第一线，不但增加了法院审判工作的压力，加重国家司法和社会管理成本，而且不利于及时解社会矛盾，不利于社会的稳定和经济发展。也就是说，应该让其他纠纷解决机制解决大部分矛盾，只有在其他渠道不能解决的时候，才通过诉讼来解决。这样，各种纠纷解决机制合理配置，既有利于有效利用国家资源，节约国家解决纠纷成本，又能及时有效的化解社会矛盾，保障社会安定。解决民事纠纷，无论由法院调解，还是由行政机关调解，其宗旨都是为了简便迅速解决纠纷，行使的权力相同，方法也基本相同。既然法院的调解书具有法律效力，那么行政机关调解的民事纠纷，一经双方当事人达成协议，调解书经双方当事人签收后也应具有法律效力。而当调解不成功，则双方或一方当事人可以通过上诉等方式来解决纠纷。最高人民法院《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》[17]第1条明确规定了经人民调解委员会调解达成协议的调解协议书具有法律效力，即：经人民调解委员会调解达成的有民事权利义务内容并由双方当事人签字或者盖章的调解协议书有合同的性质。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除调解协议。由民间组织调解的调解协议，法律都已赋予其法律效力，那么由官方组织行政机关主持达成的调解协议更应具有法律效力。所以，行政调解的法律效力可以规定为：行政调解书经双方当事人签收后，即具有法律效力，如到期一方当事人不履行协议义务，另一方当事人可以申请法院强制执行。

（四）应当完善行政机关解决民事纠纷的救济制度
我国目前立法规定行政机关居间调解民事纠纷达不成协议的，当事人可以就原纠纷向法院提起民事诉讼，由法院按民事司法程序两审终审解决，但这无疑浪费了行政资源。把行政机关以裁决的方式解决民事纠纷的行为纳入行政诉讼的救济渠道不合理。行政机关居间对平等主体之间的民事纠纷进行裁决的行为是一种司法行为，具有初审的性质，当事人不服，可以对初审裁决提起上诉，而不应当以作出裁决的行政机关为被告提起行政诉讼。

在法治主义背景下，行政过程中ADR的适用虽然存在对行政灵活性、有效性以及成本收益等方面的现实主义考虑，同时也体现了现代行政过程理应具备的一个基本精神，即合意与民主性。建立在合意基础上的行政决定不仅更容易得到正当化，而且更容易被接受和得到执行。我国立法上对ADR适用于行政过程的排斥和实践中ADR方式的存在，造成了立法与实践的脱节。立法上的排斥态度并没有也不能消除ADR在行政过程中的适用，而是造成了ADR方式使用上的混乱和指导原则与程序规则的缺位。对于将ADR引入中国行政过程中的改革而言，改革者首先需要具有现实主义态度和超越形式主义法治的理论勇气。
而在具体改革措施上，应当认识到这并不是一个一蹴而就的过程，在中国行政过程中引入ADR，首先，应当通过立法明确承认行政过程中ADR适用的合法性，并为ADR的适用提供必要的制度性保障，例如中立第三人地位的保障、合意的法律效力、基本程序规则等方面的规定。以立法形式确立ADR的合法性，不仅可以消除目前行政过程中存在的立法与实践脱节的尴尬，更重要的是可以鼓励行政机关改革行政的方式和手段，促进基于合意的行政，提升行政决定的正当性，增强行政的民主化和理性化程度。针对我国行政过程中存在的执法资源短缺、执法不力以及“执行难”等问题，鼓励ADR在行政过程中的适用不不失为一个务实和明智的选择。二是必须建立和完善严密合理的正式行政程序制度。ADR作为解决争议的机制，只有在一个完善的法治化系统中才能有效发挥其功能。规范行政过程的行政程序制度为行政过程中争议的解决提供了基本原则和规则，这些原则和规则不仅可以作为ADR适用过程中的参照体系，而且也可以作为在合意难以获得时的纠纷解决途径。严密而完备的正式程序的存在，可以鼓励和促成行政过程中“通过合意的治理”，并且为合意的获得提供指引，将ADR的适用纳入法治化的轨道。第三，完善相应的监督机制，防止行政机关与当事人之间的协商妥协损害公共利益或侵害个体合法权益。因此需要运用利益衡量方法使通过ADR而获得的合意在一定范围和程度上受到司法审查。最后要注意ADR适用范围不能太宽，在涉及到公共行政政策和公共安全等管制领域，应当限制ADR的适用。所以 在目前行政程序立法和行政诉讼制度改革过程中，确认行政过程中ADR的合法性、完善相应的指导原则和程序规则，应当成为我国行政过程改革的一个重要方面。

窦院长就行政机关在纠纷解决的地位和作用阐述了自己很好的观点，下面由青羊区法院院长杨路发言。

我发言的题目也是“行政机关在纠纷解决中的地位和作用”

改革开放二十余年来，中国社会正以加速发展之势向法治国家迈进，司法的权威逐步增长。一时之间，为权利而斗争，走上法庭成为社会的时尚。近年来我国法院受案统计数据清楚地显示，诉讼爆炸的时代已然悄悄来临。1979年全国法院审结案件52万件，1989年涨至260万件，到1999年已达623万件，法院受案数量在二十年间竟飙升了10倍。如此一来，法院案件负担及其沉重，案件质量也无法明显提高，表现为一审判决的上诉维持率一直保持在50％左右的水平，除8％的上诉案因当事人撤诉而结案外，其余40％多的一审判决被废弃。 即使在法治高度发达的西方国家，因缺乏其他纠纷解决途径而引发的诉讼激增现象同样存在。美国二战后，民事案件以平均每年4％的速度攀升，大约每十五到二十年就增长一倍。德国联邦宪法法院前任院长面对诉讼急剧攀升的现象哀叹到：“我们已经灭顶。” 事实上，就纠纷解决而言，并非一切纠纷都适合法院解决，适合法院解决的纠纷也未必要法官躬亲。放眼当今世界，法院外各种形形色色的非诉讼纠纷解决方式的利用和发展已经成为了一种方兴未艾的时代潮流。同时我们也欣喜地看到，非诉讼纠纷解决机制的建立和完善问题也已成为我国法学研究的重要课题，受到越来越广泛的关注。

非诉讼纠纷解决机制（Alternative Dispute Resolution，简称ADR）的概念来源于美国，原来指本世纪逐步发展起来的各种诉讼外纠纷解决方式，现已引申为对世界各国普遍存在着的、民事诉讼制度以外的非诉讼纠纷解决程序或机制的总称。 ADR在现代社会中发挥着重要的社会功能：首先，它可以缓解诉讼压力。ADR可以从“量”上对诉讼进行分流，解决大量诉讼案件给法院带来的资源匮乏、诉讼迟延和积案高居不下的实际压力。同时，ADR可以从“质”的角度改善司法和诉讼的固有弊端，如程序公正与实体公正的矛盾，公平与效益的矛盾，作为判决之特征的“要么全有要么全无”的解决结果与当事人期望之间的矛盾等。其次，ADR有利于维护社会稳定。社会变革和发展所需的第一要素是社会稳定，社会格局的基本稳定是社会有序发展和自我完善的根本前提。 然而，司法的阳光无法普照每一座殿堂，法院只能输出有限的正义。此时，如果没有一套非诉讼纠纷解决机制来及时消解社会上无处不在的纠纷，就会使人们怨声载道，轻则群体性事件频频发生，重则诱发大范围的社会动荡。因此，ADR的建立实乃有经邦济世之效用。再次，ADR可以更新时代理念。传统的社会组织和人际关系在现代社会法治化进程中发生了根本性变化，表现为 “从身份到契约”的历史演进。在这种以契约形式构成的人际关系中法的利用达到了最高程度。 然而，过多的诉讼会加剧社会关系的对抗性和紧张，贬损自治协商、道德诚信、传统习惯等一系列重要的价值和社会规范。 而 ADR通过其常识化、人性化和人情化的程序设计，反映并促进着一种时代理念和精神的变化，即：从对抗对决走向对话协商，从单一价值走向多元化，从胜负决斗走向争取双赢。最后，ADR有助于推动法治发展。现代社会，人们的法律意识空前高涨，各种媒体也不断向民众灌输诉讼万能的社会意识。于是，诉讼不是被作为纠纷解决的最终途径，而是被普遍作为第一甚至唯一的选择。实际上，一味的提倡把一切纠纷和社会矛盾都纳入法律渠道来解决是对法治的肤浅理解。法治并不必然是以单一的国家权力及其价值观为基准的法律规则之治，多元化的价值理念、多元化的行为模式以及多元化的纠纷解决方式将会使现代法治更富有活力。 ADR的发展启动了社会成员自身的价值判断和自主性，这也彰显出现代法治“有所为，有所不为”的合理兼容思想。

根据主持解决纠纷的主体不同，我们可以将现有的ADR分为三种类型：民间性ADR、专门或行业性ADR、行政性ADR。 近二十年来的实践表明,行政机关在我国当前的纠纷解决实践中发挥着极其重要的作用。就劳动纠纷强制仲裁制度而言，据统计，全国现有劳动仲裁机构3191个，配备有20000名专兼职仲裁员，5年来审理劳动争议案件26.7万件，其中集体劳动争议1.8万件。 据中消协2000年初公布的数字，1999年中消协系统共受理消费者投诉720410件，解决率97.3%。消费者因经营者欺诈行为而获得的加倍赔偿金额达1044万元，比1998年翻一番。 鉴于此，本文试图论证这样一个命题――在当代纠纷解决实践中，行政机关能够发挥重要作用；随着相关制度的完善发展，行政机关能够而且必将在纠纷解决实践中具有更大的作为空间。

二、行政机关在纠纷解决中的优势和作用
(一)作为纠纷解决机构的行政机关的定性
鉴于在我国的专门或行业性ADR中，行政机关的权力均直接或间接地介入，因此，本文讨论的行政机关囊括了行政性ADR和专门或行业性ADR的主体，即包括国家的行政机关（包括地方政府）或类似行政机关所设或附设的纠纷解决机构，例如消费者协会、劳动争议仲裁委员会、交通事故处理中心等。但是，由于行政机关的准司法功能扩大，许多行政机关的纠纷解决职能的属性难以准确界定。为此，我们必须对作为纠纷解决机构的行政机关作一界定，这可以借鉴日本著名学者棚濑孝雄提出的用以确定是否为纠纷处理机关的三个标准：处理的是个人或私人团体间的纠纷（对行政处分不服而向上一级行政机关要求复议的情况除外）、以处理纠纷为第一任务（行政机关执行公务中附带性的纠纷处理和第三者临时介入纠纷的情况除外）、是第三者进行的处理（当事人一方的内部机关作为代理机关除外）。

在我国，行政机关解决纠纷的方式基本可分为：（1）行政调解行为。主要是指行政机关居间对双方当事人发生的纠纷进行调停，包括行政机关在行使管理职能时附带的纠纷解决功能。（2）行政裁决行为，是指行政机关依据职权进行的行政裁判行为。（3）行政仲裁行为。但随着《中华人民共和国仲裁法》的颁行，行政仲裁制度已基本废止（劳动仲裁除外）。

(二)行政机关在纠纷解决中的优势和作用
对于行政机关解决民事纠纷――行政兼理司法的合理性，不少人提出了质疑。其实，此种思想源于对西方三权分立的宪政原则的误读，系在司法至上和至善主义理念下造成的一种司法神话。行政机关解决纠纷相对于司法解决纠纷而言,至少具有下列优势：

1、专业性。现代社会的一个特征是社会分工日趋精密以致达到令常人难以理解和掌握的程度，由此导致了社会纠纷本身的专业化。法官经常遇到千奇百怪的专业技术或行业术语，令其无所适从。纠纷的专业性还表现在解决纠纷所依据的法规的专业性上。若非一个专业人员，很难从遮天避日的法规丛林中找到合适的路径。在实践中，涉及消费者权益、环境污染、产品质量、医疗事故、社会保险、工业产权等领域的纠纷就具有较强专业性。对于这些专业化的社会纠纷，主管行政机关对于相关法律法规的掌握和本领域专业问题的了解和事实判断能力并不比司法机关弱，专门性的行政处理机制就愈发显得重要。 例如，当前各种环境污染纠纷日趋增加，环境保护机构面对环境污染投诉和纠纷，积极介入、及时解决处理的能力尚远不能满足社会需要；更何况环境污染诉讼往往是在事件发生后一段时间才形成的，致使举证更加艰难，诉讼旷日持久。此时若由环保行政部门出面行使其行政监管、行政裁决和行政处罚的权利和职责，则更有利于及时有效地解决此类纠纷。

2、综合性。随着经济生活的深入发展，当前的社会纠纷具有复杂性、多样性和相关性。这就要求在解决复杂纠纷的过程中，纠纷的解决者不能仅以一个裁判者的角色行事，还需不时地扮演管理者、调解人甚至律师的角色，综合运用多种权力和资源达到纠纷解决的这一最终目的。但是，法院的程序特征决定了其只适合解决被进行“切片式”处理而被简单化了的社会关系； 而对于群体性、复杂化的社会纠纷，如旧城改造中的房屋拆迁、群体性的山林纠纷、宗族械斗等，法院囿于其权限和资源的问题往往穷于应对。然而，行政机关掌握着大量司法机关所不享有的裁量权和各种权利资源――如减免赋税、批租土地、给予特许经营等，在解决纠纷过程中可以凭借自己享有的丰富资源，整合社会力量，综合性、全方位地解决纠纷。目前，司法部大力推广的陵县经验正好凸现了行政机关在解决民间纠纷时的综合性优势。司法部认为，山东省陵县的司法调解中心充分调动了地方权力资源，由地方党委、政府统一领导，以基层司法所为主体，由乡镇信访、法庭、计生、土管、民政、派出所等各部门共同参与，充分运用法律的、行政的、说服教育的等多种手段，依法化解了农村社会矛盾，维护了社会稳定。

3、高效性。诉讼程序高度规范化的特点导致其成为最审慎、最复杂、最冗长的程序，而与之相比，行政机关解决纠纷的程序比较简便、快捷。正因为如此，我国《民事诉讼法》规定，人民法院适用普通程序审理案件的审限长达六个月；若有特殊情况需要延长的，经本院院长批准，还可以延长六个月。即便是人民法院适用简易程序审理的案件，其审限也有三个月。而根据《劳动争议仲裁委员会办案规则》第三十条的规定，仲裁庭处理劳动争议的期限仅为六十日；即使案情复杂需要延期的，报仲裁委员会批准后可适当延长的最长期限也不超过三十日。法谚有云：“迟到的正义非正义”，因此，效率价值是现代社会确立民事纠纷的行政裁决权的重要理由之一。英国著名行政法学家威廉?韦德在论及英国行政裁判所的优越性时就曾精辟地指出：“20世纪的社会立法设立裁判所仅仅是出于行政上的原因，是因为它能够提供一种较为迅速、经济，也更为便捷的公正裁判。它是处理大量有关福利计划的小额请求的必要设施。法院的法律程序是琐碎、缓慢、费用昂贵。”

4、主动性。在现代社会，行政权无论从规模还是实力上都远大于司法权，因此行政机关肩负着重要的社会管理责任。这就决定了行政机关必须主动干预社会，保护社会成员的合法利益，及时疏导和处理社会纠纷、维护社会公正，尽可能将更多的纠纷解决在寻求司法解决之前。而法院作为国家的审判机关必须遵循“不告不理”的被动中立原则，从而保证它的最终公正性。事实上，在解决当前比较突出的城市规划、房屋拆迁、拖欠建筑行业农民工工资等纠纷时，城市规划部门、房地产管理部门、劳动监察部门等主管行政部门的积极介入远比诉诸司法更为高效、经济；它们主动与当事人进行协调和沟通，可以将大量矛盾纠纷消除在萌芽状态，有力地确保社会政治稳定。据报道，广东省自2002年以劳动监察部门牵头建立“劳动关系三方协调机制” 以来，2003年第一季度通过三方协调，共追罚拖欠工人工资9000多万元，涉及23万人，平息了30人以上的上访227宗， 有效地化解了劳资争端，保障了职工权益。

三、行政机关在当前纠纷解决实践中的不足与困难
毋庸置疑，作为纠纷解决机构的行政机关并非完美无缺，行政机关纠纷解决机制在当前存在着一些不足与困难。我们必须实事求是地指出这些问题，以期更好地避免和克服它们。

（一）对行政机关纠纷解决机制的怀疑和抑制
我国在设计纠纷解决制度时，基于古典的三权分立思想，对于行政机关解决纠纷的能力和公正性持怀疑和抑制的态度，致使行政性纠纷解决机制的功能处于逐步弱化或运作不正常的状态。90年代初，一度曾盛行的行政仲裁制度在1994年制定仲裁法时被取消，仅剩下劳动仲裁一枝独秀。在近年来新出台的几个规范中，行政调解（大调解）与自治性人民调解未加区别，行政调解未受到应有重视。例如，最高法院2002年关于人民调解协议的司法解释中，没有给行政调解任何合理名分，乃至于由行政性调解主持达成的调解协议不仅没有更高的效力，反而不如人民调解协议的效力得到了确认。 同时，虽然有关法律仍赋予行政机关拥有对某些特定纠纷的调解权和裁决权，如交通事故、土地林木权属、房屋拆迁等纠纷的处理，但法院对行政处理缺乏充分的尊重；尽管在以往的诉讼中行政机关主持达成的调解协议具有证据效力，做出的行政裁决被视为具体行政行为，但近年来许多行政机关的处理不再受到法院的支持，行政机关难免会产生消极应对的态度。

（二）行政机关缺乏与法院的有效衔接机制
现行法律对行政调解或裁决的程序或问题未予善处，致使法院的司法资源配置以及诉讼程序与行政机关纠纷解决机制的分工与衔接不够合理。我们可以以商标权或专利权的侵权纠纷来具体说明。当发生专利或商标侵权行为时，当事人既可以请求工商行政管理机关处理，也可以向法院起诉。但按照我国现行立法，行政管理机关无权就赔偿数额做出强行规定。行政机关在做出侵权认定后，可以应当事人的申请就赔偿数额进行行政调解。调解不成或达成协议后一方反悔的，受害人为弥补损失就必须再向法院起诉。而法院受理后，又须按民事诉讼程序调查取证，认定侵权行为成立后，再对赔偿数额做出判决。这样一来，诉讼程序重复了行政程序的部分工作，这无形中增加了纠纷解决成本，同时浪费了有限的社会资源。类似的例子还很多，例如，无争议离婚诉讼与民政部门的行政登记程序的衔接不够明确，法院过多地替代了行政部门的职能；劳动争议处理中仲裁与诉讼的设计过于繁复（一裁两审），不适应劳动争议迅速简便的处理原则；交通事故处理和医疗事故处理程序中缺乏社会性、专门性的纠纷解决中介机构，等等。在司法机关与行政机关尚未形成合理协调时，行政处理结果可能经常被法院推翻，这必然会极大地削弱行政机关在纠纷解决中的作用，也会影响到行政机关处理纠纷的积极性。

（三）处理纠纷过程中的“廉价正义”问题
行政机关在追求简便、迅捷地解决纠纷的同时，很可能会因为片面强调效率价值而忽视公平价值。于是，就不可避免地产生了“廉价正义”的问题，即可能会出现一些非正义的结果，如不是以权利和义务作为处理纠纷的核心和标准；抹煞和淡化当事人的权利意识和实现权利的意愿；在运作中会出现违反当事人自主合意原则的诱导和强制的可能性；因强权使当事人妥协致使其权利不能得到全面实现等。 鉴于此，有些法社会学家指出，“法院的不可接近性，即拖延、拥挤、昂贵，不一定要求改革，相反它具有某种积极意义。” 这种说法在肯定法院处理纠纷因其严格程序性而具有较高公正性的同时，也含蓄地指出了包括行政机关在内的ADR在解决纠纷时因重效率而可能存在的“廉价正义”问题。我国现有的相关法律法规缺乏对行政机关解决纠纷的规范性制度保障，这种情况亟待完善。
此外，行政机关在纠纷解决过程中还存在着怠于行使纠纷解决职责，缺乏相应的人员、机构和保障激励措施等问题。

四、巩固和完善行政机关在纠纷解决中地位和作用的对策
（一）确认行政裁决和调解的效力
我国行政机关一直未能充分发挥解决民间纠纷的功能的重要原因之一是行政机关特别是乡镇司法行政部门的调解和裁判不具有法律效力。其实，司法机关应当尊重行政机关对纠纷的解决结果，确认经行政机关裁决或调解的相关法律文件效力。就行政调解而言，最直接的方式就是通过司法解释确立行政调解协议的效力。这本是一个毋庸置疑的问题，只要是双方当事人自愿达成的调解协议，最低也具有当然的合同效力，然而，我国法律界对合同的简单化理解甚至对行政调解的合同效力仍存在置疑，乃至于司法机关的确认成为必要。 对于行政裁决，我们可以参照劳动仲裁的做法，采取行政裁决与诉讼并行制度，即对于行政机关裁决的民事纠纷规定当事人不服的，可以在法定期限内起诉到法院。过期不起诉的，裁决具有执行力，将裁决的正当性建立在“不服可以不从，服了就要听从”之上。裁决做出后，当事人在法定期限内不起诉的，说明当事人已经服从，即不得再起诉。一方不履行的，对方有权申请法院强制执行。当然，国家应相应地完善行政机关特别是乡镇司法所的裁决程序，使其具备基本的程序要件，如委托律师、进行辩论、阅读卷宗材料、告知权利等。对于经行政机关调处达成调解协议的，由行政机关或当事人双方送交法院审核，经法院核准后调解书具有执行力。法院认为调解违背自愿原则或国家强行法规定的，裁定撤销，当事人可直接起诉或重新到行政机关申请解决。

（二）设置行政裁判所并实行行政裁决先行
行政裁决机构的专门化是行政裁决存在的基础条件，没有专门机构，行政裁决不是流于形式，就是裁决难保公正合理。在这一问题上，英国的行政裁判所为我们提供了较好的先例。我们对于行政管理过程中附带的民事纠纷可由附设于行政机关的行政裁判所裁决。实际上我们无需新设机构，只需转换现存行政部门或准行政机构的行为模式（让其遵守下面论及的基本程序规范要求）。我们完全可以参照现行的劳动纠纷行政先行仲裁的做法，在消费者权益纠纷、环境污染、教育管理、医疗事故、社会保险、物业管理、保险、工业产权等领域实施行政裁决先行制度；而对于其它类型的纠纷是否经行政裁决可由当事人自由选择。许多人对行政裁决持怀疑态度，因为他们担心行政机关的行政裁决程序简略，无法保证裁决的合法性。实际上，行政裁决的合法性或者说正当性主要不是取决于程序的完美无缺，而是来源于“不服可以不从”的这一制度规定，也就是说裁决的正当性是建立在“合意”基础之上的。如果当事人双方在裁决后皆放弃诉讼，说明双方已达成按裁决解决纠纷的合意。 行政裁判所的设立将会大量地减轻法院的案件负荷。德国与荷兰同为欧陆国家，然而，德国法院的负担远比荷兰重，其中一个原因即荷兰在处理消费者纠纷争议、租赁纠纷、劳资问题、交通事故等纠纷时都有相当有效的调解、仲裁或行政程序，而这些在德国是依赖于法院来解决的。

（三）设立行政机关纠纷解决程序的正义底线
“正义不只是一种结果，而应当是明显无疑能够看得见的过程”。 因此，为了避免出现 “廉价正义”并达成有效解决纷争的目的，行政机关解决纠纷必须要有基本的程序规范要求，国家应为行政机关的纠纷解决设置程序正义的底线，具体包括：（1）对审原则。对审原则又可表述为两造对抗原则，它是指在行政裁决中，被指控的当事人可以自己或委托律师等代理人与控方――政府或政府特派代表进行辩论，必要时可以举行听证会。作为程序民主和程序正义的基本要求，对审原则应当成为居间裁决程序的重要保障，事实上其也已被一些行政听证程序、复议程序所采纳（如第三人的参与）。在日本，许多行政机关已经把接近于审判制度的对审结构导入了决定过程。 我们认为，这一做法是行政裁决制度中尤其值得注意的一种趋势。（2）中立。中立性是程序正义的基本要求，它源自一个古老的法谚――任何人不能做自己的法官。为实现裁决的中立性，行政裁判所的组成人员应与行政机关保持相对独立。例如，在劳动仲裁庭之中应当有工会成员及资方成员参与。（3）程序公开。公开并非是必然要求，从不公开审理有利于纠纷和平解决角度考虑，当事人要求不公开的可以不公开，否则应予公开，以便实行民主监督。（4）裁决应附具理由和证据。行政裁判所以裁决形式解决纠纷的，应附具基本的理由和主要证据，此也为程序正义的要求，但行政裁决之析理与论证以简要、明确为基本要求。

（四）遵循司法审查和最终救济原则
行政机关在解决纠纷时更多地出于效率和便捷的考虑，程序保障属于其次，因此可能会造成行政机关的独断擅权。但是，任何程序价值都不应成为彻底牺牲其它价值的理由，我们在强调法院对行政机关纠纷解决机制的尊重的同时，应保证法院对行政机关纠纷处理结果的司法审查和监督，使当事人有机会和权利获得司法救济。因为终局性程序是权利最后的保障，只有具备最高规范性的诉讼程序可以担当。“拒绝纠纷处理机关的处理，转而诉诸于法院的当事者行动，往往以法院给以的解决是严格依照法律做出的判断为前提”。 同时，为权利人保留司法的最终救济权，还可以增强权利人的对抗力，对行政机关加以约束。行政机关为了避免自己的裁决或调解被法院撤销，必然会努力增强裁决或调解对当事人的说服力。“因此至少从长远来看，这种行动（指寻求司法救济）能够导致法律基准逐渐渗透到审判外的纠纷解决中去。” 概言之，保留司法审判的最终审查权，是最低限度的程序公正的保证；非终局性的行政纠纷处理程序，是公正基础上的程序效率的体现。在行政机关纠纷解决机制中保留司法审查权和最终救济权，最大限度地实现程序公正与程序效率的统一，这应当成为行政机关解决纠纷的程序性指导原则。

在诉讼急剧增长进而使法院出现积案危机的今天，我们不应让法院处于纠纷的风口浪尖，而应作为解决纠纷的最后一手；不应让法官“有说第一句话的义务”，而应让其“有说最后一句话的权利”。由于行政机关在纠纷解决过程中固有的专业、高效和灵活及时等优势使其纠纷解决功能具有很大的发展潜力，我们有理由相信，在解决了行政裁决和调解的效力、纠纷解决机构的专门化、司法审查和救济等一系列问题后，行政机关解决纠纷的能力会得到更有效的发挥，这对我国社会多元化纠纷解决机制的建构和完善必将大有裨益。

杨院长对行政机关在解决纠纷中的不足，并提出相应对策。接下来请范教授对下午的发言进行点评。

下午的发言涉及了很多的东西，因为时间的关系，所以我尽量精炼一点。
我们要促进和完善纠纷的解决，就要首先了解法院以外的纠纷解决的机制。今天下午的发言大家也都正好针对这方面，而且今天下午不光是法院，还有工商局、仲裁委等都对这方面作出了自己的看法。
关于人民调解。我国在早期人民调解工作到现在经历了许多了阶段，国外对我国的人民调解工作是十分关注的。我个人认为人民调解工作是一个综合性的东西，涉及到很多方面的东西。我国目前的状况是从80年代后，人民调解从一个高潮慢慢的进入到一个低谷，慢慢的被人们所淡忘。现在人民调解工作又慢慢的回到了我们的身边，现在主要体现在基层的工作。随着社会法制化的发展，必然导致一些悖论，也就出现了现在的一种状况。一是村居委会，另外是一种新的社区的诞生。但是总的趋势是慢慢的向一种老百姓慢慢的开始依靠一种有正规性的，有依靠的性的机构进行调解。除了以前我们一直从事的地域性的人民调解开始扩展到行业性、其他性的调解。而在这种情况下，人民调解的概念怎么才能概括这些新生的事物。所以现在我们将人民调解的概念扩大了，把所以的上述的类型都称为调解。这样也就随之出现了一些新的专业的人民调解员。而从人民的角度来看，老百姓最关注的是效力和结果。这里就有一个问题，现在的新生的调解概念是否具有行政性，人民调解是否能够得到人民法院的认可。
根据我们前段时间的调查，有的地方村镇方面的作用最大，有的地方是其他途径的调解方式的作用大些。
北京的仲裁的公正性和严肃性是不容质疑的，但是调解的利用率却不是很高。这是为什么呢？原因就在于，在中国我们以前就只有经济纠纷的仲裁，没有向西方发达国家的行业仲裁。而且我国的仲裁费用与诉讼相比没有明显的优势，而且风险比较大，诉讼可以有一审、二审、再审，而仲裁却只有一次，所以对当事人来讲，风险是比较大的。
有些地方曾经尝试进行消费者仲裁，但是反对的意见比较多，大多数人认为仲裁是一种具有公正性，公正力的。是精英化的。

另外就是行政纠纷解决。刚才我说了，中国的纠纷解决大部分都具有一定的行政性。其实在这种情况下，人民群众对谁来解决并不注意，注意的是结果是否具有可执行性，是否有强制性所保障。
很多的纠纷法院无法受理，而且就算法院受理了以后处理的结果往往又与当事人的期盼有一定的差距，所以就出现大批上访现象。在这种情况下，就出来了很多以人民调解的名义涵盖了行政解决方式。

我们想一个行政纠纷解决所涉及的范围相当的大。所以一个行政纠纷解决如果弄好了，就可以作到调查取证、上传下达的作用。其中具有先期救济的功能。这个就可以反映出行政纠纷解决是行政部门的一个特殊性。

世界各国的主体趋势是行政解决机制越来越受到重用。涉及到我国怎么看待行政性纠纷解决机制。

第二个问题是，大家对诉讼与仲裁的问题提出了许多的建议。那么我们现在能不能通过制度的建立达到诉讼和仲裁的相互统一。其实我们现在在实践中，而且在立法的趋势上都是在向这个方向在发展。刚才我们的许多院长提出的建议对我们在这个方面的立法是有很重要的作用的。

第三，现在有很多人有这样的想法，法院现在收不到诉讼费了，所以法院就把当事人关在法院大门外，不处理纠纷了。
其实我认为，我们法院应当将多元化纠纷解决机制的观念宣传出去，并体现出我们人民法院更大的功能。主要表现在对重大案件的审理，多作出一些精彩的裁判。这样就能让人民群众看到，我们的法院在社会纠纷解决中的领导性地位，和重大的作用。也样人民群众看到人民法院的作用是在不断加强的。

法院对其他非诉讼方式的纠纷解决机制应当采取必要措施进行帮助、引导。
另外不管是人民自身调解、仲裁、还是法院调解，我们法院都应当起到司法审查的作用，而且应当把司法审查的度掌握好。

有一个台湾的学者作了一个调查，在法院加强司法审查的情况下，其实乡镇式的调解工作起到的作用是最大的，而且法院的司法审查还在不断进行。所以我们应当看到，法院对调解工作的司法审查是对解决非诉讼方式纠纷有着非常重要的作用。

现在，很多的当事人在仔细思考以后，在调解不收费的情况下，很多的人还是愿意选择非诉讼解决纠纷的方式。
调解的最大的特点就是程序的灵活性，更大的是规则的灵活性。如果过多的强调规则，那就可能使得调解丧失那种应有的灵活性。

现在我们确实存在过于强调调解司法化正规化的问题，我们应当强调民间性，民间调解如果过于正规化就必将牺牲灵活性。我认为人民调解应当多元化，由百姓根据习惯自己选择。我们注意到，现在有了一些民间讨债机构，这我们所提供的救济还不能满足百姓的需求，表明多元化纠纷解决机制远远没有建立。纯粹的私力救济有它存在的意义，但同时也要看到它的弊端，对这些问题和弊端要有正面的克服方式。民间调解也存在态度不好，强制调解的问题。我们需要为当事人、社会着想，不能光从机关的角度想。

刚才网友有两个提问，现在回答一下。
第一:回答网友zhang19691230调解制度的改革是否需要法官职业化建设的硬环境相配套，如：调解法官和开庭法官分类管理，有利于当事人更充分地行使诉权。
今年法院调解有一个非常重要的研讨，这里面有一个非常重要的就是“调”“审”没有分离，其实这也是中国的一个特点。为什么说是一个特点呢。美国在80年代还在大谈特谈ADR，但是现在美国谈的是什么呢？在短短20年间，美国在对调解的看法上有了很大的改变。如果现在调解对当事人更好，而且在当事人愿意的情况下，我们为什么不能将调解和诉讼结合起来呢？ [18:19:24]

如果我们现在采用诉前分离的话，那么我们可以减少30%，而进入了诉讼程序的，如果这个时候当事人愿意调解的话，那么这个时候换人的话，那就会大大增加审判成本。那么在这种情况下，如果在当事人愿意的情况下，我们又为什么不能“调审不分”呢？当然，如果在一定的条件下，当事人对我们法院的调解如果有了质疑，那么我们就应该考虑到将调审分离。

我们在作司法解释的时候，很多法院都承认，我们现在对调解的程序其实并不是很了解。在国外，当事人对调解的方式，时间，途径都有选择的权利。

理解调解还要从调解的功能性质重新认识，国外调解最重视的是自愿，只要是自愿，期日、方式都可以变通。这种理解还要加强，但要考虑到中国的实际。

回答网友zhang19691230在司法为民这一司法理念指导下，是否要求在全国人民法院构建大调解格局，开庭审判退居次要地位。今后法院内部审判机制改革的方向是以调解为重呢，还是以审判为重？
关键是让当事人来选择，而不是让法院来选择。如果人民认为调解的收益者是法院的话那肯定会有一定的抵制情绪。其实调解的真正收益者是人民群众，当时法院是间接的收益者，因为上访减少了。

我们应当让人民认识到当事人主义，认识到当事人选择，认识到当事人权利。所以我们应当以当事人的权利为重，在调解上与当事人达成互动。

法院千万不能将调解率作为法院工作的硬性评价标准，这种做法更多的为法院自身考虑而没有为当事人考虑。

以掌声感谢范教授的发言！

各位网友，感谢你们参与成都中院举办的“促进多元化纠纷解决机制的建立和完善”研讨会的网上直播，有你们的参与使我们的研讨会更具前瞻性、实务性，由于时间原因今天的网上直播暂时结束，明天上午8.30时将继续直播，欢迎广大网友参与，明天见！