亲爱的网友们，下午好，很高兴又一次和你相约在中国法院网，今天下午有两个研讨主题：“经济结构优化与司法回应”、“规范化服务型政府建设与司法回应”，即将有8位领导发表他们的高见，我们一起来听听吧。

大家好，根据论坛安排，由我来主持第三板块的交流研讨。第三板块的主要论题是：优化经济结构与司法回应。结构性矛盾突出，是影响经济发展和运行质量的重要因素。推进区域、产业和组织结构的优化升级，是一个永恒的课题，不断调整和优化产业结构是实现现代区域国民经济持续快速健康发展的客观需要，又是增强区域经济发展后劲，获取增长活力的关键所在。而产业结构优化的关键和核心内容，即为调整、优化资源配置和产业布局。下面，有请邛崃法院郭志雄院长发言。

我今天发言的主题是法律视野下的发展布局和产业结构优化，对推进优化发展布局和产业结构优化升级的政策解读。十五以来，成都抓住西部大开发机遇，经济保持了持续快速协调发展。但是，在高速增长的背后，却隐含着经济发展与资源、生态、环境之间的矛盾日益突出的严峻问题。如果不能科学协调地利用有限的空间和资源，将会严重阻碍成都创建中国西部创业环境最优、人居环境最佳、综合竞争能力最强的现代化特大中心城市的进程。因此，成都市政府“十一五”规划提出了推进优化发展布局和产业结构优化升级的目标。作为党领导下的法院，如何更好地适应“推进优化发展布局和产业结构优化升级”的要求，融入地方经济社会发展的全局中去，促进经济社会的发展，成了目前法院工作面临的挑战之一。下面，我将主要围绕四个方面谈一下我对政策的理解：一、政策出台的背景；二、政策的内容；三、法院面临的挑战；四、法院如何应对。

十五期间，成都坚持走新型工业化道路，经济稳步增长，产业结构调整不断优化，高新技术产业带动力增强，资源在地区间的流动加快，形成了全方位、多层次、宽领域的对外开放格局。但与沿海发达地区相比仍存在较大差距，突出表现在传统农业比重较大，工业竞争力不强，主导产业不明显，资源和环境容量约束加剧，城乡二元经济结构典型，就业压力大。

成都素称“天府之国”，土壤肥沃，气候宜人，资源丰富,农业生产条件优越，享有天府粮仓的美誉。历史上，成都商贸繁盛，手工业兴旺，汉代为五大都会之一。改革开放以来，成都区域经济发展主要以不平衡发展思想为主，在不同时期，因地制宜、发挥优势、突出重点，发展区域特色经济，确立了不同的区域发展战略和重点。经过二十多年的发展布局和产业结构调整，成都的区域布局和产业结构不断优化，工业布局日趋合理，高新技术产业、金融业蓬勃发展，商业服务网点大幅增加，大商贸、大流通、大市场的格局初步形成，交通通信功能不断增强，经济实力和辐射扩散功能进一步增强，已成为西南地区的科技、商贸、金融中心和交通通信枢纽。

“十一五”期间，城乡发展不协调是成都面临的主要矛盾。城市企业聚集、商业繁华、科技发达、交通便捷、人口密集、经济实力雄厚。农村以传统农耕生产为主，基础设施落后，乡镇企业数量少且规模小而分散，农民相对贫困，发展严重滞后于城市，城乡关系处在失衡的非良性互动状态。以2005年成都市人均可支配收入为例：城镇居民为11359元，农民为4485元。

近年来，由于中心城区在产业、地域结构调整中工业外迁，后续产业未能及时跟进，城市中心商务区建设严重滞后，成都中心城区与郊区（市）县相比，整体经济实力相对弱化，这将不利于成都发挥西部大开发战略高地的地位和作用。

由于成都的工业集中发展区大都分布在流域的上游或中心城区的上风向，加上各地过于追求粗放型、速度型的经济增长方式，各类矿产资源的掠夺式开发，流域上中下游之间缺乏统筹规划等，引发了严重的资源浪费和环境污染问题，成为空间结构调整的不利因素。

美国经济学家斯蒂格利茨预言，影响未来世界经济发展的两件大事是美国的科技发展和中国的城市化。而城市化要靠工业化来推动。成都地区人口多（居全国第四），而人均可耕种面积却低于全国平均水平，人地矛盾突出，随着工业化和城镇化的加速，耕地大面积减少，粮食减产，给农业生产的持续发展带来了巨大困难。

80年代后，成都的经济虽然得到了快速增长，但是以消耗大量资源、加剧环境污染为代价的。成都地区的原材料和能源消耗均高于全国平均水平；空气污染严重，属于国家二氧化硫和酸雨双控区；水污染遍及长江干流、支流，沱江污染已影响到下游地区居民生活用水的安全。

2005年，成都第二产业中除建筑业的增速高于全国水平外，工业整体发展速度低于全国水平,全国工业增加值占GDP的比重为46%，而成都只有42.5%，在十五个副省级城市中仅第六位。工业主导产业不突出，大企业、大集团、知名品牌偏少，科技创新能力不强，工业落后是影响成都经济发展的根本症结所在。

成都平原虽然是西部自然地理条件最优越的地区之一，但农产品科技含量低，农业产业化进程缓慢。“军工出身”是成都工业结构的重要特点，工业结构性矛盾突出，产业特色不明显，集聚效应不强。第三产业发展水平虽处于西南地区领先地位，但在国内大城市中只居中游地位，金融、物流、信息等服务业需待进一步发展。

通过以上分析，我们了解了产业发展布局和产业结构优化的迫切性和必要性。接下来，我们将结合发展布局和产业结构优化的基本理论，对政策的内容分发展布局优化、产业构造优化和组织构造优化三个部分进行解读。

鉴于成都的现状，应主要以增长极理论为指导，辅之以圈层开发模式，使经济发展重心由内向外渗透转移，带动全市区域经济的梯级发展。首先，应调整中心城市功能结构，加快中心城市服务业的发展，形成科技、商贸中心和信息服务基地，成为带动经济跨越式发展的重要增长极。而在工业基础较好的近郊城市重点发展新型工业，进行技术、信息等生产要素由中心经济圈内向圈外的转移，成为重要的城市功能增长核。在区位优势不明显的远郊城市，利用其丰富的自然资源，将资源优势转化为经济优势，形成具有竞争力的特色产业。“十一五”期间，成都还将利用自身的区位和资源优势，继续扩大与珠三角、长三角和京津冀等区域的交流与合作，发挥成都作为西部大开发战略支撑点的地位和功能。

产业协调发展，工业是促进三次产业良性互动的核心。工业的发展可为农业和服务业提供广阔的空间。当然，工业化的过程并不是孤立地发展工业，而是一个三次产业此消彼长，协调发展的过程。

由于成都地区现有工业基础与一、三产业结合度较低，更要坚持新型工业化道路，以大中型企业、优势产业为重点，以产业集聚发展为方向，以科技进步为支撑，优化工业结构，提高工业综合竞争力和带动力。工业化需要一个繁荣的农村经济作基础，因此要积极推进农业产业化，提高农业的劳动生产率，增加农民的收入。工业化还需要发达的第三产业作为支撑，通过积极发展金融、咨询、物流、会展、旅游等现代服务业，促进产业结构优化升级。

产业结构的优化升级虽然是一个自然进程，但政府和企业的行为可以使这一进程加速。通过国际产业结构的变化可以看到，某一大企业的发展正在影响整个产业结构的变化。而政府通过调节经济活动，推动经济结构调整。

目前成都地区的医药、名酒、家具等集团公司在全国已有不同程度的影响，但规模都较小；几大主导产业的集团化组织尚未真正形成。要培育成都的主导产业，必须大大提高产业的集中度，形成若干大企业集团和有较强集聚效应的产业集群。作为产业结构微观调控主导的政府，要通过财税政策、法律、法规、技术标准的制定等引导和调节企业投资方向，矫正市场失灵，从而推进产业结构优化升级。

当经济领域在不断追求发展布局和产业结构的优化时，法院也将面临因优化而引发的诸社会、法律问题。下面，我们将简要分析一下土地流转、国企改制等给法院带来的挑战以及法院如何应对。

目前，失地农民的身份不论是按户籍还是按职业进行界定，其权益都得不到有效保障。一方面农民权益受保护是基于农民的土地承包经营权，对失地农民而言无任何价值；另一方面，对城镇居民提供的社会保险福利又因失地农民身份的缺失而不能享受。

最高人民法院《关于审理企业破产案件若干问题的规定》第十八规定：法院在企业原管理组织不能正常履行管理职责的情况下，可以成立企业监管组。该条对不同主体监管情形的模糊规定，以及对法院作为监管主体的软性规定，会因监管不力或不及时而导致国有资产的流失。

随着经济的发展，要求法官在审理经济纠纷时，要在法律的视角下考虑到经济领域的问题，这就要求法官具备一定的经济学知识，了解重大的经济政策，以防止法院的判决和经济发展的方向背道而驰。

发展布局和产业结构要优化，必然要求推进工业化、城市化，深化国企改制，这些都是引发群体性纠纷的源头之一。

法院作为法律的适用者，不应再固守司法被动的理念，应以主动服务政府决策的思路，增强围绕中心，服务大局的自觉性和责任感，保障经济发展。

“三农”问题、破产企业职工安置，两者的形成都有其深刻的政治、历史、体制原因，政策性强、涉及面广，处理不当容易导致矛盾激化，并影响社会稳定。而司法权本身是有限的，不是所有的纠纷都适合通过法律手段解决。如土地流转和破产纠纷，如果仅依靠法律手段去处理，法律问题很好解决，但却解决不了根本问题，甚至可能会引发更大的问题，有时甚至会影响政府的基本决策。因此，法院应通过和有关机关的沟通、协调、配合，运用调解手段把纠纷所涉及的问题努力予以积极稳妥解决。

目前征地行为中，造成地方政府与失地农民冲突的原因之一，是少数地方政府在征地中程序不公开、补偿不到位、安置措施不落实。农民对征地范围、面积、土地补偿价格、补偿形式（货币补偿和安置就业）、补偿资金分配方案毫不知情。为此，法院应提高司法服务工作的前瞻性和主动性，向行政机关提出司法建议，规范征地程序和行为，指导和支持行政机关依法行政，以确保土地补偿的公开、公平和公正。

随着改革深入，经济发展全球一体化，经济领域将会涌现大量新类型的纠纷，对法官能力提出了更高的要求。尤其要求从事经济审判的法官要拓宽司法视野，不断学习与自身职业关系密切的先进法学知识和其他知识，通过娴熟地运用法律知识和具备的经济学知识、经济政策化解经济领域出现的新类型纠纷，实现司法结果与经济发展要求的有效结合。

当前，大批没有土地，没有职业，没有社会保障的“三无”农民和没有职业的下岗职工成为一群逐渐被社会边缘化的弱势群体。处理涉及此类群体的纠纷时尤其要慎重，往往矛盾的焦点在案件以外，案外工作处理好了，法律问题便迎刃而解了。对此，法院更要综合考虑和分析案件以外的深刻背景，从有利于维护社会稳定、有利于弱势群体权益的保护、有利于经济发展的原则，多种形式、多条渠道、多方协作解决问题，以达到良好的处理效果。

刚才郭志雄院长从政策出台的背景、发展布局和产业结构优化的内容、法院面临的挑战等方面，对优化经济结构相关政策进行了深入的解读。下面,请金牛区法院谢扬院长发言。

我要谈论的是“推进优化发展布局和产业结构优化升级”所涉及的法律问题。成都市“十一五”规划将产业调整划分为“推进优化发展布局和产业结构优化升级”两个部分，其实质是将“大成都”定义为一个全新的区域经济系统，对所有可能影响该系统经济运动的要素予以全面的审视和考查，并遵循组成要素发展的规律而进行的前瞻性思考。根据区域经济学基本原理，区域经济系统的优化分为地域构造、产业构造和组织构造三个子系统的优化发展，我们以此为行文脉络，将区域经济系统优化中已经出现或者极可能出现的重点法律问题作一梳理，以期对“十一五”规划的实施有所裨益。

地域环境是区域系统运动的最为重要的基础性要素，对其进行改造是整个区域经济发展的前提和依托。就法律的角度而言，地域改造和优化主要是一个土地流转和区域合作的问题。区域经济发展的前提要素：土地流转。目前，土地流转已经成为全社会高度关注的焦点，随着产业政策的出台及实施，市域功能分区的明确、土地资源向资本的转化，规模产业的集群发展，土地流转已带来或者正在带来以及将来可能带来的诸多问题及困惑不容回避，极易引发纠纷。在土地流转中，面临的法律难题集中在以下方面：价值取向、本位选择存在一定偏差，公共利益的内涵被扩张和滥用，程序尚未实现公开、透明，对土地流转中不规范、不合法的问题监管不力，部分纠纷难以获得司法的救济。

区域经济发展的提升要素：区域合作
区域作为经济系统不是独立存在的，区域之间存在多种形式的相互作用，生产要素区际流动是其中最重要的一种方式，可简单区分为劳动力的区际迁移、资本流动以及区域创新的空间扩散，其实质就是生产要素在不同地域之间的流动。“十一五”规划提出成都在强化自身发展的同时，必须强化区域合作，建设一体化的资本市场、人力资源市场和技术交流市场。其中，技术交流的核心在于知识产权的应用和保护，将是其他课题组的论述重点，在此仅就资本流动和人力资源流动中的重点问题展开讨论。人才的集聚和辐射效应引发的区域间人力资源流动可能导致劳动纠纷数量上升。以逐利为目的的市场主导资本的区域间流动亟待法律规制

经济区域的产业构造优化是系统构造优化的核心，它表示区域产业机构的调整、置换，各种产业联系的发展和区域产业经济效益的提高，体现在优势产业的专门化和产业链的综合发展。“十一五”规划中提出要“实现工业新跨越，增创服务业新优势，开拓现代农业新局面，拓展建筑业新领域”，实质是结合成都实际，对产业构造优化作出的具体规划。该内容横跨一二三产业，鉴于其中部分问题将为其他课题组深入论述及本文篇幅所限，在此仅选择五个领域所涉及的法律问题进行探讨。构建会展之都：建立完备的行业规制；建设现代物流中心：突破传统运输业的发展瓶颈；巩固提升金融中心地位：有效防范金融法律风险；促进房地产业健康发展：关注弱势方利益保护；拓展建筑业新领域：注重各方利益衡平。

经济区域的组织构造是一个复杂的子系统，区域经济大系统的运动将不断刷新这个子系统的面貌，区域组织构造的优化便成为系统运动的一个重要方面。根据区域经济运动的基本原理，区域组织构造优化主要分为微观和宏观两个层面的组织构造优化。前者主要着眼于市场经济活动主体的构造优化，后者则主要研讨市场管理主体，即政府作为管理者如何在经济活动中提供优质服务和实施适度恰当的调控措施。改造与淘汰：激活市场单个经济细胞。扶持与限制：营造公平的市场竞争环境。允诺与履行：建设诚信政府。

“总的说来，经济增长过程中的结构变动引起的变革，贯穿于整个社会母体组织中，而不单单是在经济活动和经济制度中。”区域经济系统的优化伴随着资源配置、利益享有、权力分配的种种变化，以区域经济系统优化为目的的产业调整只有在法律的基础上才能集思广益，富有理性，从而更加符合客观经济规律的要求。但是，由于历史的、观念的、制度的以及技术的等诸多原因，在成都产业调整的过程中面临一系列的法律问题，概括而言，存在于立法层面、执法层面以及司法层面，如果不能得到解决，必将演化为一个个具体的社会纠纷。法院作为纠纷的裁判者，必须回应社会的需求，其在区域经济系统优化这一现实舞台上的应然及实然状态如何是值得深思的，而我们对问题的发掘、梳理与评判，其目的也正在于此。

谢院长从法律维度下的地域构造优化、法律维度下的产业构造优化、法律维度下的组织构造优化的角度三个方面对优化经济结构所涉及的法律问题进行了梳理。下面,请市中院王建新副院长发言。

我谈论的主题是：资源配置结构重组与法律干预。我们选择了“推进优化发展布局和产业结构优化升级”中的司法实践及社会需求情况的实证调查。调查针对政府、企事业单位、法院等三类主体，主要以问卷调查和司法统计的方式进行，以三类主体在产业结构重整中对法院工作的客观现实状况的认识评价、期待以及司法实践与社会需求之间产生差异的原因的调查和分析为主要内容。

二、连锁效应：产业结构优化进程中的司法统计数据解读。以政府干预为特征的产业政策波动及法律、法规的变化均会对市场主体的行为产生直接影响，作为市场下游的传感器，法院受理的不同类型案件总会及时以司法实践的特有面貌将其变化的细微之处悄悄展现。在此，我仅选择与产业机构优化关系较为密切的案件类型进行统计分析。

（一）民商事案件。1、不动产权属流转纠纷：从受理、审结情况看，2002――2005年度的“十、五”发展规划期间，两级法院共受理包含土地使用权出让合同、土地使用权转让合同、国有土地租赁合同、合资合作开发房地产合同、项目转让合同、房屋拆迁合同纠纷在内的民商事纠纷案件2374件，审结2172件，其中，2002年受理1012件，审结967件，2003年受理484件，审结442件，2004年受理515件，审结442件，2005年受理363件，审结321件。从受理案件的绝对数而言，不动产权属流转纠纷的案件是随时间的推移而呈下降趋势的，但其纠纷金额却在案件绝对数较大下降的情况下呈现与之相反的急剧上升的趋势，考虑到2005年的该类案件的收案和审结的绝对数较之收结案最多的2002年几乎下降600件，而争议的标的金额却较之2002年上升22188.4908万元，其上升幅度可谓迅猛。从宏观层面上看，此趋势与2003年以来，国家进一步规范土地、房产使用权的立项、审批的政策背景直接相关，一方面，不动产的权属流转审批部门从多头审批，管理相对混乱向制度化、规范化发展，由权属流转程序中的不规范审批、权利瑕疵登记引发的纠纷数量因此下降，另一方面，由于取得不动产权属的成本上升较快，案件的争议金额因此有较大幅度的上升。

2、借款合同纠纷：从受理、审结该类案件的绝对数而言，2005年的该类案件的收案和审结的绝对数其上升幅度较大，较之2003年、2004年增加近8000余件。此趋势与2004年以来，国家实行宏观调控，央行、国家发改委、银监会联合下发《关于进一步加强产业政策和信贷政策协调配合，控制信贷风险有关问题的通知》， 要求银行进一步控制信规模，降低风险，导致银行大量收贷，紧缩银根的政策背景直接相关，由于企业的融资渠道受到限制，大量企业资金周转不灵，借款类案件数量由此剧增。

3、破产案件：从1996年我市列入国家优化资本结构试点城市以来，按照成都市经济委员会制定的《成都市国有企业改革调整规划》，确定抓大放小，市属国有劣质企业全面推出市场，其中55％扭亏无望的企业通过破产重组的方式，盘活存量。我市破产工作全面铺开。截至2005年10月底，我市累计实现破产企业171户 。这一阶段的破产工作与兼并改制紧密结合，以全市的国有及国有控股企业为主体，工作着力在结构调整、机制转换、技术改造与革新、对外开放四个方面。以国有及国有控股企业破产为主导的司法统计数据与这一时期的政府规划基本契合。

4、股东权纠纷：从受理审结这一时期的股东权纠纷情况看，4年间的股东权纠纷案件的数量整体为上升趋势，但数据上的增加较为平缓。这一现象不能直接说明该类纠纷在公司经营实践中相对较少，而与公司法对股东权纠纷的相对规定较为缺乏和笼统相关。预计伴随2006年1月1日新的《公司法》颁布实施以后，该类案件受理数将有较大幅度的增加。

（二）行政案件。由于行政诉讼案件涉及的部门庞杂，领域也较为广泛，上述数据分析也许不能排除行政法律法规日渐健全，依法行政和维权意识日渐深入人心等复杂的外因，而直接得出资源配置机关与行政相对人在经济迅速发展时期关系日渐紧张的结论，但依然可以得出行政案件的数据变化与政策和法律变化之间具有较为明显的关联关系。以行政许可类案件为例，2004年7月1日《行政许可法》实施前，2002年全市法院该类型案件的收案数为12件，2004年为11件，2004年增加为22件，到2005年，该类案件猛增至87件。其收案数与新法规颁布实施具有直接的因果关系。再以劳动和社会保障行政案件为例，随着2003 年末，胡锦涛、温家宝同志对切实维护进城务工农民的合法权益做出重要批示 ，我市行政相对人的为争取其合法劳动法权利保障的行政案件在2004年随之较2003年增加近乎1倍，2005年，该类案件又较2004增加1倍多。由于行政诉讼完全由行政相对人自行启动，其对行政机关行政合法性质疑的猛增，不能说是行政行为相对人一种完全排除政策和法律法规变化的自觉自省。

三、需要尊重的呼唤：产业结构优化进程中的社会需求。（一）共同的评价：审判工作现状与现实需求尚有差距 。（二）博弈的心态抉择：沟通还是保持距离。（三）产业结构优化中的司法需求：诉讼到底有多远。（四）司法能力：建设中的美与不足 。（五）能动性司法:并非偶然的选择。（六）产业机构优化推进中的角色扮演：可接受的参与

四、反刍与回味：基于调查的思考。（一）法院的司法行为应符合市场经济的内在要求和时代发展的需要。（二）法院的司法行为应具有更多的回应性和能动性。（三）法院的司法行为应起到明确市场最大容许边界的作用。

王建新副院长以实证的视角，从产业结构优化进程中的司法统计数据解读、产业结构优化进程中的社会需求、对法院司法实践的考量、法院的价值取向和工作理念、类型化纠纷的处理原则与新类型案件的法律适用等几个方面对当前优化经济结构司法实践与社会需求进行了深入的分析。下面请双流县法院王祯义院长发言。

我今天谈论的主题是：结构调整中的司法能动与技术 。结构性矛盾突出，是影响经济发展和运行质量的重要因素。推进区域、产业和组织结构的优化升级，从成都经济发展长周期看，是一个永恒的课题，在成都经济发展的现阶段，更具有极为重要的现实意义与战略意义 。人民法院作为国家的审判机关，在经济结构全面调整的工作大局之中，能否有为与怎样作为？这是任何一个关心经济发展、关心社会进步的法院人应该思考和关心的话题。法院工作怎样应时而动，法院如何注重司法技巧和方法的运用，回应经济结构调整对法院工作的需求，确有深入研究和探索的必要 。

没有先进的理念，就不可能有先进的行为。任何一种正确的行为都是在具体的指导思想、价值观念导引下进行的，如果没有观念的指导则是盲目的行为。因此，法院工作能够作为并有为于经济结构优化升级，关键在于法院、法官树立一种什么样的理念。法院作为经济社会关系的调节机构，应该顺应时代发展的需要，积极主动地融入经济结构优化升级的工作之中 。要强调经济结构优化升级中的司法作为，充分发挥法院工作为经济结构优化升级提供有效司法服务的作用，首先要正确认识和处理好五个关系 。

一是服务经济结构优化升级与司法被动性的关系 。司法具有被动性、消极性的特征，这是司法工作的规律。司法裁判者在司法过程中应保持消极被动和中立的特性。而依法主动服务经济结构优化升级，则要求人民法院在其职能范围内主动提供法律服务，二者看似矛盾其实并不对立。司法具有被动性、消极性，但这并不意味着法院、法官应该被动、消极地对待具体的案件、具体的当事人。相反，社会主义司法工作要求法院、法官应当发挥自身的主观能动性，在审判工作中恪尽自己应尽的社会责任，通过案件裁判的指引和导向作用，推动和促进经济结构优化升级。

二是服务经济结构优化升级与司法中立性的关系 。服务经济结构优化升级强调对当事人的关心和关怀，强调诉前、诉中、诉后帮助，从形式上看二者是对立的，但实质上二者是高度统一的。司法中立的核心是平等对待双方当事人，而服务经济结构优化升级并不排斥平等，相反服务经济结构优化升级同样要求对当事人平等提供服务。对掌握审判权的人民法院来说，对待各类当事人，无论是国家干部还是平民百姓，无论是组织还是个人，无论是国有企业还是民营企业，无论是外来投资企业还是本地企业，都要做到在诉讼地位上一律平等，在权利保护上一律平等，在司法服务上也同样作到一律平等，这是司法的本质要求。

三是服务经济结构优化升级与司法权威性的关系 。司法的权威性并不是指法官应当具有高高在上、使人惧怕的威严的威慑力量，也不是指法院应当像封建衙门那样使人感到恐惧，也不应当使人民产生心理上的隔膜和畏惧。相反，而应当是人们从心理和行动上的信服和认同。事实上，司法的权威性与司法的服务性是密切联系在一起 的，只有司法真正为经济结构优化升级提供了有力的司法保障，人民才会更信服司法，党政机关才会更认同司法，社会各界才会更加尊重司法，司法的权威性才能够真正得以树立。

四是服务经济结构优化升级与独立行使审判权的关系 。法院的审判工作服务于经济结构调整的工作大局与依法独立办案并不矛盾，法院依法独立办案的目的是实现公平正义，维护和保障良好社会经济秩序，并最终实现社会的全面发展。法院工作只有服务和服从于经济结构优化升级的发展大局，法院才能找准定位，才能发挥好应有的职能作用。

五是服务经济结构优化升级与克服地方保护的关系。 真正的服务经济结构优化升级，是站在国家宏观全局的高度，充分发挥和延伸审判职能，促进经济结构调整。因此，我们在司法理念和观念上，要正确认识服务经济结构优化升级与地方保护的关系，要注意分清与司法地方保护主义的界限。人民法院在为地方经济结构调整提供司法服务时，不能影响整体国民经济发展，不能将司法作为地方和部门保护主义的工具。为地方经济结构优化升级发展服务，不是为地方保护服务，要克服狭隘服务的观念，从宏观上提供司法服务。

制度决定于经济基础，司法决定于社会需要。经济结构优化升级对司法审判提出了司法服务与司法主动融入的要求，人民法院必须应时而动，突破原有的被动性障碍，改革原有的服务模式，突出诉讼的积极作为，强调法官的主动服务和主动融入，使司法更好地满足经济结构优化升级的现实需要，使司法在经济结构优化升级中发挥更大作用。但司法毕竟具有自身的客观规律和特性，法院工作服务和主动融入于经济结构优化升级必须遵循以下原则和方向。

坚持立足审判工作但不局限于审判职能 。服务经济结构优化升级要始终立足审判工作，着力发挥审判工作的指引和导向作用，发挥审判工作打击犯罪，为经济结构优化升级营造良好社会治安环境的作用，发挥审判工作调整经济社会关系，为经济结构优化升级提供良好法治环境的作用。强调立足审判职能服务经济结构优化升级，但决不是认为服务经济结构优化升级仅仅局限于审判职能

坚持承继传统服务方法更要创新服务手段 。在审判指导思想上注重法律效果、政治效果和社会效果的有机统一，在审判方式上注重巡回审理、就地开庭，以案讲法、以案释法，在审判活动之外注重上门服务，送法上门，为依法行政、依法治企提供法律咨询。推进经济结构优化升级有其特定的法律和司法上的需求，在坚持传统服务方法和手段的同时，我们更应该针对推进经济结构优化升级工作的特定司法需要，开拓思维，创新手段，突出司法服务的针对性，凸显司法服务的效果。

坚持服务方法创新但要遵循司法审判规律。服务经济结构优化升级，决不能因循守旧，固步自封，决不能仅仅局限于传统的服务思想和服务手段，否则，法院工作难以有效满足推动和促进经济结构优化发展的需要，法院工作难以在经济结构优化升级中发挥应有的积极作为。但创新不是不遵循司法审判固有规律。法院一方面应当积极地探索和创新服务和主动融入经济结构优化升级的方式，另一方面更应当遵循司法审判的固有规律，坚持在遵循司法审判中立、平等、终局、权威、公正、公开等固有司法规律的前提下，积极探索和创新服务方式，挖掘和发挥审判工作服务经济结构优化升级的作为方式和途径。

坚持司法服务的针对性同时要坚持因地制宜。经济结构优化是指推动经济结构合理化和高级化发展的过程，是实现经济结构与资源供给结构、技术结构、需求结构相适应的状态。因此经济结构优化是一个动态的过程。 不同地区、不同时期的经济结构优化升级重点和内容各不相同，其对法院的司法服务需求也各不一样。这要求法院必须针对不同时期、不同地区经济结构优化升级的发展现状，结合法院实际情况，推出具体务实的服务措施，尽可能地提高法院工作与当地经济结构优化升级的最佳契合，实现法院工作服务和主动融入经济结构优化升级的最佳效果。

随着西部大开发的实施，区域政策目标再次逐步向促进地区经济协调发展方向转变，实施区域经济协调发展战略逐步成为主流，西部区域经济面临新的重要发展机遇。作为西部地区的人民法院，增强司法的能动性，积极发挥司法服务职能，主动服务于成都地区的经济结构调整，是形势的要求，更是法院义不容辞的责任。针对实践调查中所反映出的法院服务经济结构优化升级现状和社会对法院服务经济结构优化升级的需求。我们认为，法院当前要重点从以下几个方面强化对经济结构优化升级的服务和保障。

建立纵横联动的调查研究机制，准确把握人民法院工作融入经济结构优化升级的切入点 。建立多元的复合型人才培训教育机制 为法院工作融入经济结构优化升级提供人力支撑。建立资源共享的联系服务机制 实现法院与政府共同推进经济结构优化升级的良性互动 。

法院审判执行工作是法院工作的核心，法院工作要在经济结构优化升级的发展过程中有所作为，关键要把审判执行工作真正融于经济结构优化升级之中，以经济结构调整的视角来考虑、谋划法院审判执行工作，抓好与经济结构优化升级相关案件的审理。在现有立法框架内制定全市审理经济结构优化升级相关案件的指导性意见，就法院审理该类案件应遵循的原则，受理该类案件的条件、范围、涉及法律适用的问题、个性化案件如何处理等作出规定。

审理经济结构优化升级案件应坚持的原则 。一是严格办案与有利于经济结构优化升级相结合。严格适用法律与能动适用政策相统一。 坚持强化司法技巧与司法技术的充分运用。

对经济结构优化升级案件的审理，应当采取由非常设性的专业化审判组织审理的审判机制。由于经济结构优化升级相关案件法律法规不完善，同类案件由不同的审判人员审理，可能对诉讼标的、事实基本相同或同一批案件会存在不同认识，容易出现同案不同判的现象。并且法院现有人员素质参差不齐，有一些审判人员对经济结构优化升级政策不一定能够很好的把握，如果由专门的人员审判有利于相同案件相同处理，并有利于审判人员积累经验，熟悉政策，使案件的处理更有利于推进经济结构优化升级的需要。

在案件的受理上要正确处理严格依法立案与有效化解经济结构优化升级相关纠纷的关系。一方面，应当严格把住立案关。另一方面，要确保纠纷的彻底的化解。对法院不予受理的案件，决不能简单的不予受理了事，而应详细指导当事人寻求其他纠纷解决的救济途径和方式，以确保当事人能寻求到合理的纠纷解决渠道。甚至可以直接与有关非诉讼纠纷解决部门建立有效的联系机制，对不宜诉讼至法院解决的纠纷，积极协助当事人到有关非诉讼纠纷解决部门及时妥善处理。

在经济结构优化升级的过程中，必然会产生许多土地流转纠纷、房地产开发纠纷、商品房买卖纠纷以及企业破产、企业合并、企业兼并、企业托管、企业租赁、企业技术改造、企业投资等与产业结构调整和资本优化配置有关的纠纷。法院审判工作如何审理好这些纠纷，如何在审理这些纠纷中更好地实现化解矛盾与推进经济结构优化升级相统一的效果，这些都应当正确把握。笔者认为，在审理经济结构优化升级相关案件中，尤其要重点注意和处理好以下几个方面的问题。强调对企业并购的保护，积极受理企业破产案件，妥善处理涉案财产，防止逃废金融债务，稳妥处理土地流转纠纷，妥善处理劳动争议纠纷，正确处理会展纠纷，妥善处理建筑工程纠纷，注重保护中小企业。

王祯义院长从理念矫正：正确处理服务与法院角色的关系；宏观把握：不能背离司法的本质属性与规律；微观服务：注重发挥司法的能动性和主动性；审判支持：注重司法技术和技巧的充分运用等四个方面提出了法院回应经济结构优化的司法举措。下面请市计划委员会陈绍充副主任做回应发言。

今天这个专题对经济结构调整所产生的法律问题都进行了深入细致的研究，我们计委在作“十一五”规划的时候，也感觉有很多法律问题。今天参加了论坛，很受启发。对同志们的辛勤劳动表示感谢。你们的办会水平很高，最近我们也办了很多会，但和法院比有差距，通过这种学习可以提高我们的办会水平。
下面提一点个人看法：经济结构调整是一个大的概念。一是产业结构调整，是重中之重。除此之外还有布局有关的结构调整、消费结构调整、区域经济结构调整、就业结构调整。很多问题都有一个内部结构问题。这个板块主要从法律角度，对结构调整中可能存在的这样那样的问题，作出了分析。主要有两个突出问题，一是产业经济结构趋同问题，我们也存在。另一个是我们面临着资源和生态保护问题。

在结构调整，特别是产业结构调整中，我就我感受到的反映或是司法回应谈几点意见：一、经济建设法制化，一是一般法，二是特别法，例如通过制定产业结构转型法来直接影响产业的发展，我们国家在产业调整的法律方面不是很完善，需要不断丰富。二、要加强产业政策的研究、立法，作用也不是很理想，三、在产业结构调整中，应该充分利用法律手段。我们国家现在有一些政策、法律，例如对新兴产业的财政补贴、贴息贷款，但目前并不系统，第二个方面是对衰退产业进行帮助。

制定完善的及与WTO相适应的法律法规，我国最近两年反映的贸易摩擦也增加，这方面可能产生新的问题，实际上这方面政府可以有所作为，如制定完善有关政策和法规，对经济落后地区进行扶持，对中小地区进行扶持，如果没有同等对待，人家可能告发我们，如果提前制定法律法规就可以避免这一点。国企战略性重组中尤其要注意加强行业法规建设，如控股公司条例等。加快行业立法，加强传统工业改造，这些就要求我们创新、不断完善法律体系。

请问陈主任：成都市“十一五”规划以城乡一体化作为核心和重点，并提出要促进农民向市民转变，而且对农民及其子女在教育、医疗、住房等方面给予优惠和照顾，那么对于城市贫民是否要等到成为突出的社会问题后才考虑改革优待呢？其二，农民转变为市民后，他们的谋生手段是什么？现在严峻的就业形势下，如何解决他们的就业问题？
陈主任回答：第一个问题，实际上成都市在深度推进城乡一体化，就是考虑农民和平民的问题，不存在你说的把农民的问题解决好再解决平民问题，在我们规划的第八篇里有非常清楚的表述，也就是说要让城市平民生活有保障，有住房，子女的教育医疗机会均等。
第二个问题，农民转变为市民以后，对于谋生手段，政府考虑是纳入最低生活保障制度，能保证生活，有居住，教育，医疗的机会；第二个手段是劳动，必须要通过劳动不断提高自己的生活水平。政府在目前的严峻就业形势下，第一是培训，帮助他们提高自身技能，使他们能增强就业能力；第二是转变就业观念。市郊的农民实际上不愿意就业，就是没有正确认识自己的能力，有部分想做收入高又不怎么劳动的人，我想需要观念的转变。三是政府创造就业岗位，成都市对每个市民都推荐三次就业机会，比如我们在推行三集中的过程中，给农民提供公益型，经营型的就业机会。

从事公益型改革。优先安排就业，修建经营用房，企业开办实体时优先录用当地农民，为他们提供经营性岗位。他们自己也可以出租房屋、商业铺面、发展第三产业。第三，政府为就业农民建立最低工资制度。任何单位都不能拖欠民工工资，并为其购买各种社保。

请问杨咏梅庭长：执行问题一直为人们所关注，一些法院把执行实施权和执行裁判权在执行局内部作了划分，而成都中院却成立了专门的执行裁判机构，请问你认为这是否有利于解决执行难的问题？

刚才陈主任从政策、政府的角度，与法院工作之间做了一个很好的链接。并对“十一五”计划做了深层次的论述，陈主任的发言，从经济发展的大方面考虑法院的工作是一个很好的视角。陈主任从政府的角度对我们法院的工作给予了充分的关注，使我们感到很欣慰。感谢陈主任的发言，下面请杨庭长发言。

1、作为现代的法官应当具备复合的知识背景，特别是从事民商事审判的法官要紧扣经济发展的主题，例如成都市的六城改造，房屋拆迁增加，相应的案件也就增加；理财纠纷保底条款问题，如果我们不熟悉、不了解市场走向的情况，就不能正确判断合同的性质，不能孤立的看待法律性质，要考虑经济因素，就像苏力教授说的要考虑法律后果，要注重原则产生的背景。法官应该了解一般的商事习惯和惯例，对案件裁决有帮助；2、法官应有务实的司法理念，尤其是从学校到法院的法官总爱在法律概念里谈法律，今天我们要跳出这个圈子来思考，更要思考司法怎样为党的中心工作服务，今天我们不仅解读了产业结构上的政策，也梳理了法律的上问题，这是司法必须面对的、要负担起来的沉甸甸的责任。

我们今天的论题是产业结构，作为民商事审判工作，如果了解国家和地区的商业结构，很有帮助。社会对于法制的需求空前强烈，但是法制的供给远远不能适应，我作为一名法官，在司法中要强调法律适用的社会效果。应当把社会效果作为案件举足轻重的评判尺度。为了追求社会效果对法律的变通和背离是特殊情况下的特殊处理。肖杨院长提出的要追求法律效果和社会效果的统一，绝不是一个口号。

杨咏梅庭长从宏观的理念和微观的具体问题作了回应。我们的论坛很宽松。今天这块的研讨专业性比较强，网友提问也比较少。这一块的研讨到此结束。下面将由谢商华副院长主持。

坐了两个小时，大家都觉得累了，这样吧，大家来做做运动。
（音乐）左三圈、右三圈，脖子扭扭、屁股扭扭，大家都来做运动……………。

别走开，休息10分钟赶快回来！

大家好，根据论坛的安排，由我来主持第四板块的研讨。第四板块的主题是“规范化服务型政府建设与司法回应”。为深化行政管理体制改革，提高政府驾驭市场经济能力和管理社会事务能力，把全心全意为人民服务的宗旨具体化，成都市在全市范围内推行规范化服务型政府建设，取得了较大成效。其核心含义有两点：一是转变政府职能，变“全能政府”为“有限政府”；二是转变政府的管理方式，变“人治政府”为“法治政府”。这一板块将全面探讨规范化服务型政府建设对法院工作的要求，仔细探寻人民法院工作不适应规范化服务型政府建设之处，从而提出法院工作的思路。首先有请邱院长发言。

我将和大家交流的主题是：司法对政府职能规范呼唤的回应。规范化服务型政府建设是适应构建和谐社会的需要所进行的一次政府职能再造的重大变革，是适应法治社会发展进程的需要变“人治政府”为“法治政府”，是适应社会主义市场经济完善的需要变“全能政府”为“有限政府”。

规范化服务型政府建设是在我国和谐社会建设“四位一体”的总体布局下“诞生”和完善的。社会主义和谐社会就是全体人民各尽所能、各得其所而又和谐相处的社会，用社会学的术语来表述就是良性运行和协调发展的社会。在现阶段，就是经济和社会、城市和乡村、东中西部不同区域、人和自然、国内发展和对外开放等关系良性互动和协调发展的社会。

规范化服务型政府建设是以“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，以“立党为公、执政为民”和“以人为本”为理念；是以提高科学执政、民主执政、依法执政水平为目标；是以建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制为规制内容。规范化服务型政府建设包含了“管理”与“服务”，“规范”与“服务”两对关系。

规范化服务型政府建设包含以以人为本为理念，以依法行政为核心，以转变政府职能为依托，以管理和服务为支撑四个方面的价值取向。规范化服务型政府建设是以以人为本为理念，以依法行政为核心，以转变政府职能为依托，以管理和服务为支撑。

价值目标趋同――法院工作与规范化服务型政府建设互动的前提。规范化服务型政府建设的核心内容和价值目标是依法行政，是“法治”在行政行为中的具体体现。法院工作的重要行为准则之一就是“依法审判”，规范化服务型政府建设与法院工作两者奉行的准则、实现目标是一致的。

监督与支持――法院工作与规范化服务型政府建设互动的重要途径。法院工作（主要是行政审判工作）通过依法审理行政案件，支持行政机关做出的合法行政行为，“司法是公民合法权益的最后一道屏障”，行政案件的审理也肩负了监督行政机关依法行政的重要使命。

司法功能的能动性――法院工作与规范化服务型政府建设互动的理论依据。司法功能主要分为三个层次：一为广义上的解决纠纷或冲突，包括权利的实现和秩序的维持都可以在这个层面上考虑。二为向社会提供规则，通过无数个案处理中具体法律规范的实现或展示来诱导社会秩序的形成。三为司法作为维持政治及社会体系的一个基本支点，能够在整个社会的治理结构中发挥正当性的再生产功能。

明确规范化服务型政府建设对法院工作的要求，即是法院工作要达到的一种“应然”状态，这种“应然”状态是对司法理念、司法能力、司法效果全面的要求。

司法理念――以以人为本为指导思想，提高政府依法行政水平。一是牢固树立“公正司法，一心为民”的指导思想，以“公正司法，一心为民”作为法院工作发展的立足点和出发点。二是始终坚持以提高依法行政水平为目标。三是要做到维护公民合法权益与促进依法行政行为的有机统一。

司法能力――以提升法官队伍职业化水平为抓手，强化行政案件审判服务功能。一是行政案件的审理能力。行政案件的审理要求法官必须具备高水准的文化素养、知识底蕴、政策水平等一系列综合的能力。二是行政案件的执行能力。强化行政案件的执行能力建设，创新执行方法，着力解决行政案件执行难的问题。

司法效果――行政案件审理法律效果与社会效果的统一。法律效果就是法在社会中运作所产生的社会现实状况和社会现实效应，也是法律作为一种规范，期待和要求社会应当达到的一种预期状态。社会效果是指人民法院通过裁判具体案件的审判活动，使法的本质特征得以体现，使法律、法规规范社会行为的功能和法的秩序、自由、正义、效益等法的基本价值得以实现。

社会主义法治理念主要有：始终坚持党的绝对领导，接受人大监督是司法活动的基本保障；牢固树立司法为民理念，把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为司法活动的最高目标；牢固树立司法公正、高效、中立、公信、文明的理念，以实现程序公正与实体公正的有机统一为根本要求，以公正促公信，充分体现司法人文关怀。

法官运用法律解决和处理行政案件的能力不够强，主要表现为法官把握大局能力、执行能力、处理新类型案件能力“三种能力”不够强。法院司法为民的内容还比较单一，难以发挥其应有作用。

在司法实践中，往往存在着这样两种倾向：一是只讲法律适应社会，不讲法律的稳定性。二是只讲忠于法律，不顾社会对法律的发展要求。前者产生的是法律虚无主义，后者产生的是法律教条主义。

实现法院工作与规范化服务型政府建设的互动，意味着人民法院要以科学的发展观来统领法院工作，强化保障，重在服务，规范行为，促进法院自身的全面、协调、可持续的发展。

谢谢邱院长的发言，她从法院的角度对规范化服务型政府建设的政策进行了深度解读。下面有请都江堰市人民法院万兴隆副院长，就规范化服务型政府建设中涉及的法律问题谈谈他的观点。

我要谈论的是规范化服务型政府建设中涉及的法律问题。可以预见，在“以人为本”理念潮流推动下的政府“服务行为”将大量出现并逐渐类型化为一种现代行政管理方式方法，同时也将是一个实务问题甚多、理论基础不足、法治程度不高的重大行政现象。

自行政许可法颁布实施以来，各级政府及其所属部门纷纷以提高行政效率和服务水平、提供人文关怀的便民服务为目标，进行办事流程再造，规范服务程序，编制并公布了《便民服务手册》，向社会承诺“一个窗口对外、一站式服务”等便民服务举措，受到了群众的普遍欢迎。但在法律上也由此产生了一系列亟待解决的理论和实务问题。

问题之一：如何界定政府“服务行为”的法律性质。与管制型行政行为相比较，作为一种现代行政管理方式方法的行政“服务行为”，很多是把强制性和自愿性结合起来实施的。那么，行政“服务行为”的法律性质究竟为何？在“寓管理于服务之中”的行政模式中，怎样区别对待管理和服务，即在什么情况下采取行政服务方式，什么情况下采取传统的管理方式？对民众而言，这种服务是自愿的、还是强制性的？这涉及服务内容、服务范围、服务方式、服务效率由谁来决定，以及要不要民众与政府协商如何服务等诸多法律问题。

问题之二：如何评判政府“服务失误”的法律责任。实践中，一部分行政“服务行为”在没有具体法律依据的情况下实施（如在政府为解决村民饮水问题，给予资金支持和技术指导，村民花8000元打了一口井，最后井水是咸的），或者虽有具体法律依据但为了更有效率地实现行政目的而作为强制性执法行为的弱行为前置程序加以实施（如为后期顺利完成土地征收，先期不遗余力地帮助村民修建集中聚居小区，但土地征收迟迟未实施，导致村组负债无力偿还），或者行政机关为确保行政服务的实效性而采取某些极端的保障措施（如农村改厕所，村民不改不让孩子上学；村组农户装电话未达标的，扣发村组负责人补贴等）。

问题之三：如何协调政府行为“规范”与“服务”冲突之法律问题。基于特殊的国情，实践中，经常出现偏离“规范”轨道的行政“服务”行为。如正常的经济纠纷，处理结果未达当事人的理想诉求，在当事人采取缠访或自杀等极端方式上访的情况下，出于维护社会和谐稳定考虑，政府不得不提供与其职能不相称的调处甚至裁决之类的“服务”。又如在不少地区，政府偏重经济发展职能，单纯强调招商引资工作的“特事特办”，甚至不惜动用公权力干预私权利的合法行使，追求以牺牲公正为代价的行政效率。类似湖南嘉禾出现的强制拆迁违法事件――政府行使权力强行干预开发商与居民之间平等协商的民事法律关系，在全国各地区都不同程度地存在。

当政府服务质量不好、服务失误造成重大损失甚至滥用行政“服务行为”侵害公民合法权益，民众起诉赔偿损失的；对政府部门违背诸如“一个窗口对外”、“一站式审批”等服务承诺（违反“诚实守信”的信用政府建设要求），公民起诉政府部门不作为、不按照标准作为的，法院应否受理，援引何种规范作为裁判依据？

统一办理是指由一个部门统一受理行政许可申请，并由该部门将行政许可申请转送其他部门会签，再由该部门根据有关部门的意见作出行政许可决定并送达申请人的实施制度。其法律意义主要在于由一个机关统一受理并统一做出许可决定，只存在一次受理、一项许可决定，其他机关本来应当单独作出的行政许可决定现在内化为意见，正是这种内化功能，产生了诉讼法上的问题：第一是诉讼标的的问题。参与提出意见的行政机关本来根据其相关法律、法规的规定是有权独立作出行政许可决定的，现在只能提出意见，由此产生了该意见是否是独立的具体行政行为、是否可诉的问题。第二是适格被告的问题。主要是除了受理并负责对外作出行政许可决定的主办机关外，其他参与提出意见的行政机关能否作为被告的问题。

服务型政府必然是法治政府，即服务方式由法律产生、受法律控制、依法律办事、对法律负责。这就要求政府服务程序化、规范化，不仅追求行政行为的效率，而且遵循公开、公平、公正的原则。

服务型政府规范化建设满足“合法行政”之要求存在的法律问题。行政机关及其工作人员的法制素养制约着法律、法规、规章的全面、正确实施。城市管理领域的实体法亟待完善。一些行政机关实施行政管理时，往往注重利益标准而忽略权利义务因素。例如，地方政府在“禁摩(托车)”“禁微(型车)”时，多忽视了摩托车和微型车生产经营商和所有权人的权利和信赖利益，殊不知这些措施的推行，实际上是在限制或禁止权利人的权益，而这种影响个人权利的行为，缺乏法律、法规、规章上的根据。越权行政和履职不到位的情形仍不同程度地存在。

服务型政府规范化建设满足“合理行政”之要求存在的法律问题。可以说，如何采取措施对自由裁量权进行有力的控制和有效的监督，是法治政府实现的难点和重点。按照行政机关自身管理的方便而非相对人的方便选择管理方式。如为征收一、二千元的养路费，采取扣押相对人价值几万甚至几十万的车辆的措施，显然违背了合理行政的精神。对行政机关是否合理行政评价难度大。 如在“路达（厦门）工业有限公司因排放恶臭气体污染环境被厦门市环境局行政处罚案”中，由于使用了“恶臭”这个不确定法律概念，使得对行政机关是否滥用了自由裁量权难以作出客观的评价。

如何认定许可的相对人是最优秀的相对人。如在某一区段同时有两个申请人申领烟草专卖许可证，但烟草专卖局依法只能在该区段再颁发一个烟草专卖许可证，许可机关就有可能只赋予更符合条件的申请人，以促进竞争并避免不必要的资源浪费，从而更好地实现许可的目的。那么，如何认定许可的相对人是最优秀的相对人？它的标准是什么？如何建构行政处罚的合理性标准。如何从公平正义的角度建构行政处罚的合理性标准，实现行政处罚中的正义，是规范化服务型政府建设必须重视的问题。

服务型政府规范化建设满足“程序正当”之要求存在的法律问题。按照便民、高效的行政效益原则，构建公正科学的行政程序，严格依程序行政是规范化服务型政府建设的重要内容。有的行政机关或者工作人员依程序行政观念淡漠，有关程序义务未能依法履行。现实生活中突袭执法，不表明身份，扣押财产不开具清单，罚款不开收据，羁押相对人不出具法定文书的违法行为并不鲜见。行政程序中的不单方接触制度、听证制度等贯彻落实不到位。行政程序法律规范疏漏多、可操作性不强。如市容和规划管理方面法律法规规定了扣押、强制拆除等行政强制措施，但没有规定诸如时限、告知等内容，因而可能导致执法主体滥用权力。行政机关保障相对人、利害关系人参与行政管理的规则有待建立健全。真正的规范化服务型政府的建设，不能只依靠政府单方面的努力，还要依靠公民的积极参与。只有在政府和公民一起积极努力的基础上，双方才能真正建立相互信任的关系，规范化服务型政府的阻力也将因此而最小化，而动力则将得到最大化。

服务型政府规范化建设满足“权责一致”之要求存在的法律问题。在这方面，目前存在的最主要问题是行政机关的执法手段不够，在一定程度上影响着执法工作，应当适应形势发展的需要，适时修订有关法律。

作为法院通过审判权监督和支持规范化服务型政府建设的直接方式：司法审查，将必然面对行政行为“规范”与“服务”的价值选择、对行政行为合理性的评价等系列问题。

在规范化服务型政府建设中，“规范”与“服务”的完美结合只是理想的状态，行政管理实践中，“规范”与“服务”不协调的情形大量存在，这种矛盾一旦进入司法审查领域就可能演变为当事人的诉辩主张。如在具体行政许可行为影响了其在其他行政管理领域内的权益（如相邻权）而引发争议并依法提起行政诉讼的人中，原告主张被告的程序不规范，而被告以程序简化是为了便民服务予以抗辩。“规范”优先，还是“服务”优先？如何努力协调行政行为规范与服务的关系？

在政府转型时期，为监督服务型政府规范化发展，支持法治政府服务型建设，人民法院应当妥善把握公正与效率的关系，对违法行政决定不能再机械地适用“违法必撤销”的原则，一概予以撤销，而应当权衡如下三类利益的轻重：一是维持该行政决定所体现的公共利益（即撤销将会损害的公共利益）；二是善意相对人人基于该行政决定的信赖利益；三是违法行政决定所侵犯的利益（包括公共利益以及利害关系人的合法权益）。

“合理行政”是建设法治政府的基本要求之一，加强对行政自由裁量的监督是建构我国行政自由裁量权制度的重要保障。在行政自由裁量权广泛扩张的现实下，如果司法审查只是僵硬地适用行政合法性原则，当“法与理”不能交融时，对不合理但合法的具体行政行为，法院只能维持或确认合法，而不能判决确认违法或予以撤销，就会在实际审判的过程中发生种种不合理的情形，也使当事人所希望的纠纷的解决却没有在理应是司法最终解决的场所得到应有的回应。

根据权责统一的依法行政原则，行政机关违法或者不当行使职权，应当依法承担法律责任，作为司法监督行政的主要方式――行政诉讼，在审查行政机关是否违法或者不当行使职权时，就必然涉及到对行政主体事实认定问题的审查。那么，如何把握该审查强度，才不至于发生司法权对行政权的越俎代庖？

刘院长根据全国各地“服务型政府”和“法治政府”建设的实践，按照规范化服务型政府建设的理想模式，立足于司法监督和支持的视角，从三个角度，对规范化服务型政府建设中涉及的法律问题予以分析、提炼。问题总结较全面。下面有请青羊区法院杨路院长发言。

我与大家交流的题目是：推进规范化服务性政府建设的司法实践与社会需求。建设规范化服务型政府的核心含义有两点：一是转变政府职能，变“全能政府”为“有限政府”。二是转变政府的管理方式，变“人治政府”为“法治政府”。这一目标与法院行政审判的目标是一致的。政府和法院从不同的角度、以不同的方式实现上述目标。法院推进规范化服务型政府建设的问题，实质上是法院如何运用审判权力影响政府的态度和行为，使其在观念和行动两个层面符合规范化政府就建设的要求的问题。概括地说，就是在建设规范化服务型政府的目标下如何或应当如何构建法院和政府的权力关系问题。

我们采取的研究进路是先构建一些关于政府和法院之间权力关系的理论模型，以此来指导我们进行实证考察，以期我们的研究既有理论上的宏观思考，又不脱离微观现实。理论模型既不是对现实在任一确定方面的“描述”，也不是一种假说，但它有助于描述和解释。因此，理论模型的方法论意义就在于，它不仅为我们提供了一种观察现实的视角和参照系，一套对现实进行分析的概念工具，同时它也是理论创新的起点和基础。

法院与政府的关系可以概括为以下三种典型模式：依附型、自治型、回应型。

从正式制度层面上看，行政审判的功能在于通过对被诉行政行为的合法性审查，纠正违法行政行为，维护行政相对人的合法权益，并通过行政裁判的示范效应防止类似行政行为的发生。裁判行政纠纷既是行政审判权运作的主要方式，也是法院规范政府行为的主要渠道。但在司法实践中，行政审判权的运作方式要复杂得多，除了前述正式的运作方式以外，还存在一些非正式的运作方式。所谓“非正式”的方式并不意味着不合法的，而是指不是法律明文规定的。同时，“非正式”的也不意味着就是不重要的，有时候非正式的制度甚至起着比正式制度更重要的作用。因此，必须对审判权的运作方式做全面的考察，才能对法院推进规范化服务型政府建设的成功与不足有一全面的了解和接近真实的判断，才有利我们工作的改进。

行政审判权的正式运作：审查具体行政行为的合法性。如果将行政相对人的诉讼请求视为暴露行政机关存在的问题、法院监督行政机关的主要渠道，那么法院推进规范化服务型政府建设的效果取决于两个主要因素：（1）审理的行政案件的数量；（2）审判质量。法院审理的行政案件的数量越多、审判质量越高，法院在推进规范化服务型政府建设的有效作用就越大；反之，有效作用则越小。上述数据统计表明，行政案件的迅速增长是不可避免的趋势。这意味着法院有更多的机会影响政府行为；但同时法院将面临审判资源短缺的困难，进而影响审判质量。因此，在今后一端时期内，如何通过增加或优化行政审判资源，以应对行政案件的激增，确保审判质量，是行政审判工作应着力思考和解决的问题。

行政审判权的扩张：对抽象行政行为的间接审查。按照我国行政诉讼法的规定，行政审判仅对具体行政行为的合法性和少数行政行为的合理性进行审查，抽象行政行为不属于司法审查的范围。但司法实践中，对具体行政行为进行合法性审查，不可避免地要涉及到被诉具体行政行为所依据的地方性政策的合法性问题。因为只有在确定了被诉行政行为所依据的政策合法的前提下，才能确认被诉行政行为的合法性。在遇到此类案件时，如果法官认为政策与现行法律、行政法规或地方性法规相抵触，他/她有权决定不适用该政策，从而撤销被诉行政行为或判决被诉行政机关重新作出具体行政行为。但法官不能直接认定该政策违法，以规避法院不得对抽象行政行为进行审查的法律规定。法院的这种做法实际上已经参与和影响到了地方政府的公共决策，因为法院一旦决定不适用某项地方政策，地方政府势必会对该政策做相应调整，使其符合现行法律规定。

在此，我们不想去探讨法院的这种做法的合法性问题，而是要追问法院的这种做法是否一定会导致一个更公正的结果。对于这个问题，我们应当把它放在中国是一个地区发展不平衡的大国以及中国社会正处于一个激烈的社会变革时期这个大的背景下来思考。地区发展的不平衡、社会的变革与法治之间始终存在一种内在的张力，这就决定了地方政府的行动与合法性之间不可避免地存在潜在的紧张关系。因为行政要求的是因时因地因人制宜，地方政府的行政要取得实效，其政策就必须立足于本地实际，甚至可以说地方性是政策能有效实施的不可或缺的条件；加之，我国社会变革采取的是政府推动模式，强调的是政府要不断有新观念、新举措，要大力促进我国社会的现代化转型，政府在社会变革中承担了一个相当激进的角色，它必须针对当地社会在变革中出现的新问题和新需求，及时出台、调整相应的政策，以解决各种关系民生的现实问题；而法律必须是统一的，具有普适性和稳定性。这既是法律的优点，也是它的缺陷（成文法国家尤其如此）。法律在追求统一性的同时，常常是省略了地区之间的差异；法律被固定为文字的同时，在某种程度上就成为脱离现实的、僵化的东西，不可能象政策那样灵活地回应和处理地方性问题。当地方性政策与法律发生冲突时，如果简单地用形式逻辑的推理方法否定政策的合法性，其结果很可能是“用逻辑的生活代替了生活的逻辑”，既没有解决急需解决的实际问题，也没有保护应当受到保护的利益。这种做法也许更符合大多数法官心目中的法治，对法官而言也是一种风险较小的做法，但同时也是一种不负责任的做法。因此，恰当的做法应当是对适用法律和适用政策的不同后果进行充分的利益衡量，以决定适用法律，还是依据政策以解释法律的名义创造性地适用法律。

然而，以这种更精细的方式行使司法审查权，不仅需要有行使这种权力的勇气，更重要的是要有一套与法院的这种功能相适应，同时也与当地社会需求相适应的司法知识，一种在更广阔视野下对社会利益的平衡和把握，一种对公共政策的敏感和对可能后果的预见力。 但是我们大多数法官的知识结构单一（仅具备法律知识，有的甚至连法律知识都还很欠缺），工作方式和场所的局限性（坐堂问案），都使他们无法深入实际调查研究，以获得正确决策所必须的相关知识信息。在对当地社会问题的了解程度上，法官并不比公务员更有优势。如果我们承认“知识就是权力”，那么法院并不具备影响公共决策的能力。

当然，上述分析的目的并不是要否定目前法院的这种司法审查方式，而在于通过指出这种方式可能存在的缺陷，让我们对它保持足够的谨慎，进一步思考行政审判的功能定位：是躲进法律的城堡里，远离社会现实的矛盾纠葛，以形式公正代替实体公正；还是积极参与和影响公共决策，从实体上解决社会变革中出现各种利益冲突和矛盾。如果选择前者，当前的形势似乎不允许有这样一个“世外桃源”；如果选择后者，法院似乎又不具备足够的权力资源。无论选择哪种方式都必须在对各种制约条件进行充分考量的基础上作出理性的抉择。

行政审判权运作的灰色地带：行政协调。从前引的04、05年成都市两级法院审理的一审行政案件的统计数据，我们可以看出，原告撤诉的案件占的比例相当高：在撤诉案件中，除了少数是被告行政机关在诉讼中主动改变原来作出的具体行政行为后原告撤诉的，大部分撤诉案件都是法院从中做了大量的协调工作，通过平衡双方当事人的利益，形成双方均能接受的解决方案的结果。行政协调的具体含义很难界定，从严格意义上讲，它既不是一个法律概念，也不是一种正式的诉讼制度。我们只能说它是一种类似于民事调解的非正式制度。因为我国行政诉讼法明确规定，除行政赔偿案件外，行政诉讼不适用调解。为避违法之嫌，就把这种在行政诉讼中促使双方当事人和解的做法称为行政协调。在以下几种情形中，法官通常会通过协调说服原告撤诉：1、被告实施的具体行政行为存在瑕疵，但尚未构成违法。2、被告的行为界于违法与瑕疵之间，如果对法条做扩张解释，该行为就属于违法；如果做限制性解释，则属于瑕疵行为。法官通过自由裁量，认为该行为应被认定为瑕疵行为的。3、被告的行为存在轻微违反行政程序的情形，但处理结果并无不当。4、被告的行为违法应当予以撤销，被告愿意以原告撤诉为条件改变被诉行政行为。

成功运用行政协调的案件表明，行政协调发挥了以下几方面的功能：1、缓解行政机关与相对人之间的矛盾。有些行政案件纯粹是由于行政机关工作人员与相对人之间情感上的疏离和态度上的蔑视引发的，而实际上行政行为只是存在一些瑕疵并没有违法。对这类案件如果法院只是简单地驳回原告的诉讼请求，虽然解决了法律上的问题，但没有淡化原告情感上的问题。如果原告是一个偏执的人，谁也保不准他/她日后会作出什么偏激行为。相反，如果法官能从中协调，促使行政机关对自己的不当行为向原告赔礼道歉，使原告觉得自己受到了重视和善待，讨回了一个“说法”，也就不会采取过激的方式来发泄自己的怨恨。2、有利于纠纷的彻底解决，节约诉讼成本和行政管理成本。行政审判只是对具体行政行为的合法性进行审查，并不解决行政机关与相对人之间的实体权益争议。通过协调，促成双方就解决实体权益争议的方案达成一致意见，可以避免重复行政和诉讼造成的资源浪费。3、有利于维护行政机关的威信。行政机关偶尔败诉未必是件坏事，但如果行政机关经常败诉肯定不是一件好事，因为这直接动摇了政府在公众心目中的威信。我国现阶段各种社会矛盾突出，社会上充斥着一种不满和不安的情绪，司法应当缓和而不是激化这种不良情绪。采取协调的方式，使行政机关意识到自身存在的问题并加以改正，既保护了行政相对人的权益，又保全了行政机关的“面子”，可谓一举两得。虽然行政协调在严格的法治主义者看来不那么“法治”，但事实上它的功能如果得以充分发挥，行政审判就有可能成为政府与相对人之间矛盾的一个缓冲地带，为这些矛盾的和缓、软化、处理或解决提供一个紧急出口，避免矛盾激化可能导致的社会混乱和无序。 这不正是法治所追求的目标吗？权力的行使可以建立在强制的基础上，也可以建立在协商的基础上。权力通过协商的方式行使，最终受益的不仅仅是政府和社会，法院的司法权威也会因此而赢得政府和社会的认同。

当然，我们也应当看到行政协调消极的一面。毕竟我国社会的“熟人”性质还没有根本改变，法院和政府之间的在相当程度上还存在“剪不断、理还乱“的“亲缘”关系，实践中也存在法官在行政协调中携带“私货”、滥用自由裁量权的情况；即使法官没有心存偏私，但由于协调能力欠缺，导致事情办得更糟，使行政相对人认为法院是“胳膊肘往里拐”。很多法官并不热衷于行政协调，一个重要的原因就是担心风险太大，觉得还是“依法办事”稳妥安全些。因此，从程序上规范行政协调，扬其长、避其短，行政审判将会在推进规范化服务型政府建设中发挥更有效的作用。

行政审判权的延伸：送法上门。如果说审理行政案件是审判权的消极被动运作方式，那么送法上门就是审判权的积极主动运作方式。送法上门的方式主要有以下三种：一是向被诉行政机关或其他相关行政机关就诉讼中发现的不规范做法提出司法建议；二是应邀到行政机关讲授行政诉讼知识；三是主动上门了解行政机关的法律需求和提供法律咨询。无论哪种方式，其实质都是法院为扩大审判权的影响范围而采取的一种策略。但实际效果常常是差强人意：对法院的司法建议，重视的行政机关会认真按照建议进行整改，并及时回复法院整改情况；不重视的则将其束之高阁。总体上说，重视的行政机关似乎并不多。法官应邀到行政机关授课，更多是例行公事；对行政机关而言则主要是一种公关策略；法官主动上门征求意见，得到的回答通常是“法院的工作一直都做还得不错，我们现在暂时没有什么问题”。从好的方面理解这是客套；从坏的方面理解，人家认为你是多此一举，是以不合作的消极方式抵制审判权的影响。

权力的影响力与权力运作的空间有密切关系。在给定权限的条件下，每种权力都有一个影响力最强的空间范围――权力的中心地带，超出了这个中心地带，权力就会变得越来越弱。比如审判权的中心地带就是法庭，在法庭之外审判权的运作就远不及在法庭内顺当。对任何一种权力的考察，应当是在微观层面，应当在权力运作的末梢；只有在这里，才能真正了解权力是如何实现的。 法院送法上门的效果不佳，表明法院影响行政机关的观念和行为的能力是很有限的，表明行政审判权还不够强有力。这不是因为行政审判权的强制力不够，恰恰相反，正是因为审判权的行使主要是建立在强制的基础上，而不是主要建立在协商和说服的基础上。一旦缺少了强制力的保证，审判权就会变得苍白无力；一旦离开了诉讼和法庭，审判权的影响就会微乎其微，就是“强弩之末”。

但是，我们也不能因此得出送法上门没有必要的结论。送法上门这种形式如果和一定的实质内容结合起来，它就有可能逐渐影响行政机关工作人员的思想观念，产生强化审判权的正当性的作用。这取决于法院自身要对送法上门所欲到达的目的是否有一清醒地认识，对达致目的的手段是否有充分考量，法官的观点和思想能否被充分理解和接受，从而产生足够的影响力。毕竟，“与既得利益相比，思想才是最危险的东西”。

从近年来成都市两级法院行政审判的实践来看，法院与政府的关系正处于依附型关系的解体阶段，法院对自身与政府的职责和功能的不同有了明显的自觉意识，在着力提高机构的自治程度，其典型表现就是法院和法官更注重通过审判权的正式运作影响政府的态度和行为，对诸如行政协调、送法上门等审判权的非正式运作方式则反应冷淡。出现这种状况的原因是多方面的，除了法官的时间精力有限等客观原因外，一个十分重要的原因就是成都市两级法院经过第一个五年改革，法官到受西方法治理念的影响，在实践中总是有意识无意识地试图按西方的法治理念操作中国的司法，试图按照西方的法治模式构建中国法院与政府之间的权力关系，在很大程度上制约了法院在推进规范化服务型政府建设进程中的应有作用。事实上，法治并没有一个统一的模式，司法独立也“并非仅仅是不受政府官员或权势的影响，而在于法院作为一个代表社会的具有政策意义的裁判机构，依据法律独立地对社会利益的思考和判断”。 因此，现在我们要做的工作是在了解社会需求的基础上，思考如何构建法院与政府之间的关系，如何去实践推进规范化服务型政府建设的工作。

为了深入了解社会各界对法院工作的需求，使法院工作更好地适应推进规范化服务型政府建设的要求，我们对5家党委部门、10家政府部门（包括省、市、区三级行政机关）、10家企业和40位公民进行了问卷调查，调查内容包括以下几个方面：法院与政府的关系；行政审判的目标：程序公正还是实体公正；司法的权能：保守还是能动；司法的能力：适应还是不适应；调查表明了一个总体趋势：社会各界都期望法院在推进规范化服务型政府建设中发挥更大的作用，采取多种方式更广泛、更深入地影响和规范政府行为；充分发挥自身的资源优势，对社会问题保持一种敏捷的回应性，实现与政府之间的优势互补和资源共享，共同解决社会变革中不可避免会出现的某种程度的无序和失衡，共同构建一个和谐、公正的社会。这无疑给法院行政审判工作提出了很高的要求。尽管从理论上讲，法院介入政府行为的范围越广、程度越深，法院对政府的影响力就越大。但是，任何权力的行使都要耗费资源，都是有成本的；资源的有限性决定了权力的有限性。因此，面对众多的社会需求，法院必须在考量各种制约因素的基础上作出理智的回应。

通过对法院推进规范化服务型政府建设的司法实践和社会需求的考察，我们明显感到法院正处于一个二难境地：试图追求机构的自治，当前社会的现实条件又不允许；若要更多地参与公共决策、更广泛地影响政府行为，自身又缺乏相应的权力资源。我们认为，法院要摆脱困境，更好地适应推进规范化服务型政府建设的要求，一个基本的方向是要根据社会的现实需求和各种制约条件而不是根据脱离实际的理想构建法院与政府的关系。一个基本的观念是：法院和政府都是为社会公共利益服务的，在社会管理资源总量不足的条件下，它们应当也必须共同去面对和解决社会变革中出现的各种矛盾和问题，以及自身存在各种矛盾和问题。一个基本的原则是：共同面对不是不分你我，不分职责；而应当是职责分明，各司其职。因此，回应型模式应当是构建我国法院与政府关系的总体目标。

谢谢杨院长的发言，刚才杨院长主要从理论、实践、需求的角度，得出了社会各界都期望法院在推进规范化服务型政府建设中发挥更大的作用的结论。法院应该采取多种方式更广泛、更深入地影响和规范政府行为，对社会问题保持一种敏捷的回应性，共同构建一个和谐、公正的社会。那么，法院如何回应呢？有请成都市中级人民法院行政庭谢立新庭长提出她的建议。

我要谈的是法院回应规范化服务型政府建设的司法举措。法院在规范化服务型政府建设中发挥更重要的作用，不仅是社会的需求，也是在市场经济不断完善的背景下，在城市化进程加快的过程中，出现各种社会问题的转型时期，法院工作得到认可、形象得以提升、司法权威受到尊重的当然选择。法院工作的核心是依法审判各类案件，各项审判中与规范化服务型政府建设联系最紧密的是行政审判（即司法审查）。如何充分有效地发挥行政审判的职能作用，强化司法审查功能，促进依法行政，回应规范化服务型政府建设的要求，是我们必须深入研究的重要课题。

保护与监督、维护并重的司法审查目的。司法审查主要是指法院依法对行政行为的合法性进行审查的司法活动，《行政诉讼法》是司法审查最直接的法律依据。《行政诉讼法》第1条明确规定行政诉讼具有双重目的，一方面保护相对人的合法权益；另一方面监督和维护行政机关依法行使职权。

第一，对相对人而言，行政诉讼具有救济功能。当行政权力侵犯相对人合法权益时，相对人可以通过行政诉讼使违法的行政行为得以撤销，并通过赔偿诉讼，使其合法权益得到补救。

第二，从法院的角度看，行政诉讼具有对行政权进行监督、制约和维护的功能。当被诉具体行政行为违反法律规范时，法院可以撤销、变更违法的具体行政行为，或者责成行政机关重新作出具体行政行为，纠正违法的行政行为；对合法的具体行政行为，则依法予以维持，维护合法行政的权威。

第三，对行政机关而言，行政诉讼的功能意味着要求其承担相应的法律责任。行政机关在行政管理活动中，作出违法不当的行政行为，可以通过司法审查，撤销、变更被诉具体行政行为或者确认违法、赔偿相对人损失等方式，让违法者承担法律责任。

司法审查的上述三个功能并无主次之分，常常交织在一起。对相对人提供救济是通过有效发挥法院的监督和制约功能实现的，而法院监督和制约功能发挥的结果就是让行政机关承担相应的法律责任。

强化司法审查的救济功能，化解“官民矛盾”，推进“以民为本”的规范化服务型政府建设。司法审查是公民合法权益重要的司法救济途径，在一定程度上对社会稳定具有重要作用。在行政诉讼中，法院通过畅通诉求渠道，保护相对人诉权；

强化司法审查监督、制约和维护功能，促进行政机关依法行政，建立法治政府和责任政府。司法审查作为一种外部制约监督机制，以其制度化、法律化、程序化、公开化和最终性等特点，能够有效地监督制约和维护行政机关依法行政。司法审查对行政权进行监督、制约，并非要“捆住”行政的手脚，而是要实现依法行政。

当行政机关违反依法行政的基本准则时，司法机关有权通过司法审查监督、纠正违法的行政行为，维护合法的行政行为。建设规范化服务型政府，规范是抓手，本质是实现依法行政。只有强化司法审查的监督、制约和维护功能，才能使“执法有保障，有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿”的依法行政要求落到实处，为推进规范化服务型政府建设，建立法治政府和责任政府，提供有力的司法保障。

从实证调查中我们发现，仅管司法审查制度所预设的功能是多么美好，社会公众对法院行政审判职能作用的充分发挥是如何期盼，现实是：相当一部分公民、法人和其他组织不懂、不愿、不敢提起行政诉讼；

部分法院认为行政案件越少阻力就越小，不受理案件更好，甚至认为对违法的行政行为予以维持才能取得较好的社会效果；一些行政机关不习惯接受司法审查，认为行政诉讼是给政府“找麻烦”，不出庭应诉，不提供证据材料，不执行生效裁判。

结果是：作为三大诉讼之一的行政审判滞后于民商事、刑事审判，行政案件的绝对数量不大且分布不均衡；行政案件上诉率以及改判、发回重审率增高。行政审判的现状很大程度上限制了司法审查保护相对人合法权益、监督和制约行政机关依法行政功能的发挥，影响了法院为规范化服务型政府建设提供司法保障的能力。因此，我们应当在制度之内探索如何充分实现现行法律赋予的司法审查功能并进一步强化的具体路径。

强化司法审查功能涉及的几个理念：司法最终与行政自主原则。合法性审查并适度合理性审查标准与全面审查强度。司法审查中的利益衡量与法律效果和社会效果的统一。司法审查的中立、被动性与司法服务的关系。

我认为应当从以下几方面提高司法审查能力。改革行政案件管辖制度，依法保护当事人诉权。统一行政案件的程序性规则，确保案件质量和效率。 探索简易程序。 推行协调处理制度。提高行政审判能力，增强调处矛盾和冲突的能力。增强调处矛盾和冲突的能力，妥善处理重大、疑难和涉及稳定的案件。 强化行政法官的专业性。

积极开展司法审查延伸工作，增强案件以外法院对公共决策的影响。 提高司法建议质量，延伸司法审查的功能。 建立与行政机关的联系沟通机制，积极参与公共决策。通过宣传和教育，培育司法审查观念。

刚才谢庭长就如何强化司法审查功能，促进依法行政，回应“推进规范化服务型政府建设”的要求，提出了具体的路径。这次我们荣幸请到了成都市委党校毛正刚教授光临我们的论坛。下面毛教授作回应发言。

很高兴能参加这次论坛。我收到了会议论文集以后，很是激动，激动的是成都市法院能够在中高层领导中每年召开这个高水平的会议。法院抓得很好，应该说成都法院是成都市机关学习的榜样，争创全国一流法院的目标我坚信能够达成。谈一点自己的意见，这些文章都能切合规范化服务型政府建设，从司法和法院的角度，针对现实中难点和热点进行了深入探讨和研究。成都中院是开展司法回应规范化服务政府建设全国唯一的一家，成都法院进行的理论性探讨在全国具有开创性和领先性。我曾经参与过成都市规范化服务政府建设的研讨。我觉得论坛的文章触及了问题的本质，体现了我们高素质的法官队伍。第一篇文章，颇具新意的是对规范化服务建设和法院的关系提出了三大结合点，为我们法院开展规范化服务政府扫清了思想障碍。

第一篇文章从法院与规范化服务型政府的关系谈起，澄清了矛盾，提出了三个挑战和三个问题都非常切合实际，第二篇文章的作者万院长研究了很多现实问题，在具体实践中，有许多与法律、依法行政，与程序公正，司法公正，法律合理性、合法性是相冲突的。这些问题都很有实践性。第三篇文章，提出了近年来行政审判中出现的一些问题，并进行了分析，分析正确，刚才提到的规范化服务型政府本身就是新出现的，创新过程中需要探讨很多问题，这些都是值得研究的深层次的问题。

另外我还想建议，今后在重大问题研究中，应当吸收法院同志参加。近两年刑事案件的审理问题，老百姓对政府的工作究竟满不满意，同时又说明什么问题？这可以促进我们政府依法行政。第四篇文章创新之处是从转型期法院的功能与定位出发来探讨规范化服务性政府建设，作者提出的观念更新、制度机制更新等若干措施操作性很强，作了开拓性和原创性的研究。这些问题很好。希望继续加大法院回应中的机制研究。

网友提问：规范化服务型政府建设的关键是依法行政，而法院的司法审查是推动和促进依法行政的一条有效途径，但目前司法审查面临较为尴尬的境地，一些政府部门不理解甚至不支持法院对行政机关的司法审查，请问毛教授，你认为这一状况的深层原因是什么？应怎样才能改变这一局面？
毛教授回答：深层原因我想第一是传统的观点和官本位理念的影响，第二，我认为是我们的政府职能错位，入世以后，对政府的挑战是审批管制型政府要变成公共服务型的政府，审批型的政府是政府什么都管，由于管得过多过滥，出现了很多事，第三，是转型期的特定条件下，政府在职能转变过程中，出现了改革的空隙，出现了政府权力部门化，部门利益化等，这是转型期形成的特点，政府部门的投诉集中于工商，公安，税务，是权力部门而且是有钱的部门，当年我们全民经商，带来得后果就是权力部门化，部门利益化，第四，我认为就是我们讨论的主题，规范化服务型的政府还没有实现，这样的政府是中立的政府，是个依法行政的政府，不是权利政府，利益政府，所以我觉得，要改变，加强规范化，服务型政府的建设，公共服务型的政府是摆脱了权，利的政府。

毛教授对我们法院的辛勤工作，努力的成果给予了高度评价，他认为我们一定能够实现创一流法院的目标。对于毛教授的鼓励和鞭策，我们感到非常欣慰。毛教授对网友的问题解答很有见地，我们颇为受益，非常感谢毛教授。

今天下午的研讨到此结束，本次论坛还剩下半天时间，研讨主题有两个――“构建稳定和谐社会与司法回应”“建设城市文化与司法回应”，我们期待着你的光临。网友们，明天上午9点老地方见。