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近年来 随着产业结构调整和城市化进程的加快，利益结构的调整导致社会矛盾纠纷不断增多，给司法部门带来了巨大的工作压力。如何结合区域特点，建构适应当前现实需要的诉调对接工作新机制，成为当前法院和司法部门的一项迫切任务。为此，青浦法院与区司法局联合举办以“推进非诉民事调解协议确认工作”为主题的2010年第4期青法论坛，一起探讨如何在新形势下创新诉调对接工作的新形式。

论坛即将开始，出席嘉宾正在陆续入场。本次论坛由青浦法院院长许一新主持。

各位领导、同志们，各位嘉宾、专家、新闻媒体的同志们，下午好。

近年来 随着产业结构调整和城市化进程的加快，利益结构的调整导致社会矛盾纠纷不断增多，给司法部门带来了巨大的工作压力。如何结合区域特点，建构适应当前现实需要的诉调对接工作新机制，成为当前法院和司法部门的一项迫切任务。为此，青浦法院与区司法局联合举办以“推进非诉民事调解协议确认工作”为主题的2010年第4期青法论坛，一起探讨如何在新形势下创新诉调对接工作的新形式。

出席今天论坛的领导有：中共青浦区委政法委书记李萍
、上海市高级人民法院副院长盛勇强、上海市司法局党委副书记李和平、上海市第二中级人民法院副院长阮忠良、青浦区司法局局长王林。并且有幸邀请到上海复旦大学法学院教授章武生和上海政法学院教授汤啸天。

同时也感谢前来参加的各司法所的同志和法院的同志。
下面有请区司法局张小英副局长作《关于构建诉调对接多元矛盾纠纷解决机制的若干思考》的主题发言，大家欢迎。

近年来，随着城市化进程的进一步加快和青浦“一城两翼”建设的新一轮发展变迁，社会矛盾纠纷主体、内容、成因等都发生了深刻变化，使得预防调处矛盾纠纷的难度越来越大。为此，我局紧紧依托大调解工作平台，充分发挥人民调解的主导作用，努力探索快捷、有效的化解矛盾纠纷的多元化路径，积极推进人民调解与司法调解、行政调解衔接机制，通过设立驻法院人民调解工作室，建立交通事故、劳动争议、消费者权益保护、医患纠纷等多个行业性调解委员会，在调解组织、调解方式、法律效力和管理制度等方面实现了有效对接。特别是经过多年努力，已基本形成了以“人民调解工作室为依托，以和谐共建为抓手，以机制创新为渠道，以定纷止争为目标”的诉调对接大格局，不仅激活了化解纷争的社会资源，疏通了纠纷解决的有效路径，同时也提升了案结事了的司法效益，维护了社会的稳定和谐。

一、我区诉调对接工作的基本情况
近年来，我局和区法院都十分重视诉调对接工作，经过双方多次协调和精心合作，积极探索诉讼调解适度社会化的新模式，通过理顺关系，整合资源，完善机制，共同推进法院立案、诉讼调解、执行、信访等工作与人民调解工作全面有效地对接和功能互补，实现“案结事了、胜败皆服、定纷止争”的工作目标，为维护社会和谐稳定，促进地方经济社会又好又快发展创造了良好的社会环境。

（一）加强组织领导，夯实诉调对接的工作基础。
区委、区府有关领导高度重视全区大调解机制建设，积极整合资源，优势互补，强化人民调解与诉讼调解的有机结合，为诉调对接工作奠定了坚实基础。

（二）通过和谐共建，促进诉调对接不断取得实效。
诉调对接工作自2006年开展以来,取得了显著成效，主要表现在以下几方面：
一是化解了矛盾纠纷，维护了社会稳定。2006年以来，共受理民事纠纷委托人民调解案件8438件，调解成功6940件，调解成功率为82.25%，这些案件主要包括物业纠纷案件、电信纠纷案件、婚姻家庭案件、债权债务合同类案件和相邻关系等案件。大量矛盾纠纷的有效调处，维护了人民群众的根本利益，促进了社会的和谐稳定。
二是节省了诉讼成本，节约了司法资源。人民调解具有时间短、成本低、效率高、方式灵活、不伤和气等特点，发挥了化干戈为玉帛的作用，解决纠纷时大大减少了当事人在时间、精力和费用上的消耗和付出，可以以通情达理和非对抗对话缓和当事人之间的对立，更容易获得符合情理的妥协，使当事人易于接受和执行，为审判机关节省了司法资源，避免了当事人对簿公堂可能造成的矛盾激化，使矛盾的解决更方便、更快捷、更顺利。
三是强化了纠纷处置能力，提高了人民调解的公信力。一方面，人民调解弱化矛盾的对抗性程度，避免了矛盾激化，经人民调解达成协议，法院及时确认，当事人适时履行，进一步提高了人民调解的公信力；另一方面，诉调对接体现了人民调解紧靠诉讼、部分替代诉讼、缓解诉讼压力的原则，促进了法院的办案质量和效率，从而提升了司法行政机关和审判机关的形象。

二、非诉民事调解协议法院确认的重要意义
非诉民事调解协议确认工作，是新形势下人民法院和司法行政机关更进一步深入落实“社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法”三项重点工作的重要途径和载体，是人民法院委托非诉调解组织对民事纠纷进行调解工作的有益补充，是人民法院支持和指导人民调解工作的重要内容。在我区开展此项工作，既是《中华人民共和国人民调解法》的具体贯彻实施，也是不断探索和完善多元纠纷化解机制的重要举措，具有非常直接的理论意义和实践意义。具体表现为以下几点：

一是有助于促进案结事了。人民调解工作发挥着越来越重要的作用，然而，仍然存在一部分当事人不履行人民调解协议书的情况，使调解员的艰苦努力付之东流。从2007年到2010年10月份，我区各级人民调解组织共受理矛盾纠纷23509件，调处成功23089件，达成书面人民调解协议书19306件，其中不履行的1126件，这些已经调解的纠纷因为当事人的反悔，最终又起诉到了法院，法院判决后，在执行过程中又出现种种问题，形成了的“调解-反悔-诉讼-执行难-上访”现象，当事人在此过程中饱受讼累，而问题却没有得到真正的解决。如，我区某镇有一对夫妻开摩托车被撞身亡，调解员耐心调解长达一个月之久，最终厂方同意赔偿70多万，但是付了2万元后，厂方称无钱支付，因协议书没有经过法院的确认，不具有强制执行的效力，死者家属找到调委会、区信访办要求解决，又到法院起诉，用了很长时间仍然未解决问题。现实生活中，这样的案例还有很多，而经过司法确认的人民调解协议有了强制执行力，有助于促进案结事了。

二是有利于简化诉讼程序，降低诉讼成本。由于当事人是自愿申请人民法院对人民调解协议进行司法确认，并赋予其强制执行效力的，因此人民法院依法确认调解协议有效后，一方当事人拒绝履行或者未全部履行的，对方当事人可以向人民法院申请强制执行，这样即节省了当事人的人力，物力和财力，又有利于生产、工作和生活，更有利于民事、经济关系的稳定。

三是有利于加强人民法院对人民调解委员会的业务指导。人民法院通过对人民调解协议的确认和不予确认，及时告知调解组织调解工作中的不足和问题，并帮助解决和促进人民调解组织经过调解达成协议的合法有效，将使人民法院对人民调解委员会的指导落到实处，防止人民调解工作中可能出现的偏差和错误。
我局非常重视非诉民事调解协议书的确认工作，特别是2010年8月28日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过《人民调解法》以后，区局特地聘请有经验的专家和市二中院的资深法官举办了两期培训班专门学习、领会《人民调解法》的有关精神，为深入贯彻第三十三条有关规定，在全区范围内开展非诉民事调解协议书司法确认的试点工作。目前，已经有几个街镇率先启动，开展了非诉调解协议书的司法确认工作，取得了较好的效果。如，今年9月练塘镇王某骑车时因窨井盖未盖摔跤，做了脾脏切除手术。为此和施工单位发生纠纷，练塘镇调委会调解员及时进行了调解，11月8日双方达成补偿协议。为了确保协议的履行，当事人向区法院申请确认。这是练塘镇第一例由法院直接进行确认的调解案例，也是第一例严格按照《人民调解法》的规定对协议书进行确认的工作，具有非常重要的现实意义。

三、对诉调对接下一阶段工作的思考
人民调解制度是我国的一项基本法律制度，也是正确处理人民内部矛盾的重要途径和有效方法。开展非诉民事调解法院确认工作，是新形势下做好人民调解工作的一个新的探索，也是构建诉调对接多元矛盾纠纷解决机制的有益尝试。当然，在工作的推进过程中，特别是在工作的衔接、工作流程以及案件质量的管理等方面还存在着不少实际问题，需要通过司法行政部门和人民法院的共同努力，不断探索，进一步完善，下阶段，要着重做好以下几个方面的工作：

（一）以学习、宣传《人民调解法》为契机，全方位积极开展协议书法院确认工作。《人民调解法》的颁布实施，是人民调解工作发展历程中的一件大事，标志着人民调解工作进入了新的发展阶段。学习、宣传、贯彻《人民调解法》是各司法所、各级调解组织和人民调解员的一项重要任务。各相关部门要从政治和全局的高度，按照“大胆探索、能动实践、互相配合、规范有序”的指导思想，不断推进和提高我区非诉调解协议确认工作的总体水平，切实将法律的基本精神和各项规定落到实处，确保人民调解协议书的法律效力，有效促进人民调解协议书的正确履行，进一步推进我区诉调对接工作。

（二）以驻法院调解工作室和巡回审判指导工作站为抓手，进一步加强对人民调解员的培训和指导。要建立培训和指导的各项制度，利用驻法院人民调解工作室和巡回审判指导工作站的平台，通过制定系统的培训计划，采取举办专题培训班、组织点评调解协议、邀请旁听案件审理等多种方式，加大对人民调解组织的业务培训力度，提高人民调解员的专业知识、调解水平和社会公信力。特别是要不断加强对基层人民调解员的调解技能、证据收集、文书制作等方面的培训，提高基层调解员的调解技巧和准确适用法律化解疑难纠纷的能力。

（三）以服务人民群众、促进社会和谐稳定为目标，积极探索建立诉调对接工作的长效机制。一是进一步加强人民调解组织网络建设、工作制度建设、建立保障机制和监督激励机制，积极探索建立诉调对接工作的长效机制；二是进一步拓宽服务领域，从以婚姻家庭、邻里纠纷、合同纠纷等民商事纠纷为主，逐步扩大至行政、自诉刑事案件及群体性事件，只要不违反法律强制性规定，均可进入诉调对接程序，进一步丰富人民调解工作内涵；三是进一步加强队伍建设，强化规范管理和能力培养，不断提高诉调对接的工作水平，通过召开联席会议等手段，与基层人民调解组织建立经常性工作联系和沟通机制，进一步扩大人民调解的影响力，努力提升人民调解的公信力，深入推进诉调对接工作的开展，为构建社会和谐发挥更好的作用。

以上发言如有不当，请各位专家、领导批评指正。

下面有请青浦区法院薛文成副院长作《诉调对接机制的进一步拓展与探索》的主题发言，大家欢迎。

一、探索非诉民事调解协议确认机制的现实基础
近年来，如何健全和完善多元化纠纷化解机制，更加有效地化解社会矛盾、维护社会和谐稳定，成为人民法院和司法行政部门共同关注的重要课题。自2003年以来，在上海各级法院和司法行政部门的积极探索和共同努力下，基本形成了符合上海社会特点、实践中行之有效的多元纠纷化解机制新格局，其作用也得到了社会各界的广泛肯定和赞誉。就法院而言，诉讼调解、委托人民调解组织进行调解、委托社会专业调解组织进行调解、强化诉讼与仲裁对接等多元诉调对接工作的开展，也为人民法院化解各种矛盾纠纷，起到了非常重要的作用。青浦法院作为一个郊区法院，虽然各领导部门的关心、支持和指导下，开展了诉调对接工作的相应实践，也取得了一定的成绩。但是，随着青浦区域内产业结构调整和城市化进程的加快，“一城两翼”规划建设的实施，各种已有矛盾纠纷和新一轮利益调整带来的矛盾纠纷的叠加，也很可能使我们面临化解社会矛盾和纠纷的压力大大增加。如何结合青浦区的实际状况，探索出符合郊区区域特点、适应当前现实需要的诉调对接工作新机制，就成为摆在我们面前的迫切任务。

在经过半年调研的基础上，我们发现青浦区作为一个有较多农村地区的郊区，在化解矛盾纠纷方面有着自己的特点：一是街道镇司法所独立化解矛盾纠纷的能力较强，但是化解矛盾的成果缺乏必要的法律保障。如在金融危机期间，仅徐泾镇司法所就化解了1000多件群体性劳动争议纠纷，极大维护了当地经济发展和社会秩序稳定。但是，各街镇司法所的工作也面临着自身无法解决的问题，那就是他们调解纠纷后形成的调解协议，缺乏法律的有效支撑和保障，存在因当事人动辄翻悔而不得不重新处理的可能。这既影响了司法所的权威，也不利于彻底化解矛盾纠纷。如我院今年受理的一起相邻纠纷案件，就是当事人在街道司法所达成调解协议以后，当事人因不履行协议而又起诉到法院的。

二是法院委托人民调解组织调解主要在法院内设的人民调解窗口，无力顾及全区各个街镇。虽然我院也在全区各个街道、镇都挂牌设立了巡回审判工作指导站。但是由于法官本身工作任务比较繁重，不可能一直常驻到各个街镇。而街镇也不是一直有问题需要和法官沟通，所以经常会造成二者之间缺少一个长期、有效的工作平台的情形。因此，诉调对接工作的开展，也主要还是局限在区司法局和法院这个层面，而街道、镇层面的诉调对接工作，还存在不少值得进一步拓展和完善的地方。

三是由于农村交通不够发达，诉调对接工作在法院本部开展，客观上受到不少限制。由于青浦区不少地方的公共交通不如市区发达，部分当事人在司法所等非诉调解组织主持下达成调解协议后，会觉得问题已经解决了，往往也不愿再费心思到法院本部去办理立案、做笔录、签收调解书等手续。实际上，我院自诉调对接窗口成立以来，案件数量一直不大，而且基本上都是本来就已经到法院的案件转委托到窗口，法院之外的诉调对接工作一直效果不明显，也与此不无关系。

针对这些情况和特点，我们认为，基层法院如果不能将诉调对接工作延伸至更为基层的街道、镇层面，无疑是在建造化解矛盾的“空中楼阁”。只有给基层街镇司法调解工作以更大的支持，使人民法院与街镇司法调解部门携手合作，才能真正铸造化解社会矛盾的坚强防线。

二、非诉民事调解协议确认工作的探索过程和基本做法
（一）非诉民事调解协议确认工作的探索过程
基于前述种种考虑，2010年初，我院在向高院民一庭汇报并得到同意后，即着手开展了建立非诉调解协议确认机制的探索工作。2010年7月，在前期调研的基础上，我们草拟了《上海市青浦区人民法院关于确认非诉民事调解协议的若干意见》（以下简称“《确认意见》”）。经与区司法局及部分街道、镇司法所认真、深入研讨后，又对其中的一些内容进行了修改，最后正式形成书面文件。8月份，我们开始根据《确认意见》，尝试对各种诉讼外的调解组织主持下达成的调解协议，以合法、简便、快捷的程序，直接确认其法律效力。令我们感到欣喜的是，2010年8月，全国人大通过并颁布了《中华人民共和国人民调解法》，该法第 条明确规定了人民法院对人民调解组织主持下达成的调解协议进行确认的制度。这个规定，也给我们的探索工作提供了明确和直接的法律依据。近期，我们又根据立法的精神和上级部门的指导要求，并结合此项工作开展3个月以来所遇到的问题和各方的反馈，对《确认意见》的具体操作进行了修订完善。近日，我们又与区司法局共同会签了《关于开展非诉民事调解协议确认工作的指导意见》，进一步在全区范围内推进这项工作。区委政法委领导对此项工作也非常重视，及时向各相关部门转发了我院和区司法局共同会签的此份文件。这标志着非诉民事调解协议确认工作在我区开始得到全面推进。

2010年8月2日，白鹤镇居民谭某和王某因谭某的一棵白榆树枝叶茂盛，遮挡了王某家的窗户，王某要求谭某修剪树枝遭拒绝而引发纠纷。双方经白鹤镇人民调解工作室的悉心调解，终于达成了相关协议。当事人在得知本院关于确认协议的新规定后，即向我院青东法庭正在巡回审判的承办法官提出了确认申请。根据当事人的申请，承办法官在经过实地勘察后，现场对双方就这起相邻纠纷达成的协议进行了确认，并于当日向双方当事人寄送了调解确认书。这是我院第一起非诉民事调解协议确认案件。截至目前为止，经我院确认而具有法律效力的人民调解协议为75件。

（二）确认非诉民事调解协议的基本操作流程
从法院的角度来说，非诉民事调解协议确认工作，主要由法院相应审判部门与各街镇、村居委及其他各类非诉调解组织的调解工作相衔接，按照“大胆探索、能动实践、互相配合、规范有序”的指导方针，以“诉调对接中心工作”和“巡回审判工作”相结合的方式，切实加强对基层街镇、村居委调解组织的指导和协助，实现“巡回审判有坚实依托、诉调对接能深入基层”的目标。最大限度满足基层人民群众的司法需求，真正把矛盾和纠纷化解在基层、化解在萌芽状态。

1. 确认调解协议的简要流程
目前，我们的操作是这样的：首先，当事人在人民调解组织或其他非诉调解组织主持下就纠纷达成调解协议后，由调解组织告知当事人可以向法院申请确认协议的情况。当事人同意的，可当即填写格式化的确认申请书。然后当事人可持申请书及调解组织出具的证明，直接申请人民法院予以确认。考虑到当事人在各调解组织达成协议后，可能当事人不愿直接向法院申请确认的情况较为常见。对于当事人委托调解组织向人民法院提交相关材料的，法院也同样予以受理，并在审核后根据情况决定是否确认其调解协议。协议经法院确认的，如果有可执行内容且义务人届期不履行的，对方可以申请法院强制执行。对于不需要强制执行的，则法院的确认书则可以起到双方纠纷解决的见证和证明作用。

为了流程操作的高效、快捷，我们拟订了“非诉民事调解协议确认申请书”、“告知承诺书”、“非诉民事调解协议确认书”等格式化文本。并准备在进一步完善这些文本样式和内容之后大量印制，放置于各非诉调解组织办公场所供当事人使用。

2． 法院确认非诉调解协议前的审核
非诉民事调解协议的确认，首先强调的是“民事”调解协议。对于超出民事法律关系范围的，法院是无法确认的。因此，我们在《操作流程》规定里明确，对协议中包含了行政行为内容、行政法律关系等不属于民事权利义务关系的不予确认。其次，考虑到有些涉及家庭分家析产或者离婚的纠纷，实际上可能是为了不当获得超额拆迁补偿款等为目的的虚假纠纷。或者涉及到一些需要通过特别程序来认定的情况，如宣告死亡、宣告失踪等等，都不予确认。第三，为了防止当事人在达成认调解协议过程中恶意损害第三人利益，我们既要求法官在认真审核当事人本人的身份证明，还要求对是否存在损害第三人利益的情况加大审查力度，同时也要求当事人书面承诺如有不法损害第三人利益的情况，则共同对第三人承担责任。第四，在法官认为必要时，也可以要求当事人就协议内容进行解释说明。法官认为当事人达成的协议存在损害第三人利益可能的，可以不予确认。

三、非诉民事调解协议确认机制的主要特点
从我们的实践看来，非诉民事调解协议的确认机制有以下几方面的优势：

第一，与法院诉前委托调解相比，减少了可能的矛盾，又大大方便了当事人。由于是当事人自愿申请确认，而非法院劝说其进行确认，就可以避免以前诉前委托调解时要反复做当事人思想工作，有时会引起当事人反感的尴尬，在法院和当事人之间营造了融洽的气氛。而且，当事人只要在调解组织主持下达成了协议，凭调解组织的证明和当事人的申请书，就可以直接要求法院确认。由于不需要缴纳诉讼费用，不需要提交诉状，一般情况下也不需要开庭审理，因此，即使与委托调解相比较，当事人的诉讼费用、诉讼时间等成本也明显降低，从而使当事人的抵触思想和疑虑情绪大大降低。有助于较好地维持当事人之间的和谐气氛。

第二，在确认机制的保障下，非诉调解组织制作的调解协议效力更加明确，调解工作的权威性也将得到进一步提高。法院的确认不仅明确了非诉调解协议的法律效力，而且对协议中依法可以强制执行的给付内容等，还直接赋予其强制执行效力。过去非诉调解组织因当事人无法即时履行而难以调解成功的难题，也因此一定程度得到解决。这对非诉调解组织的工作本身，也是一种直接的支持。因此，这项工作也得到了区内街道、镇司法所及人民调解委员会等非诉调解组织的大力支持。

第三，经过确认程序出具的确认书，与以往人民法院出具的民事调解书的相比，具有更大的弹性和更广的适应性。由于这种确认程序本身，只是对当事人协议现状的一种确认，而不完全等同于具有强制执行力和既判力的民事调解书。确认书既可以附录当事人达成的不能强制执行的内容，也可以赋予需要强制执行的内容以强制执行效力，从而兼有了“见证”和“赋效”两种功能。因此，具有更大的弹性和适应性。可以避免因调解组织达成的协议内容无法强制执行，导致法院无法制作民事调解书，从而难以及时为非诉调解协议提供司法支撑的困惑。

第四，法院确认机制使得诉调工作实现了更加紧密地对接，同时还能有力促进人民法院巡回审判等相关工作的深入开展。非诉调解协议的确认机制，不仅仅是诉调对接工作的一种创新。由于这一机制的运作要求法官要经常直接深入到街道、乡镇，就使得人民法院与包括村、镇各级或各类非诉调解组织进行对接更加直接，改变了以往诉调对接工作基本上只停留在区县层面的做法。进一步密切了各级、各种非诉调解组织与人民法院的有效联系和沟通，有助于人民法院更多、更广、更深地了解和把握区域社会矛盾的基本情况。同时，通过这一机制的运作，基层民众对发生在自己身边的鲜活事例的处理和解决，也有了生动、直观地认识和了解，改变了以往巡回审判工作难以深入、持久，“一阵风起点浮灰儿、一阵雨湿层地皮儿”的窘境，为巡回审判工作的开展，提供了直接的载体和扎实的抓手。此外，这一机制的形成和运作，也为人民法院依法指导人民调解工作拓展了新的有效途径。

四、确认工作面临的问题和困难
虽然《人民调解法》对人民法院确认非诉民事调解协议有了规定，但具体如何操作却缺少必要的规则。我们所做的这些工作，只能是在缺少具体法律指导的情况下，开展的一种摸索和尝试。因此，也不可避免地要遇到一些问题和困难。主要由如下几个方面：

第一，非诉民事调解协议确认适用的基本程序法律是什么。即这种确认机制在具体的程序上应当适用或者参照现有民事诉讼法中的哪种程序更为合适？甚至是不是需要再重新创设一种新的程序？我们的操作实际上是对委托调解的一种简化，也可以说是一种“新”的程序。之所以“新”，就是在立案、收费、确认等环节，减少了多数情况下形式意义大于实际意义的繁琐程序。因为，如果不这样做，当事人就缺少利用这个程序的动力。

第二，法院对非诉民事调解协议进行确认的效力是什么。即这种确认是否仅仅是一种赋予当事人申请强制执行效力的程序？如果仅仅只是赋予调解协议以强制执行效力，那么其功能就与原来的委托调解没有多大差别。最多仅仅是省略了形式上的“委托”而已。所以，我们认为确认机制的作用，应当不仅仅是“赋效”，而且还要兼有“见证”的效果。也就是说，对于非诉民事调解组织进行的调解而言，当事人提出的要求和期望，可能不仅仅是一种简单的权利义务，而是可能包含了当事人的道德要求等等。比如，基于相邻关系产生的通行纠纷，当事人之间所要解决的往往不仅仅是一个通行问题，而是包含了今后双方要互相尊重的要求。严格来说，这种要求是不可强制执行的，我们无法将其写入调解书中。但是，对于纠纷的当事人双方来说，这可能是一个非常重要的内容，是协议中不可或缺的组成部分。缺少了这部分内容，可能就无法达成调解协议。因此，对于这种不能强制执行，但却确实有利于化解纠纷的内容，如果我们以确认书的形式予以明确固定，对当事人来说无疑是一种可以接受的结果。实际上，包括街镇司法所的人民调解委员会、村居委调委会在内的基层调解组织来说，这样的调解协议可能更多。完全符合法院调解书要求的调解协议，实际上可能并没有那么多。因此，我们的实际操作是希望确认机制能够兼有“赋效”和“见证”功能。否则，这一机制就会因缺乏现实需要的基础而失去生命力。

第三，在发现法院已经确认的调解协议存在损害第三人利益或者其他违反法律规定的情况下，应当如何救济当事人？按照现有法律的规定，所有生效法律文书如果能够被有效证据推翻的，其救济途径就是进入再审程序后撤销原裁判或调解书。对于法院出具的确认书来说，通过再审予以撤销，当然也是可供选择的途径。但除此之外，是不是还可以有其他的途径？我们认为，这也值得研究和探讨。如我们要求当事人在申请确认之前，应当出具书面承诺，其实就是通过这个承诺为被侵害人提供了一条向调解当事人直接共同追究责任的途径。实际上，调解协议也是一种民事合同。而合同相对性原则是民法上的一项最基本原则。为什么合同一旦改头换面，在形式上成为法院的调解书或者确认书，就当然有了和判决一样的“对世”“既判力”了呢？所以，我们认为这也是值得研究的问题。

上述三个问题，是我们在探索中感到最为重要、开展此项工作所不可或缺，但又没有明确法律规定的问题。除此之外，此项工作的宣传力度也还不够，不少基层调解组织还不是很了解相关情况。对从事此项工作的基层组织相应的鼓励措施也还比较欠缺等等，也都制约着这项工作的进一步开展。可以说，我们面临的迫切需要解决的问题还有很多。我们也衷心行为各位领导、专家、同仁们也帮我们想想办法。

《人民日报》11月17日有篇评论文章在谈到吉林省探索建立基层综治协管员队伍建设时讲到：“基层稳则社会稳，郡县治方天下安。”这句评论讲明了基层矛盾化解工作的重要性。我们也希望和区司法局以及区内各调解组织一起，通过非诉民事调解协议确认工作的尝试，为人民法院的“诉”与各种调解组织的“调”实现真正对接，为巩固基层调解组织化解矛盾纠纷中来之不易工作成果，为实现青浦区的“社会稳、郡县治”，做出我们积极有益的贡献！

谢谢！

感谢两位领导精彩的发言，下面进入第二个环节，交流发言。下面有请徐泾司法所所长蔡林华作交流发言，大家欢迎。

今天，区法院、区司法局召开非诉民事调解协议确认工作推进会。借此机会，我代表徐泾司法所向各位领导简要汇报近几年的人民调解工作情况及开展人民调解协议书确认工作的一些肤浅的体会。

徐泾镇现有基层调委会17个,镇级调委1个,共有专(兼)职调解员79人,调解志愿者181人。镇调委会下设1个人民调解工作室,现有专职调解员6名,平均年龄33岁,学历大专以上。调解工作室自2005年5月成立以来,5年多时间已受理调处各类矛盾纠纷1477件,达成协议标的1500余万元；受理各类委托调解166件,处理和化解110-148民间纠纷1095件,接待法律咨询787件1540人次,司法信访综合服务窗口接待群众来信来访5481件15916人次,其中集访501批10160人次。调解工作室的成立为化解本地区各类矛盾纠纷起到了主导作用,2009年2月3日,市委常委、政法委书记吴志明来徐泾司法所视察,对本所的人民调解工作给予了充分肯定。

今年,截至到11月底全镇两级调解组织已调处各类民间纠纷444件,其中婚姻家庭38件占8.7%,房屋宅基地纠纷26件占2.9%,邻里纠纷26件占5.8%,损害赔偿纠纷116件占26%,合同纠纷1件占0.2%，征地动迁纠纷1件占0.2%,劳资纠纷199件占45%,其他纠纷37件占8.3%。在调处的444件纠纷中,调解工作室直接受理调处286件,占全部纠纷调处的64%,共达成调解协议书382份,年内已经受理治安\轻微伤害委托调解64件,调处和化解110-148民间纠纷221件,接待群众法律咨询172件284人次。今年，我们还成功调处了8件因工或意外死亡经济补偿的重大纠纷。多年来,我们的调解工作也得到了区法院领导、业务庭法官的大力帮助,不论是在平时的业务咨询,还是在调解队伍的业务培训等方面,法官不厌其烦的个案解说,不辞辛劳的上门指导给我们基层调解员留下了深刻的影响。同时,也为我们的基层调解员队伍在最短时间内熟悉业务知识,提升业务能力提供了很大的帮助,在此表示由衷的谢意。

今年下半年,我们遵照区人民法院,区司法局《关于开展非诉民事调解协议确认工作指导意见》的工作要求,开始尝试人民调解协议确认工作,按照纠纷不同类型，我们分别向民一庭和民四庭提出了协议书确认申请.到目前已确认协议书12份,其中:因工死亡经济补偿纠纷1份,工伤经济补偿1份,劳资纠纷10份.在12份协议中民一庭确认1件,民四庭确认11件,12件纠纷均由调解工作室专职调解员调解并制作调解协议书。

我们在实际工作中体会到,调解协议的确认,对提升调解协议书质量,规范调解工作有很大的帮助,也提高了调解协议书的效力。同时,也受到了纠纷当事人的赞同。特别是一些对人民调解协议效力有疑虑的当事人,通过协议书确认打消了顾虑。另外,通过协议书确认对涉及投交保险金的一方当事人起到理赔保障作用。

例如:今年10月份发生的一件因工死亡经济补偿纠纷,当事人一方之前已为另一方当事人投交了人身意外伤害保险,发生因工死亡事件后,投交保险一方对我们的调解协议始终有顾虑,担心协议书效力难以被保险公司认可,但当他得知可以通过法院确认程序予以确认后,投保方彻底打消了顾虑,很快双方达成了书面协议。据了解,现投保方已经得到了保险公司全额理赔款项。总之,通过对协议书确认工作的尝试,我们感到这是一项非常有意义的工作,通过协议书确认不仅有利于大调解格局的建立,同时也是诉调对接最直接最有效的方式,更是有利于进一步提高各级调解组织的权威,巩固调解组织的调解成果,为充分发挥调解组织在社会矛盾纠纷化解中起到无可替代的独特作用。

但是,调解协议书确认工作目前还刚刚起步,因此,还存在一些难点。比如,调解协议签订和协议确认书完成之间的时间差问题。虽然,法官能以最快时间予以确认,但是一般也要2-3天时间，当事人往往表现为没有耐心；还比如在处理企业劳资纠纷时,当事人(主要是员工一方)在签订协议并当场履行协议后就离开企业,之后再向他们送达确认书并签收回执时很难找到其人；还有开展对协议书确认工作无疑给调解员调解工作增加了工作量,这也是基层调解组织对此项工作积极性不高的一个原因。

另外,基层调委会制作的调解协议书质量也存在一些问题。由于不少调解员的文字表达能力还有待于进一步提高,制作的协议书质量不高,已成为开展调解协议确认工作的一大瓶颈。因此,不断提高调解员业务能力,仍然是今后甚至更长一段时间内开展人民调解工作的主要内容之一。

我们决心，通过今天的推进会，要认真贯彻区法院、区司法局《关于开展非诉民事调解协议确认工作的指导意见》，明年要在非诉讼民事调解协议确认工作上进一步加大力度,并将此项工作列为司法所对基层调委会年度考核的奖分内容,调解工作室明年要将协议书确认作为一项重点工作,争取在质和量上有一个较大的突破。

最后，向青浦区人民法院领导和法官对我门基层司法所长期来的关心和支持表示衷心感谢！

下面请青浦区民一庭法官高金登作交流发言。大家欢迎。

各位领导、各位同仁大家好：今天很荣幸有机会在这里就我院非诉民事调解协议确认工作实施情况与大家学习交流，希望大家多提宝贵意见。

为进一步建立健全民事纠纷诉调对接机制、拓展人民法院指导人民调解组织和其他纠纷调解组织调解工作的新途径，我院在充分调研的基础上，确定自今年8月份开始在全区范围内开展非诉民事调解协议确认试点工作。在院领导的正确领导下、在区司法局及街道、镇司法所的大力支持下，我院非诉民事调解协议确认工作现正在稳步推进。至今，我院已受理各类非诉民事调解协议确认案件70余件，其中多为侵权赔偿类及劳资纠纷类案件，且所确认的调解协议均具有给付内容。

通过这近四个月的探索与实践，我们深深地感到，非诉民事调协议确认工作在方便当事人、克服人民调解协议效力局限性、保障人民调解制度应有功能的同时对法院的各项工作也具有重要的现实意义。

第一、非诉民事调解协议确认机制可以在最大限度内节约司法资源，避免重复劳动。通过对我院近年来受理的一些民事纠纷案件进行研究，可以发现，其中有相当一部分尤其是侵权类、民事合同类案件的双方当事人在诉讼之前其纠纷已经过有关调解组织调解，并达成调解协议，后因为一方当事人反悔不履行或未按约履行该调解协议，最终又起诉到法院。法院判决后，在执行过程中又出现种种问题，形成了所谓的“调解-反悔-诉讼-执行难-上访”怪圈现象。这不仅使调解组织之前为调解所付出的时间与精力付诸东流，使当事人饱受讼累，而且使法院浪费大量司法资源，这显然与司法效益原则相悖，而通过非诉民事调解协议司法确认则能使许多矛盾纠纷的解决走出上述怪圈，很好地实现司法效益，避免重复劳动。如我院最近受理的一起相邻关系案件即属此种情况。

第二、非诉民事调解协议确认机制可以在一定程度上缓解法院案多人少的压力。随着社会进入转型期和公众法治意识普遍提高，各类诉讼案件急剧增加，处理难度不断加大，人民群众日益增长的多元化司法需求与人民法院司法供给之间的基本矛盾凸显。超负荷工作不仅让法官疲于应付，而且也必然会影响案件办理的质量。实际上，许多纠纷并没有严重到必须起诉到法院的程度，许多纠纷完全可以通过人民调解等非诉方式解决，但由于人民调解协议在效力上缺乏权威性、确定性和强制性，导致一些本可以通过且适合通过人民调解等非诉讼方式解决的民事纠纷的当事人绕过人民调解，直接诉至法院。现在有了非诉调解协议司法确认机制，人民调解就能更大地发挥其“过滤器”的作用，使得许多可以通过且适合通过人民调解解决的民间纠纷在人民调解司法确认后得以最终解决，这必然会大大减轻法院的工作压力，从而使法院能够有足够的人员和精力处理那些疑难案件。另外，由于非诉民事调解协议司法确认在程序上更为简易，法院消耗的人力、物力和财力相对较少，这也有助于以有限的司法资源解决更多的纠纷，实现整体正义的最大化。

第三、非诉民事调解协议确认机制可以弥补司法高度专业化之不足。司法虽然是维护社会公平正义的最后一道防线，但司法并不是万能的，许多矛盾纠纷或因为对立不是很严重，或因为性质特殊，通过司法途径解决未必是最佳选择。加之司法非常重视形式正义，在长期的职业熏陶下，职业法官形成了特别关注形式正义和程序公正的思维惯性，容易造成简单纠纷复杂化现象。非诉讼民事调解协议确认机制则在一定程度上纠正了因过分关注形式正义而造成的偏差。

第四、非诉民事调解协议确认机制在一定程度上解决了人民法院“执行难”的问题。经过诉前司法确认的调解协议书，因为其基础是双方协商而达成的结果，这样当事人无论是心理还是行动都容易配合，从而变“要我做”为“我要做”，在执行过程中调解协议所确定的民事权利与民事义务就容易实现，这无疑在一定程度为人民法院破解“执行难”问题奠定了坚实的基础。

综上，建立非诉民事调解协议确认机制对于发挥非诉调解在化解社会矛盾方面的作用具有重要意义。当然，由于该项机制尚处于探索阶段，仍有不少问题需要进一步研究完善，如当事人的诉讼地位问题（我们现规定协议当事人均为申请人，但现在法院审判管理软件系统内只有原告、被告及第三人，一定程度上影响确认的效率）、立案审查及诉讼费问题（我们现在规定非诉民事调解协议确认案件不交诉讼费，而非免交诉讼费，但现在法院审判管理软件系统内没有不交诉讼费事项，只有免交事项，故暂时只能参照免交诉讼费手续办理，先由承办人向分管院长递交免交诉讼费审批手续后才能再立案，这也在一定程度上影响了确认工作的效率）、案号案由问题（我们现在规定案号根据案件性质予以确定，案由统一为请求确认非诉民事调解协议，但现在法院审判管理软件系统内的案由没有请求确认非诉民事调解协议，只有请求履行人民调解协议）、调解确认书送达问题（当事人在调解组织主持下达成调解协议后很难再联系，导致调解确认书无法送达，调解确认书是否可以由调解组织代收尚需研究）等。这些问题均在一定程度上影响了该机制效能的充分发挥。我们深信通过今天的推进会，随着法院与各调解组织在更广、更深范围内通力合作，非诉民事调解协议确认工作一定会逐步完善，其积极意义必将更加凸显。

谢谢！

非常感谢下面进行第三项议程，专家进行点评发言。首先有请上海复旦大学法学院教授章武生发言。大家欢迎。

司法确认的调解和委托调解最大的区别是：委托调解在固定的地方，而非诉调解的范围特别广。地点可以是农村，调解员的文凭可以不要求。这些都没有关系。只要能达成调解协议，对当事人来说是非常方便的。当事人可以不出村庄达成调解协议。但是这样的调解协议很可能会成为一张废纸。现在，司法确认的调解就是解决了这个问题，赋予这种情况法律保障，同时通过法院审查，解决其中违法问题。这在世界上都是首创。对这一调解形式的认识存在以下几个误区：1、法院调解混同于法官调解。在西方相关的概念被称之为诉讼调解。我们的法院调解其实比较接近委托调解。在日本调解委员会的主任由法官担任，但他只是起确认作用。我们以法官来进行诉讼调解，在西方是没有的。产生了一些强迫调解的弊端。委托调解是和世界法院的调解是一致的。误区二：委托调解与司法确认的调解相混同。委托调解也需要经过法官确认，司法确认的调解则是我们目前推广的非诉调解确认，两者是有区别的。09年最高法院颁布了相关解释，有6个条文讲到了司法确认的调解，从6个方面解决了相关问题。

就司法确认的调解，全国发展非常不平衡，珠三角地区开展的规模很小，上海做的比较好。司法确认的调解是非常有生命力，特别是在面积广阔的地区，在家里就能达成调解协议，这对当事人是非常重要的。在西方，对调解人员有资质要求，目前我国虽然还没有明确的资质要求，但是从人员的选配上也比较偏重于退休法官等人员，这说明对司法素质也是有相关要求的。司法确认的调解重点在于加强对相关事项的审查，避免虚假诉讼。

非诉调解确认的形式，我认为是比较适合中国国情的，上海的操作也比较规范，我也很高兴参与到这一过程中来。只有参与其中，才能发现问题，并解决问题。

我觉得有些程序已经比较成熟，有些地方还有待商榷，我认为这一形式发展成熟以后对我国乃至世界都是很有影响的。调解一向被认为是东方经验，但是在西方比如说美国，谈判、调解是每个法学院学生必修的科目，他们对调解也是高度重视的。

在我旁听的一些美国的调解过程中，我对他们调解人员的技术和素质印象非常深刻。调解是判决的继续调解方案是非常接近于可能的判决结果的，调解是在判决的阴影下所作出的妥协，没有判决作为依据和参照，调解是很容易出问题的，现在一些法院推行的0判决，其实是违背司法规律的。

我认为上海法院目前推行的非诉调节确认发展前景很好，但是在重视调解的同时，也要注重与判决的平衡，判决的示范作用对调解过程是不可缺少的。

下面有请上海政法学院教授汤啸天发言，大家欢迎。

我讲一点实际的问题和思考。我们进行非诉调解工作试点工作的目的在于力求规范，这一目的的达到必须通过司法实践。

对青浦法院的试点工作我有两点思考：1、做了确认工作后，后续工作有多少？2、可能的风险有多大？

对目前的试点工作提点建议：1、把大胆试验与理性思考相结合。2、把实践探索和时间考验相结合。3、把遏制不履行和减少司法风险相结合。

有些问题值得思考：1、目前，当事人及其授权的委托代理人可以提出确认的申请，那么当事人是一方还是双方？在一方要求确认而另一方不同意的情况下该如何操作？

2、法官出具确认书前是否要对人民调解的材料进行阅卷？对证据是否审查？如果不阅卷、不审查，法院的风险有多大？

3、如果调解协议书总体上看不违法，但是确有瑕疵，有些话语不达意，有些语句有歧义，怎么办？是否确认？如果确认了，把这样的协议书确认下来了，若干年以后该歧义导致的矛盾爆发了，该怎么办？

4、如果出现了错误的确认书，那么该确认书是否可以撤销？撤销的主体是谁？撤销的程序如何启动？

这些问题都是需要实践，都是需要时间的。世界上没有现成的路，现成的路一定是在荆棘中开辟出来的。我们现在做的就是这样的工作，我愿意参加这一过程中。

感谢汤教授的发言。下面我们进入到第四个议程。首先请李萍书记讲话。

十分高兴能够参加今天的论坛。区人民法院和区司法局一直以来十分重视诉调对接，在实践中也不断健全和完善各项司法机制。我们的论坛主题十分明确。刚才听了主题发言和交流发言，还听了专家的精彩点评。感到既有理论层面的探讨，也有操作层面的设想。

搭建了人民法院和各类调解组织之间的桥梁，使各类调解工作更有底气，也从源头上化解社会矛盾。但这项工作还处于起步阶段，在实践的操作中也遇到了一些问题，操作程序和效力有待于在实践中进一步完善。

我谈以下几点想法：一、在手段方法上善于归纳总结创新。二、在工作机制上进一步完善工作流程。三、在确认的范围上更加明确。
当前青浦遇到新一轮发展的极好机遇，随着经济社会的发展，各类矛盾纠纷不可避免的增多，也给我们的工作带来新的挑战，真正把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽阶段，需要我们不断迎接新的挑战，探索化解方法和多元化化解机制。

下面请上海市司法局党委副书记李和平讲话，大家欢迎。

非常高兴参加今天的青法论坛，人民调解法再过一个月就要实施了，这一法律的亮点在于在国家法的层面上明确了人民调解制度，我们今天的论坛对于这一法律的实施和精神贯彻是非常有意义的。对于探索诉调对接具有示范和引领作用。

我想谈几点想法：一、非诉调解协议的司法确认的工作有利的促进了人民调解工作的规范化。

二、非诉调解协议的确认工作促进了人民调解与司法程序的衔接和配合。

三、非诉调解协议的确认工作锻炼并提升了人民调解员的专业素质。

人民调解法的正式确立了司法确认制度，为人民调解工作提供了新的发展机遇。标志着东方经验上升为法律规范，这是令人欢欣鼓舞的。对于进一步发挥人民调解作用具有重大而深远的意义。

贯彻落实人民调解法，深化人民调解确认工作，是落实中央三项重点工作的新举措。

对做好下阶段的工作，提两点建议：1、突出重点，探索更为简便的人民调解这一司法确认方式，要充分体现人民调解的特点，在司法确认的环节也应适度体现灵活性和快捷性，与其他司法程序应有所区别，同时要有利于群众，充分体现便民性。

2、加强培训，提高业务能力，进一步规范人民调解协议书。尽量做到从法律角度上无可挑剔、合情合理合法。汤教授提出的对调解协议书质量和撤销权的疑虑应该通过大力提升相关人员素质加以解决。

谢谢大家。

最后请上海市高级人民法院盛勇强副院长讲话，大家欢迎。

很高兴来参加青法论坛。在《人民调解法》即将实施的前夕，青浦法院在全市基层法院中第一家召开这么一个会议，研究如何进一步贯彻实施好人民调解法，这个论坛很及时也很必要。青浦法院这几年始终在加强与人民调解工作的衔接始终走在前列，取得了很大的成效。

上海在人民调解工作、诉讼调解对接工作走在全国前列，这项工作的开展最初是在杨浦法院，后来我们又开创了诉讼和调解的对接，拓展了委托调解的工作。青浦法院也是这一工作的试点法院之一。《人民调解法》的规定也采纳了上海的许多时间和做法，在1月1日调解法的实施后，我们需要进一步落实推进工作。

如何进一步贯彻落实好人民调解法，让上海的这项工作始终走在全国前列，还有许多工作要落实。我有三个方面的想法：
1、认真学习，领会好人民调解法的精神实质。人民调解法对法院指导人民调解组织的业务工作的职责进行了明确规定，法院要加强与司法机关、行政机关的工作衔接。

2、进一步加强诉调对接工作的力度，努力推进对人民调解协议的确认工作。上海开展诉调对接工作已经十余年了，这项工作在全国法院司法解释颁布之前，我们是探索，在颁布之后我们是贯彻落实，在1月1日之后，就是贯彻落实人民调解法的重要工作。如何在这部法律的框架下推进诉调对接，是我们下一步工作的重要课题。在加强诉调对接工作的同时，如何进一步落实人民调解协议的司法确认工作，也是我们需要思考的。在确认工作中，如何提高调解协议的质量，防范法律和道德风险，需要提上调研议程。

3、进一步履行好法律赋予基层人民法院的指导职责。人民调解法明确定位了基层法院的指导职责是业务指导，作为法定职责，我们应该如何落实，其工作机制和形式应该如何确定，这些都需要进一步思考。

我就谈以上几点不成熟的意见，供大家参考，谢谢。

今天的论坛时间虽短，但是主题突出、意图明显。在理论上、实践上做了有益的探讨。对今后的工作有重大的指导意义。加强法院和司法行政部门工作的衔接，积极稳健的推进确认工作，深化诉调对接，为区域的和谐稳定做出应有的贡献。
今天的论坛到此结束。感谢大家。