全球人口正步入老龄化阶段，对世界各国产生了深刻影响。为应对老龄化带来的劳动力短缺、公共养老金财政困难等问题，增加高龄劳动者的就业机会，日本逐渐改变了以终身雇佣制和“年功序列”工资为基本特点的传统就业模式，逐步构建起以促进就业为导向的高龄劳动者就业促进制度。

　　制度演进

　　萌芽阶段。这一阶段日本开展延迟退休和禁止年龄歧视的初步行动，鼓励老年人延迟退休工作至60岁，但尚未制度化和体系化。1944年，日本开始厚生年金改革，将女性劳动者纳入参保范围，并明确领取退休金年龄为55岁。1963年颁布的《老年人福利法》鼓励老年人按照意愿和能力从事工作至60岁。1966年颁布的《雇佣对策法》对就业年龄歧视问题进行治理，明确用人单位需要达到一定比例的中高龄劳动者雇用率。

　　正式形成阶段。这一阶段日本正式开启了探索高龄劳动者就业促进制度的道路。20世纪70年代，日本65岁及以上老年人所占比例超过7%，日本正式进入老龄化社会。这一阶段的标志性立法是1971年的《中高年龄者雇佣促进法》。1986年，日本修改了该法，并将其更名为《高龄者雇佣安定法》。这为高龄劳动者就业促进制度奠定了基础。日本还于1974年修订了《雇佣保险法》，将中高龄劳动者纳入失业保险的保障范围。

　　初步改革阶段。这一阶段日本注重弥补劳动力短缺、转变社会观念和塑造对高龄劳动者的正面看法。1994年，日本65岁及以上人口比例超过14%，总和生育率跌入历史最低点，顶部老龄化和底层老龄化同时出现。日本于同年修订《高龄者雇佣安定法》，该法后于1994年、2000年、2004年和2012年进行了四次修订。其中，2004年和2012年的修订要求用人单位逐步提高退休年龄，保证劳动者到65岁都能拥有就业机会。《雇佣对策法》也在此阶段进行了两次修订，规定用人单位不得设置年龄限制。日本政府还于1995年和1996年分别颁布《高龄社会对策基本法》和《高龄社会对策大纲》，致力于构建终身就业和学习的社会，在后续修订中提出了“积极高龄化”“人生90年”等理念。2014年推出的《日本再兴战略》提出了提高高龄劳动者就业率的目标。

　　深化改革阶段。这一阶段日本政府开始力求建立无龄化社会，逐渐消除就业中的年龄限制。2016年左右，日本人口老龄化程度开始进一步加深，人口年龄结构失衡问题越来越严重。2016年修订的《雇佣保险法》要求为65岁及以上老年就业人口提供雇佣保险，并扩大老年人才中心的业务范围。2018年再次修订的《高龄社会对策大纲》提出“人生一百年”和“终身不退休社会”的理念。《高龄者雇佣安定法》分别于2016年和2020年进行了修订，2016年的修订倡导将退休年龄由65岁提高至70岁，2020年的修订规定用人单位有义务为65岁至70岁的老年人提供就业机会。2020年发布的《确保高龄劳动者安全和健康的指南》提出了为高龄劳动者就业提供相应的安全卫生保障。

　　制度内容

　　意愿激发。一是改革养老金制度，通过推迟养老金领取年龄，促进高龄劳动者就业，相关法律规定包括《厚生年金保险法》《国民年金法》等。二是向高龄劳动者和用人单位发放津贴，激发高龄劳动者就业意愿、鼓励用人单位雇用高龄劳动者。高龄劳动者的津贴主要为老年人就业持续津贴。用人单位的津贴主要包括促进持续就业安置补贴、改善老年人就业环境奖励以及特定求职者就业发展补助金等。

　　权利保障。日本依据《老年人福利法》《雇佣对策法》《高龄者雇佣安定法》《高龄者社会对策基本法》《雇佣保险法》等法律为高龄劳动者提供公平的就业机会，通过禁止年龄歧视、提供失业保险和丰富继续就业形式等具体措施保障高龄劳动者的就业权利。

　　能力培训。日本颁布了《职业训练法》（后经修改，于1985年更名为《职业能力开发促进法》）、《终身学习振兴法》等法律，促进终身学习和职业技能开发，为高龄劳动者提供职业技能学习机会，提升其继续就业的能力。此外，日本设置了公共就业保障办公室、银发人才资源中心等开发老年人力资源的机构和职业介绍所，并设置了相应的老年人就业支援窗口，为高龄劳动者就业提供咨询和援助。

　　制度特点

　　一是以延长退休年龄为中心，促进持续就业。纵观这一制度的发展历程，《高龄者雇佣安定法》的修订贯穿始终，其中非常重要的修订是不断延长退休年龄，其他规则的建立和完善都以此为中心。

　　二是以高龄劳动者具有强烈就业意愿和健康身体素质为基础。在政府促进积极老龄化发展、鼓励老年人积极参与社会活动的背景下，日本高龄劳动者在身体允许的情况下对继续就业抱有较高热情。此外，日本国民健康寿命在不断提高，这意味着老年人身体健康水平不断提高，高龄劳动者有能力和精力继续就业和参与各项社会活动。

　　三是强调循序渐进，通过奖励、资助等方式提高用人单位的配合度。立法以鼓励用人单位遵守和执行有关规定为主，并不强制实施，以便对各方利益进行调整。例如，日本通过不断修订《高龄者雇佣安定法》的方式逐渐提高退休年龄，2000年修订时提出用人单位有为60岁至65岁劳动者提供继续就业机会的“努力义务”，2004年修订时将该“努力义务”改为“义务”。2012年将适用范围扩大至所有有延迟退休意愿的劳动者，将退休年龄延迟至65岁。最新一次修订在2020年，规定用人单位有为65岁至70岁的劳动者提供继续就业机会的“努力义务”，可以预见日本将逐步通过修改法律将退休年龄推迟至70岁。

　　四是注重改善高龄劳动者就业环境。日本劳动力市场在21世纪初就出现了非正式就业劳动者数量不断增加的现象，其中不乏高龄劳动者。这是因为高龄劳动者就业竞争力往往低于年轻劳动者，因此就业方式主要为短期雇佣、临时工等形式。高龄劳动者的身份加上非正式就业的弱劳动法保护，让高龄劳动者在就业过程中处于不利地位。日本通过修改《雇佣保险法》等法律，提高包括高龄劳动者在内的非正式就业劳动者的待遇、完善相关保护措施，以法治手段改善高龄劳动者就业环境。

　　五是实现了以养老保险制度、雇佣保险制度为代表的社会保险制度和以《高龄者雇佣安定法》为核心的劳动法律制度之间的巧妙结合，构建出“社会保障体系﹢就业权利保障体系﹢教育权利保障体系”紧密联系模式。日本通过不断修改完善《雇佣保险法》，将高龄劳动者纳入雇佣保险保障范围，解决高龄劳动者在失业期间的生活保障问题。在就业权利保障方面，多次修订《高龄者雇佣安定法》，不断提出和完善促进高龄劳动者就业的具体措施，并以《高龄社会对策大纲》等具体文件予以辅助。在教育权利保障方面，重视开发和提高高龄劳动者的职业技能和职业素质，助力他们更好地就业。

　　【本文系2024年度重庆市教委人文社会科学研究规划重点项目“新业态从业人员劳动权益保障机制研究”（项目编号：24SKGH004）的阶段性成果】

　　（作者单位：西南政法大学经济法学院）