企业破产法从诞生至今，立法宗旨经历了“保护债权人利益”——“促进债权人和债务人利益平衡”——“注重社会利益保护”的嬗变，为充分平衡各方利益，法律不可避免地削弱了对债权人权利的保护，债权人在企业破产法上的地位也随着几个阶段的发展而逐渐削弱。从现行立法框架来看，在当前的破产法律制度之下，债权人是破产重整中最容易受到权利侵害的群体，担保债权人保护失衡、个体债权人利益保护缺位等问题集中存在，金融债权人则被视为利益博弈的“调节阀”，其往往需要为债务人的“重生”以及社会整体利益维护让步。实践中，对债权人而言，破产程序更像是一把双刃剑，虽然能实现一定范围内的债权，但同时也伴随着妥协与让步，往往会蒙受利益损失。

　　一、破产重整程序中债权人维权困境的成因

　　破产重整程序中的债权人维权难并不是近几年才涌现出的新问题，虽然现阶段宏观经济发展面临着一些新情况，风险呈现出一些新特点，但破产内外的金融债权风险的产生原因和表达方式始终没有发生根本性改变。从重庆钢铁破产重整案到北京汇源破产重整案，我们一直从多维视角切入探讨如何维护债权人利益，但梳理下来可以发现，债权人面临维权困境的根本原因并不曾改变，可以简要概括为以下几点：

　　第一，债权人话语权较弱。从破产程序的整个链条来看，债权人的知情权受限，参与程度较低。一是债权人无法实际参与到重整计划的制定过程，难以充分表达自己的观点。企业破产法第八十条规定将制定重整计划草案的责任交由债务人或管理人承担，虽然第八十二条明确了对债务人的特定财产享有担保权的债权人可以参与重整计划草案讨论会，对草案进行表决。但由于信息披露制度的不健全和信息透明度较低，债权人难以从草案中及时有效地获取与自身利益相关的具体内容，债权人仅有表决权而无讨论权的劣势让债权人在草案的制定阶段处于被动地位，丧失了话语权阵地。二是债权人的表达权行使受限。除了法院能够强裁通过重整方案外，实践中一些地方政府介入重整程序，给予小额债权人以更高额度清偿比例的案件较多，其他债权人利益受到损害且难以寻求救济。三是重整计划被强裁后，债权人缺乏相应的救济渠道。目前法律并未赋予债权人复议或上诉的权利，债权人只能被动接受重整方案，这对于债权人，特别是利益可能会受到极大程度损害的金融债权人而言是很不公平的。四是债权人无法有效约束债务人或管理人的执行工作。重整计划由债务人负责执行，由管理人进行监督，而无论是在法律制度层面还是在实际规范层面，债权人对管理人的监管和约束手段都很有限，并无具体的配套规则或实操手册能有效监管执行过程。

　　第二，漫长的重整过程加重债权人的经营压力。根据企业破产法第七十九条的规定，债务人或管理人应当自人民法院裁定重整之日起六个月内提交重整计划草案，但经债务人或者管理人请求，有正当理由的，可以再延期三个月。在实际操作中，重整方案的制定过程往往较为顺畅，但由于执行并无时限要求，且企业的压力得到缓解，生产经营逐步恢复，管理人也基本得到报酬，使得执行的进程往往较缓，将给债权人特别是中小企业和小额债权人的持续发展带来较大压力。

　　第三，担保债权人面临因担保财产价值减损而难以全额受偿的风险。企业破产法第七十五条将“担保物有损坏或者价值明显减少的可能”作为担保权人向法院请求恢复行使担保权的前提条件，但实践中担保物的价值判断方式有不妥之处，当判断失准时，享有担保权的债权人将面临担保财产价值减损的风险。此外，在破产重整中，许多具有优益性的债权的受偿顺序都排在小额债权前，小额债权人既无特定财产担保，也缺乏优先受偿地位，利益难以获得有效保障。

　　二、破产重整程序中债权人利益保护的要点

　　基于上述问题，理论界和实务界都提出了诸多应对措施。很多学者考察了域外立法和实践情况，特别是债权交易制度、听证权利制度等有益经验，提出“建立金融机构债权人委员会与债权人委员会制度有效衔接的机制”“建立金融债权人就重整计划批准与执行的异议和救济机制”等观点和建议，并论证了这些措施的合理性和可行性。在这些观点的基础上，笔者认为，还应当从以下几个层面入手，强化对债权人的利益保护。

　　第一，完善破产重整程序中对债权人的信息披露制度，充分保障债权人的知情权。分析破产实务数据可知，因缺少健全的信息披露制度，重整过程中普通债权的清偿率较低，债权人往往要承担较大的利益损失。当前重整过程中信息披露的时间点并不明确，债权人获取信息的时间相对较迟。破产重整是动态发展的过程，债权人获取信息的时间节点决定了将会采取的对应措施，但当前重整程序启动阶段的信息披露时间较为滞后，仅有少部分公司会在进入重整程序前披露有效实体信息，影响了债权人合法维护自身权益。对此，可将申请重整时以及重整计划提交后表决前两个节点设为重整阶段信息披露的关键节点，并结合实际情况进行细化规定。在申请阶段，债务人应当在申请或得知被申请重整后的七个工作日内将近三年的财务汇集报表、债权债务清单等信息提交至法院并告知债权人。债权人及法院视情况召开听证会，债务人应当在听证会上说明公司资金情况、运营方案及重整计划、计划可行性等信息。债务人应当自被裁定破产重整后六个月内将重整计划草案提交给法院，法院在三十个工作日内召开听证会，并在听证会前至少十个工作日内向债权人同步重整计划草案。

　　第二，吸收财产保全制度。债务人进入破产程序之前对财产享有自由处分权，任何财产处分行为都可能会造成财产价值减损，部分债务人甚至会恶意转移财产，对债权人利益造成损害。对此，有必要将财产保全制度引入到破产程序中，保护债权人利益不受损害。域外诸多国家和地区都在破产程序启动阶段设立了临时性财产保全制度，如限制债权人对财产的自由处分权，或规定债务人在破产程序启动间隔期间作出的违反禁令的财产处分行为无效。可参考防止债务人利用空档期不当处分财产的思路，将财产保全制度纳入破产程序的法律规定之中。破产实务中，与法院相比，债权人掌握的债务人财产处分的信息更全面，为充分保障债权人利益，防止权力寻租，应以利害相关人向法院提出财产保全申请为原则，以法官依职权启动为例外。当债权人提供的证据达到初步证明债务人的财产处分行为损害了债权人利益的标准时，法院可以启动财产保全程序，维护债权人的合法利益。

　　第三，平衡破产重整中的府院关系，使政府有限参与重整过程。在破产重整程序中，法院是整个过程的决策者和监督者，除了要对重整过程进行整体把关，对程序行使裁决权之外，法院还应当依权限或依申请对政府、管理人的行为进行监督。政府在重整过程中担任着重要的辅助性角色，一是对于大型企业的破产重整，应当由政府进行风险整体把控，妥善解决职工安置问题，二是要协助法院统筹推进重整程序。要实现破产重整中的府院平衡，不仅要通过明确可重整性标准，指定专业人员出具重整可行性报告等措施强化法院的审查权，还应当积极成立破产重整管理人协会，发挥中介机构的能力作用，保障重整过程的专业化水平和有序推进。

　　第四，平衡保护破产重整程序中债权人的程序与实体权利。虽然重整对于债权人在清偿率方面的保护通常会显著高于清算，但在实践中，债权人往往也会在清偿金额、时间、方式等方面作出重大让步。在此情况下，对于债权人的程序与实体权利平衡保护更显得尤为重要。对于债权金额较大的债权人的程序权利，鉴于其在重整中的重要作用，采取在符合条件的情况下给予其临时表决权等措施，对其程序性权利给予保护。这样不仅可以争取广大债权人对于重整的支持，还可以使其充分发表意见从而优化重整方案，为日后重整方案的顺利实施奠定基础。重整的顺利推进离不开债权人的支持，其实体权利同样应当受到充分尊重，特别是在债权金额、性质及时间上，不应仅根据书面材料简单认定，而是应充分考虑其债权债务发生的背景，避免债权人因实体权利认定问题遭受不必要的损失。

　　（作者系中国政法大学教授、中国政法大学合规与风险防控研究中心主任）