2015年修正的行政诉讼法实施后，浙江全省法院每年新收行政案件较2015年前增长近3倍，年均达1.5万件左右，其中近一半与农村集体土地征收有关，主要由农村住宅征收补偿标准不一引发。实践中，农村住宅征收补偿标准大致有“数人头”为主和“数砖头”为主两种模式，分别以被征收住宅户内人口数目和被征收住宅面积作为依据，计算补偿份额。

　　近年来，逐渐由“数人头”转向“数砖头”为主。调研中发现，“数砖头”为主模式将住宅建筑面积（含宅基地）作为主要补偿依据，虽然最大限度保护农民私有的住宅权益，但与土地管理法“一户只有一处宅基地”（以“数人头”方式审批）的规定不一致，存在以下问题：一是补偿标准不统一，不利于推进依法行政。2019年修正的土地管理法未对农村住宅的征收补偿标准作出明确规定，而是授权省、自治区、直辖市进一步制定。实践中，各地关于农村住宅征收补偿缺乏统一规范，甚至不同建设项目有不同补偿标准，互相攀比，严重影响依法行政。如温州地区不同乡镇在“村改”中采用“附属房”“老宅基地”“破房”等概念，乡镇间补偿标准差距较大，当事人不满情绪较重。又如南太湖新区不同街道的征收安置政策不统一，甚至同一街道不同区块的征收安置政策也有差异，引发征收安置补偿争议，成为信访案件的主要源头。二是未登记建筑等认定存有争议，增加诉源治理难度。由于前几年土地缺乏严格管理，未登记建筑等未能及时认定和处理，“一户多宅”面临理论争议和实践执行的困难，各地出台了“五花八门”政策，法院审查难度极大。以其作为依据，与土地管理法规定有冲突；不作为依据，影响农村征地政策的稳定性和连续性。永嘉县人民法院近三年审结的涉农村村民住宅征收补偿案件中，近90%涉及未登记建筑补偿争议。“数砖头”为主模式下，庭院、阁楼、过道、披屋、露台等面积计算更是容易成为行政争议内容。三是“征收暴富”现象仍然存在，拉大贫富差距。有的“拆旧建新”后原住宅未拆除，有的超面积审批建房，有的低价购买同村其他村民住宅，有的继承取得住宅，导致其占有宅基地超规定面积，出现不少因“征收暴富”现象，加剧农村贫富差异。四是不符合鼓励生育导向，影响农村人口增长。“数人头”为主模式能刺激农村人口的生育意愿，而农村集体土地上住宅征收补偿标准由“数人头”转向“数砖头”为主，与鼓励生育的人口政策不相符。

　　出现上述问题的原因是多方面的：一是法律规定的滞后。以前各地区均有相对统一的安置补偿政策，如《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》明确规定，以户内人口数目确定安置面积，将原征收住宅人均面积按照重置价、超人均部分按照重置价2倍予以补偿。修正的土地管理法实施后，《浙江省土地管理条例》第49条第2款规定：“采用重新安排宅基地建房或者提供安置房方式补偿的，重新安排的宅基地面积或者提供的安置房面积不得少于设区的市、县（市、区）人民政府规定的最低标准。采用货币方式补偿的，应当评估宅基地和住宅的价值，一并作出补偿。”当前农村住宅尚未入市，在上位法未明确宅基地如何补偿的情形下，各地基层政府纷纷制定不同的补偿政策。

　　二是认识的偏差。国有土地上房屋补偿标准以市场交易为基础，将可评估的房屋面积作为补偿依据，保障居民的财产利益。但农村村民以其集体经济组织成员身份从村集体处无偿获取宅基地，是以户内人口数目作为依据，体现为村民的宅基地资格权，保障村民的生存权利。以“数砖头”作为农村住宅补偿标准，一方面缺乏市场评估的基础，另一方面将导致过度补偿。有些文件政策对农村住宅征收补偿方式的历史变迁不了解，简单地将农村住宅等同于国有土地上的房屋，盲目仿效。

　　三是安置补偿方式的变化。以前农村住宅征收提供“数人头”为主补偿方式，提供一定面积的宅基地安置，地上建筑物按重置价补偿。现在更多的是提供国有划拨土地房屋，不少是货币化安置补偿方式，村集体经济组织的宅基地所有权和集体经济组织成员的平等保障权利难以体现。随着农村集体土地征收和“城中村”改造大规模开展，农村住宅征收补偿标准问题已经影响社会和谐稳定。

　　为此建议：一是加强对农村集体土地征收补偿标准的调研和宣传。农村住宅征收补偿不仅涉及千家万户的利益，而且涉及我国宪法规定的土地制度，必须深入论证，广泛听取各方意见，不能轻易突破。“数人头”为主是农村住宅征收一直采用的补偿模式，在土地二元制下具有正当性，应当广泛宣传，深入人心。二是不宜在征收安置补偿中扩大财富差距。农村住宅征收后以国有土地上房屋进行安置的，可以直接上市交易，不同面积房屋价值差距明显。制订安置补偿方案不宜片面迎合超面积宅基地农户的要求，通过房屋安置补偿途径进一步扩大财富差距。要充分利用农村住宅征收时机，限制农村超面积宅基地补偿问题，依法认定未登记建筑，拆除违章建筑，保障无房户的权益。三是尽快出台农村住宅征收补偿条例。立法法规定涉征收事项的法律保留原则，在国家法律尚未明确规定农村住宅征收补偿标准的情况下，制定农村住宅征收补偿条例，明确农村住宅具体补偿标准，“城中村”改造参照执行，有助于缓解法律规范依据不足引发的补偿难题。在农村住宅征收补偿条例中，可以根据集体经济组织户内人口数目确定安置面积，被征收的地上建筑物按重置价，甚至可以适当提高标准，宅基地应当限定面积、经科学评估予以补偿，以统一规范农村住宅征收补偿标准。

　　（作者单位：浙江省高级人民法院）