立足法治实践需求
行政法与行政诉讼法学研究取得新进展
——以2020年法学类CSSCI期刊为分析样本
2021-02-18 14:11:00 | 来源:人民法院报 | 作者:余凌云 王正鑫
 

  2020年,行政法治实践不断发展,行政法学理论研究持续深化。习近平法治思想首次提出,深刻回答了新时代为什么实行全面依法治国、怎样实行全面依法治国等一系列重大命题,为行政法学研究与行政法治实践提供了方向引领。新冠肺炎疫情防控,触发了行政法学界对公共卫生及应急法治的研究热潮。行政处罚法、行政复议法的修改工作稳步推进,学界结合行政执法实践,就基础理论问题、制度建构问题展开深入探讨,为修法建言献策。行政诉讼法的实施情况继续为学界密切关注,并不断取得学术增量。2019年最高人民法院《关于审理行政协议案件若干问题的规定》的出台,带动学界对其展开新一波研究浪潮。大数据、人工智能等科技的迅猛发展,带动行政执法方式发生深刻变革,传统行政法律制度受到严峻挑战。如何有效规范大数据、人工智能背景下的行政权力行使,已成为学界着力探讨的新议题。在部门行政法学领域,警察行政法、环境行政法、卫生行政法及教育行政法的相关理论研究持续推进,成果迭出。此外,社会信用体系建设不断推进,信用规制成为规制理论的研究热点。而在网络信息、数字经济的时代背景下,网络法治建设同样成为行政法学界的关注焦点。

  立足中国实践,解答中国问题,是中国行政法学人的责任使命。2020年,行政法学研究取得长足进步,理论创新不断加强,优秀成果迸涌而出。由于客观上难以将2020年的行政法学研究成果一一梳理,因此笔者主要以法学类CSSCI刊物为分析样本,选取其中具有代表性、形成规模效应的行政法与行政诉讼法学研究主题文章进行学术梳理。具体而言:首先,选取23种法学类CSSCI刊物作为分析样本(由于《中国刑事法杂志》基本刊载刑事法学类文章,因此不在统计之列)。其次,在知网上检索上述法学期刊在2020年刊发的与行政法和行政诉讼法学研究相关的文章并进行统计。再次,根据研究主题进行分类讨论。经统计,法学类CSSCI刊物在2020年刊发的行政法与行政诉讼法学研究相关文章共计227篇。按照发文主题数量(5篇及以上)排序如下:大数据与人工智能背景下的行政法治发展主题41篇;行政诉讼法主题39篇;部门行政法主题36篇;行政处罚法主题21篇;网络法治建设主题12篇;疫情防控中的行政权力行使主题8篇;信用规制主题7篇;行政复议法主题5篇。

  一、2020年行政法领域研究梳理

  一是新冠肺炎疫情防控中的行政权力行使。新冠肺炎疫情将行政法学界的研究目光引向紧急状态下的行政权力行使。学者们从国家紧急权力规范建构的角度,阐释现行法规范的不足以及完善方向;以疫情防控为样本,梳理国家应急指挥体制的演变脉络和重大传染病危机应对的行政组织法调控;基于传染病防治法的适用情况,反思法律规范在赋权和控权方面的不足。此外,学界还就疫情防控过程中广受公众舆论关注的问题作出学理回应,包括突发公共卫生事件预警中的央地权限配置以及预警制度的应然构建方式、突发传染病信息发布的法律设置、传染病疫情信息公布的义务主体、疫情防控中的应急征收及隔离措施的合法性规制、联防联控制度多元建构的理论基础、疫情应对中行政规范性文件的合法性审查、健康码运用中的个人信息保护等问题。笔者认为,从某种程度上说,新冠肺炎疫情极大地推动了应急行政法治的理论发展,也反映出行政法学界回应实践需要的现实关切。

  二是大数据与人工智能背景下的行政法治变革。在大数据与人工智能的加持下,行政权力的运作方式发生了革命性的改变,并产生了一些新的问题。学界敏锐地捕捉到科技对法律所产生的影响,并进行了富有启发性的研究。如学者们关注算法决策对传统法律制度所产生的挑战并提出应对策略;关注算法规制问题;关注大规模侵害个人信息违法行为中的行政执法权限扩充;关注电子政务背景下行政许可程序的革新;关注行政权力在个人信息安全标准化中的角色扮演;反思个人信息的公法属性及规制路径;关注如何从技术性正当程序的角度对行政机关的算法权力进行规制和监督;关注个人信息保护中的人格保护与经济激励机制;关注数据可携带权在我国的引入路径;关注人工智能风险下的行政规制变革、数据立法问题以及人脸识别相关法律规制问题。此外,学者们还就区块链技术的风险规制发表了真知灼见,如讨论区块链技术的应用及规制和区块链治理中的政府责任。在笔者看来,科技进步可以带来行政执法方式的革新。伴随着大数据、人工智能的迅猛发展,行政权力的行使方式将发生深刻改变,并潜在地重塑乃至变革着传统的行政法律制度。学界需着眼于技术进步对传统行政法律制度发展带来的挑战,并在此议题下展开深入研究。

  三是行政处罚法的修改。行政处罚法的修改,为行政处罚理论发展提供了新的契机。学界围绕此次修法过程中的热点难点问题展开深入研究,提出行政处罚法的修改应吸收整体主义、放管结合、高效便民等新原则,并就单位违法双罚制的规范建构、行政处罚的归责问题、行政处罚的制裁性、行政处罚的种类、非现场执法程序的立法研究等发表了真知灼见。此外,也有学者就行政处罚法修改过程中的争议问题进行了系统论述,聚焦修法争点所在。当然,还有学者从基层行政执法体制改革的角度,认为现行行政处罚法关于“行政处罚由县级以上地方政府具有行政处罚权的行政机关管辖”的规定,使街道乡镇一级政府部门行使综合行政执法权遇到了法律障碍。顺应基层行政执法体制改革的需要,应明确街道乡镇一级政府部门作为行政处罚实施机关的地位,将适用简易程序的行政处罚由街道乡镇一级政府部门决定。还有学者从行刑衔接的角度,认为实现行政处罚与刑罚处罚在立法上的合理衔接,应当明确行政处罚与刑罚处罚均具有惩罚和预防的目的,遵守刑法谦抑性原则,实现执法司法资源的合理配置。笔者认为,在此次修法过程中,行政处罚的界定及种类设置、主观过错在违法责任承担中的作用、一事不再罚等问题成为实务部门和学术界的纷争焦点,共识还有待达成。加强理论研究,为行政处罚法修改提供值得借鉴的理论成果,仍是行政法学人需要躬身践行的使命。

  四是行政复议法的修改。作为解决行政纠纷的主渠道之一,行政复议制度的纠纷解决功能一直备受关注。时值旧法新修,学者们围绕如何增强行政复议制度的纠纷解决功能展开思考。如有学者关注行政复议不作为的法律治理,建议应当从提升行政复议工作人员的法治思维、扩大司法建议的适用范围、拓宽司法对行政复议不作为的监督范围以及增加行政复议不作为的成本等方面建构行政复议不作为的治理体系。也有学者运用实证研究的方法,观察行政复议中“协调结案”的现状、问题及应对方法。此外,还有学者探讨行政复议中止的可诉性问题、就行政复议制度的整体设计提出学理见解以及反思行政复议制度的功能定位。在笔者看来,如何强化行政复议制度的纠纷解决功能仍是未竟的话题,学界尚需继续着力。

  五是信用监管的合法性规制。在完善失信约束制度、健全社会信用体系的背景下,信用规制成为近年来行政机关频繁使用的治理工具。但是,在行政执法实践中,信用规制出现了违法实施甚至滥用的倾向,如何保证信用规制的依法实施,成为学界的研究议题,涉及个人信用评分的法律控制、信用行政评价的属性及司法控制方式、信用联合惩戒措施的公法效能以及失信联合惩戒的合法性规制等方面。笔者认为,信用监管在社会治理中可发挥显著成效,但如果运用不当,也可能会对公民主体权益造成严重侵害,因此需要将其纳入法治轨道,确保依法实施。

  六是网络法治建设的发展。伴随着网络信息技术的迅速发展,“互联网+”成为社会新常态,同时也为行政法学研究开辟了新的疆域。如有学者关注与分享经济平台相关的社会问题,认为在发展过程中,分享经济呈现出一种新的集中化和再等级化倾向,从而提出政府规制在确立维护新兴产业发展目标的同时,也应兼顾社会公平正义。也有学者从公私法调和的角度对网络经营者的安全保障义务范围进行了合理界定。更多学者关注互联网治理中网络平台所承担的各种管理义务,思考平台私权力的行使风险以及应对举措。此外,一些学者还就网络谣言扰乱公共秩序的认定以及网络谣言治理市场机制的构造等问题展开了思索。笔者认为,网络平台依据平台规则实施平台管理,带有以私主体身份行使公共行政管理权的色彩,这是否会形塑乃至改变行政法的传统构造,需要加以留意。

  七是部门行政法的兴盛。2020年无疑是部门行政法学跳跃式发展的一年。新冠肺炎疫情促进卫生行政法学的理论研究,同时引发学者对包括野生动物保护等议题在内的环境法治的关注。此外,教育行政法学、警察法学也继续保持旺盛的发展势头。具体而言:首先,在卫生行政法学领域,受新冠肺炎疫情影响,学者们关注疫苗监督管理机制的构建、探寻公共卫生事件的属地管理原则、研讨疾病预防控制体系的改革方案,并从宏观的理论架构及制度框架层面就公共卫生治理发表真知灼见。其次,在环境法治领域,学者们主要关注野生动物保护规范的完善、环境行政管理机制的调适与完善、公园法的制定、环境行政执法与刑事司法的衔接等问题。再次,在教育行政法学领域,学区划分及学位撤销的司法审查问题持续受到学界关注。最后,在警察法学领域,警察防卫的基本原理及规范设置以及警察行政检查启动的规范化成为学界新的关注点。在笔者看来,加强部门行政法学研究,将成为行政法学理论深化发展的关键,也是行政法学学科体系成熟化的显著标志。

  二、行政诉讼法领域研究梳理

  1989年行政诉讼法通过后,先后经过两次修改,即2014年的整体修订和2017年行政公益诉讼制度的添加。作为一部兼具权利救济与监督行政权力行使功能的法律,行政诉讼法的实施状况长期被学界关注,学术增量不断。

  一是“保护规范理论”的提出与原告资格判定。2020年,“保护规范理论”一直是行政诉讼法学研究中的热门词汇,关于“保护规范理论”能否成为中国语境下原告资格的判定标准,学界对此展开了针锋相对的辩论。在支持“保护规范理论”的学者看来,“保护规范理论”被纳入我国行政诉讼审判实务后,为行政诉讼中利害关系人的判定标准提供了全新参考。与既有的行政诉讼原告资格判定方式相比,“保护规范理论”以实体法规范为依据确定主观公权利,较大地提高了法律实践的客观性和确定性,并赋予“行政诉权”以严格的权利性,应肯定其所具有的积极意义。“保护规范理论”可以将“利害关系标准”具体化,较好调和了“利害关系标准”的弹性与“保护规范理论”的刚性。而反对者则认为,“保护规范理论”在我国的引入存在较大的逻辑断裂和价值张力,不仅难以实现利害关系判定客观化的预期目标,更易导致宪法赋予行政诉讼法权力监督和权利保障两项功能的萎缩。笔者认为,最高人民法院在“刘广明诉江苏省张家港市政府行政诉讼再审案件中”引入“保护规范理论”,有着完善现有“利害关系标准”不足的现实考量。至于“保护规范理论”能否成为中国语境下的原告资格判定标准,尚需立足司法实践,对其不断进行本土化调适。

  二是规范性文件的合法性审查。自2014年行政诉讼法增设了对规范性文件的附带性审查以来,学界的相关讨论就从未终止。如有学者专门研究了规范性文件合法性的判断标准,指出规范性文件合法性的判断对象实际上包括立规主体地位、立规表意活动、立规意向内容和立规程序活动四类事实。也有学者认为,规范性文件的合法性审查应当采用实质合法性审查的标准,从主体合法、内容合法、程序合法三个维度展开。笔者认为,规范性文件的附带性审查,将传统的抽象行政行为纳入司法审查范围,是行政诉讼制度的又一历史性进步。规范性文件的附带性审查如何在个案中展开,尚需在诉讼实务中归纳、汇总相关裁判规则,也需要学界从理论层面予以回应。

  三是行政公益诉讼制度的发展与完善。行政公益诉讼制度于2017年首次被行政诉讼法明确,作为一项新的法律制度,其实施效果如何以及存在哪些问题成为学界关注的焦点。如有学者关注行政公益诉讼诉前程序的完善,提出了应对诉前程序进行适度司法化改革的主张。也有学者关注检察机关提起行政公益诉讼面临案件线索来源有限、可诉案件种类范围较窄、调查核实权缺乏明确法律授权、诉讼中举证责任分担规则不甚明确以及诉讼费用如何分担等问题,并提出了具体改进策略。还有学者认为,行政公益诉讼制度的实效发挥应立足于激活地方横向监督机制,提升地方检察机关在督促行政机关依法行政方面的权威性。笔者认为,作为一项新落地不久的制度,行政公益诉讼的相关学理研究仍应侧重从司法实践中找寻问题,避免脱离实践关切的纯粹学理思辨。

  四是行政协议的司法审查。行政协议兼具“行政性”与“合同性”,如何在行政诉讼制度的框架下对其展开司法审查,是学界需要回答的关键问题。如有学者认为,对于在公法与私法交织界面上的合同形态是否属于行政协议这一问题,应引入行政契约上的“混合契约”概念,将之界定为“混合契约”,原则上应当通过行政诉讼附带民事诉讼,区分纠纷属性,遵循不同救济路径分别处理。也有学者认为,应基于整体行政协议法律关系对各方权益进行恰当配置,并在此基础上改革行政协议诉讼制度。还有学者认为,行政诉讼法与民法为无效行政协议的审查提供了两套规则,应基于两套规则的共同基础,实现无效行政协议审查规则的统一化。此外,亦有学者探讨行政协议的范围,提出可通过反向排除的方式确定行政协议的范围,将从法律效果来看不得缔结行政协议以及本质上不得缔结行政协议的事项排除在外。也有观点认为,目前行政协议的范围过宽,应从民法规则的可适用性、交易安全与交易效率以及维护契约严肃性等角度重新界定行政协议的范围。也有实务界人士认为,行政协议的边界确定应满足主体特定性、目的公益性、缔结过程法定性等方面的要求。《关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条关于行政协议的规定中,包含目的要素、主体要素、意思要素、内容要素四个要素,应以此作为行政协议的判断标准。此外,还有学者关注行政协议中行政优益权的行使、相对人不履行行政协议的解决路径等问题。在笔者看来,行政协议兼具公私法双重属性,关涉公私法双层法律规范,由此导致对行政协议所展开的司法审查具有复杂面向。作为一种双方行政行为,行政协议难以完全契合进主要以单方行政行为为审查对象的行政诉讼制度之中。因此,对行政协议司法审查的学理研究,既应着眼于行政协议本身的范围界定、判定标准、规范适用,同时也应就行政诉讼制度的框架性调整进行思考。

  三、行政法与行政诉讼法学研究展望

  在习近平法治思想的引领下,探求规范行政权力行使的有效路径,坚实推进行政法学理论的进一步发展,既与全面依法治国的战略布局、“推进法治中国建设”的改革任务相契合,也是行政法学人需要承担的时代使命。立足中国法治实践需求,推动中国特色行政法学理论发展,尚需从以下几个方面继续着力:

  一是打通理论与实践之间的壁垒,增强解决实际问题的研究意识。行政处罚法和行政复议法的修改,深刻表明学理研究对法律制度修改完善所具有的重要性。行政执法与司法裁判关乎立法成效在个案中的落实,更是检视行政法律制度完善与否的试金石。开展以行政执法与司法裁判案例为研究素材的实证研究,观察法律在运行过程中所遇到的实际问题,反思现行法律制度的不足,有针对性地提出学理回应,将是行政法学研究的永恒关切。

  二是聚焦大数据、人工智能对行政法律制度所带来的变革性影响。2020年,“算法黑箱”“算法歧视”“数据权”等一系列热门词汇频繁出现于行政法学研究者们的笔下,相关的研究成果也呈“井喷式”增长,这表明科技对法律产生了不可忽视的影响。在行政法学研究的语境中,对无人驾驶的行政监管、人脸识别的法律规制、自动化行政、政府数据开放与公开等问题,虽已有学者关注,但仍处于初级研究阶段,需要更加全面深入系统地研究。

  三是加强部门行政法学研究。部门行政法学的兴盛,是行政法学学科体系完善并日臻成熟的标志。部门行政法学研究以解决部门行政法的实践问题为目标,带有先天的实务导向。目前,国内部门行政法学研究虽已铺开,但相较于行政法学总论研究,还稍显薄弱。此次新冠肺炎疫情所促动的公共卫生行政法学、环境行政法学研究的迈进,表明了开展部门行政法学研究的必要性和突出价值。有鉴于此,未来行政法学界需要有意识地进行部门行政法学研究,为行政法学研究添加学术增长点。

  四是持续关注行政诉讼制度的理论研究。行政诉讼制度兼具权利救济与规范行政权力行使双重功能,是中国法治实践的一大创举。行政诉讼法实施以来,行政诉讼制度取得了长足发展,但仍存在行政诉讼受案范围过窄、原告资格判定标准不统一、无漏洞权利救济制度尚未落实等问题,一定程度上削弱了行政诉讼制度的权利救济功能。诸此种种,仍留待行政法学人登锋履刃、披荆斩棘。

  (作者系清华大学法学院教授、中国法学会行政法学研究会副会长;清华大学法学院博士研究生。)

责任编辑:刘泽
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