行政诉讼集中管辖是将原来分散由不同法院管辖的行政诉讼案件交由若干特定的法院集中管辖和审理，以解决目前司法环境不佳、案件数量不足、法官队伍不稳定等困扰行政审判工作的现实问题。行政诉讼相对集中管辖制度的试行实践表明，提改该制度具有合理配置司法 资源、高司法效率、善司法环境、促进司法公正、培育行政审判队伍、提高行政审判水平的积极意义。行政诉讼集中管辖既是一种改革探索方法，也是一种新的司法管辖模式，应该通过立法将其确立为新的管辖制度。

　　山东省枣庄市中级人民法院于2013年4月被确定为行政案件相对集中管辖试点法院。试点工作开展近一年来，下辖滕州、市中两个集中管辖法院受理异地行政诉讼案件68件，审结44件，较好地发挥了司法审查职能；以滕州市法院为例，自试点以来，该院共受理异地行政诉讼案件57件，其中，山亭区16件，薛城区41件，是试点前两区法院同期受案数的3倍。审判机制逐步完善，审判质效稳步提升，较好地树立了行政审判的司法权威；当地政府也建立了行政执法考核制度，行政机关主动邀请法院指导执法程序建设，行政机关负责人出庭率也在逐步提高，困扰党委、政府的行政执法信访问题得到初步缓解。

　　一、行政案件相对集中管辖的实践做法

　　为开展好试点工作，枣庄中院主要采取了以下措施：

　　首先，争取地方支持，将试点上升为地方重点改革工程。中院研究制定试点工作意见，向市委、人大汇报，向政府、政协通报相关情况，争取理解支持。去年6月，枣庄市委、市政府“两办”转发了中院《试点工作意见》，要求全市各级各部门全力支持和保障集中管辖试点工作。去年12月31日，枣庄市委十届五次全体（扩大）会议把集中管辖试点工作列入枣庄市全面深化改革的整体部署，作为“法治枣庄”建设的重大改革举措加以推进。

　　其次，调动两级法院积极性，实行整体联动。成立试点工作领导小组，研究制定具体实施方案，并建立月度报告、季度总结等制度，到滕州、市中两个集中管辖法院调研指导，研究解决工作遇到的困难和问题，边试点、边总结、边改进。两个集中管辖法院按照2个合议庭的配置调整充实行政审判人员，建立专用科技法庭，对送达和巡回审判工作专门加大保障力度。非集中管辖法院在立案窗口醒目位置公告集中管辖相关事宜，确定专门人员负责集中管辖的协助配合工作。

　　再次，畅通诉讼渠道，对“民告官”案件尽量纳入诉讼渠道。两个集中管辖法院分别开通立案咨询电话，确定专人负责解答群众咨询、提供立案指导，绝大部分群众在咨询后即可一次性办理立案手续。坚持“应立尽立”原则，对符合法律规定受理条件的及时立案；对法律、法规虽没有明确规定，但又没有明确排除的，在向上级法院汇报后也予以立案受理，最大限度地将行政争议纳入依法解决的轨道。

　　第四，注重审判效果，尽可能化解矛盾，实现案结事了。坚持把庭审作为查明事实、分清是非的主战场，让行政机关和相对人把证据摆在法庭、把情况说明在法庭。对当事人人数众多或交通不便的案件，则采用巡回审判方式，就近开庭审理。坚持协调和判决并重，一方面，为行政机关和相对人提供沟通平台，在法院的努力协调下，11件案件得以协商解决；另一方面，对没有协调余地的案件及时判决结案。44件案件全部在法定审限内结案，其中1起案件当庭宣判。

　　第五，坚持司法公开，在新闻媒体营造舆论氛围。两级法院先后召开新闻发布会，通过报纸、网络等媒体广泛宣传试点工作；通过法院官方微博向社会公开行政案件的受理范围，发布案件审判信息，公开生效裁判文书。邀请人民陪审员参加案件的审理和协调，让人民陪审员更全面地参与和监督行政审判工作；邀请人大代表、政协委员、媒体记者和社会群众旁听案件庭审，把审判活动置于社会监督之下。新华社、中央电视台、法制日报等新闻媒体对第一起集中管辖案件、第一起指定管辖案件等重点案件进行了跟踪报道。

　　第六，与行政机关进行良性互动，推动依法行政。以联席会议为平台，推动行政机关负责人出庭应诉；发布行政审判白皮书，对2010—2012年度全市法院审结的各类行政案件进行综合分析，梳理归纳了行政执法中存在的主要问题，提出了预防和化解行政争议的建议。集中管辖法院利用送达、庭审等时机与行政机关负责人进行沟通交流，对推进依法行政产生了积极影响。

　　二、集中管辖遇到的一些困难和问题

　　第一，集中管辖法院案多人少矛盾进一步突出，行政审判成本相应加大。受案地域范围扩大后，集中管辖法院行政案件数量增加，根据工作需要增配了行政审判人员。集中管辖的法院人员编制并未因此增加，其他案件也是有增无减，加之工作要求提高，个案工作量成倍增长，案多人少的矛盾进一步尖锐突出。随着工作量的增加以及巡回审判的推进，行政审判成本相应加大，原本不足的经费保障面临更加严峻的考验。

　　第二，非集中管辖法院的行政审判出现边缘化，协助配合工作面临考验。非集中管辖法院由于不再受理行政诉讼案件，没有了主业依托，行政审判出现边缘化的倾向；在整个法院案多人少压力下，行政审判法官逐渐被分流到其他审判领域，一些基层法院的行政审判人员中仅保留庭长1人。不仅非集中管辖法院的行政审判能力、理论研究水平无法得到有效提升，而且对集中管辖法院的工作协助也受到了不同程度的影响。

　　第三，落实信访化解责任难度加大。化解涉诉信访离不开党委政府的支持配合，特别是人员稳控工作必须由信访人所在地的党委政府落实。异地审理案件，由于审判法院与信访人所在地的党委政府不在同一区（市），协调难度加大，影响了信访化解责任的落实。

　　第四，行政案件管辖与行政区域在有限范围内的相对分离，难以完全排除行政干预。尽管集中管辖法院建立了“协调案件”登记报备制度，但是集中管辖法院审理的案件绝大多数还是本地行政机关为被告的案件，在当前司法体制下，行政干预难以杜绝；相对集中管辖制度改革还仅限于地市行政区域范围内，地市辖区的区（市）政府的有关领导任职交流频繁，异地审理案件的行政干预难以完全排除。

　　第五，相对集中管辖的法律依据尚待完善。试点工作中的异地管辖依据，仅有最高院的通知和各地的实施方案，没有正式的法律依据。在被诉行政机关提出管辖权异议的情况下，很难给予有说服力的解释。

　　三、行政案件相对集中管辖制度完善的几点建议

　　行政案件相对集中管辖作为一种新生制度，不少地方突破了现行司法制度。在下步工作中，我们建议在以下几个方面进行完善，以此解决工作中遇到的困难和问题。

　　第一，要进一步优化审理程序。在诉讼指导上下更大功夫，通过深入细致的庭前工作，帮助诉讼双方明确争议焦点、把握庭审重点；在确保审判质量的前提下，尽可能简化庭审程序，以节约司法资源，缓解集中管辖法院案多人少压力。

　　第二，要进一步加强内部协调配合。实行集中管辖审判情况定期通报制度，帮助非集中管辖法院及其行政审判部门详尽掌握本地行政机关的涉诉情况，以便更好地开展对行政执法的指导工作；实行委托调查和委托协调案情通报制度，以便非集中管辖法院更全面地把握案情，更有效地做好协助配合工作。

　　第三，要在集中管辖法院之间试行交叉管辖。集中管辖法院凡受理本地行政机关被诉案件后，立即报告中级法院，由中级法院指定另外一个集中管辖法院审理，以尽可能地减少行政干预。

　　第四，建议协调地方党委政府共同做好信访化解工作。凡尚未穷尽司法程序，仍具有诉权意义的诉请，依法通过诉讼程序的流转实现司法程序性终结；非诉权请求的解决及人员稳控工作，由当事人所属区（市）党委政府负责。通过明确责任，分工负责，共同做好信访化解。

　　第五，加大对试点工作的调查研究和工作指导。及时总结上报试点经验，及时研究解决试点工作中出现的新情况、新问题，及时向上级法院和领导机关提出意见建议，推动解决制约行政审判工作的瓶颈问题。

　　第六，笔者也提出两点建议：一是希望上级法院积极向更高层面呼吁，在深化司法改革的过程中，更好地解决中基层法院人力资源匮乏、经费保障不足的问题；二是希望上级法院积极向立法机关建议，通过修改行政诉讼法，实现案件管辖与行政区域在更大范围的相对分离，以便更有效地解决行政干预问题，更充分地发挥行政审判的司法审查职能，更好地树立行政审判的司法权威。

　　（作者单位：山东省枣庄市中级人民法院）