积案清理活动开展以来，针对村委会为被执行人的案件“执行难”这一突出问题，邹城市法院安排组织有关人员以邹城辖区为限，对这一问题进行了专门调研。期间，调研人员调阅了120余起执行卷宗，与7个基层镇街负责人进行了座谈，走访了十多个村居，并实地参与执行了13起相关案件，力求使这次调研样本全面、资料详实、分析准确。

　　一、村委会作为被执行人案件现状

　　截止2006年4月，邹城法院受理被执行人为村民委员会的案件171件，涉及村民委员会93个，约占全市村民委员会总数的10.5%。其中，执结21件，未结150件。未执结标的金额为3342384.23元。未结案件涉及74个村民委员会，占全市村民委员会总数的9%，占法院未结案件的7%。村民委员会执行难已成为制约法院执行工作的一大瓶颈。由于村民委员会案件常年得不到执结，不断引发群众上访事件，不但严重影响了人民法院的威信，损害了司法公信力，造成了新的社会矛盾，也成为困扰法院执行的一大难题。

　　二、村委会债务的构成及成因

　　村委会欠债成为债务人既有它的历史原因，也有政策原因。村委会欠债基本形成于税费改革之前，以2000年之前居多，约占本类积案的82%，2000年以后为17%。综合调查现存案件，村委会欠帐不外乎以下几个原因：

　　1、为完成“三提五统”任务欠债。农村税费改革之前，村委会为突击完成乡镇下达的“三提五统”任务，在未能向村民足额收取提留款的情况下，先向单位、个人或银行借款垫付“三提五统”上交任务。借款垫付后，因村内种种矛盾，未能从村民手中全额收缴上来提留款，导致垫支的借款无力偿付，形成债务。

　　2、村办企业倒闭造成欠债。部分村委会投资开办小砖瓦窑厂、石灰窑、油坊等企业，草率上马，经营不善，亏损倒闭，形成债务。

　　3、为他人提供担保形成担保之债。部分村主要负责人觉悟不高，法律意识不强，违规给亲友或他人向银行贷款提供担保，贷款人或亏损倒闭无力还债，或逃之夭夭躲避债务，村委会负连带责任，形成债务。

　　4、民事赔偿形成债务。部分村公用电网多年失修，疏于管理维护，导致电网设施漏电伤人引起损害赔偿纠纷。如张庄镇大烟庄村委会因架设的电线高度不够，将建房的村民郑某电死，法院判陪二万余元。中心店镇双桥村电线杆拉线常年失修、漏电，导致一名小学生身亡村委会赔偿五万多元。

　　5、发展村公益事业欠债。有的村干部当选后，为兑现竟选时的承诺，给村民修路，搞电网改造、修渠、安自来水、筑河堤、修塘坝，不惜高息从民间借贷形成债务。如峄山镇店子村委于1993年筑造新河堤从村民手中借款12000多元，约定月利息3分多，后村委会又多次换届，无人还债，形成债务。

　　6、购置公用设备形成债务。部分村为落实上级检查任务，完成计划生育、治安防范达标任务，购置必要设备而借款，形成债务。

　　7、吃喝招待费用债务。在未执结的案件中，吃喝招待费比例最大，占案件总数的40%以上。村干部开会、上级部门来人、政法部门办案，村干部迎查，搞组织活动都要招待。村委会吃垮村里的小饭店，赊垮村民的小买部不再是笑谈。如香城镇韩桃园村委会从1996年到1999年三年间从本村村民韩宪红开的小饭店里赊销烟酒饭菜，共计人民币57956元，至今分文未还，造成韩宪红的小饭店债台高筑，被债主追索倒闭，本人为躲避债主追索远走他乡，不敢回家。

　　8、其他债务。如所欠的防疫费即灭鼠、灭蚊、畜禽防疫费等。

　　三、村委会经济收入情况

据邹城市农业经营站统计，邹城市现有农村村委会879个，截止2005年12月份，879个行政村几乎村村都有债务，全市村委会债务高达2.08亿元，平均每村负债23.61万元，负债最多的一个村债务达400多万元，不少村因无财政收入而成为“空壳村”。目前村委会的收益主要有以下几项：

　　1、机动地承包金。《农村土地承包法》规定，机动地不得超过村土地总面积的5%，不足5%的不得再增加。目前机动地最多的村所拥有的机动地也不超过10%。即使有机动地的村，往往土地早已被前几届村委会发包，一包十几年、几十年，承包金被透支花光，现届村委会只能望地兴叹。

　　2、村集体的水库、四荒地、塘坝承包收入。然而，在被调查的涉执案件中，此类收入往往因为水库、土地等早被上几届村委会发包出去，而承包金早被花光的现象普遍存在。

　　3、其他一些承包金、租金收入。如村办小企业承包金收入，村中心街的历史老房子租金，村果园的承包金，村里河沟、地边、路边栽植的树木(这些树的采伐更新往往要十几年)。实际上，这些收入或者所占数量很少，或者因其他原因往往早被预支、透支，致使人民法院无法予以执行。

　　4、转移支付金。农村税费体制改革以来，邹城市政府为保证基层组织正常运转和农村社会稳定，巩固基层政权，对村经费实行市财政按核定的数额拨付镇街财政，由镇街财政集中支付中心具体管理并报帐的办法支付。村级转移支付金按2000人以上的村每年3万元支出，1000—2000人的村每年2.5万元，1000人以下的村每年2万元，该项支出又叫转移支付金。支出的范围包括村干部工资、村办公经费、五保户供养、报刊费、公益事业支出等。邹城市人民政府[邹政发2005]51号文件规定，转移支付资金用于保工资、保重点、保稳定，有条件的村在确保人员工资的前提下，每年可拿出财力的3-5%用于偿还债务。这样大村以三万元计，每年至多能拿出1500元还债，对于债权人来讲几乎是杯水车薪。

　　四、法院执行的困惑

　　1、村委会案件执结率低，结案率不到35%。执行员跑断腿，磨破嘴，往往也是徒劳往返，执行效果不甚理想，申请执行人不满意，怨声载道，有的借机指责执行员，指责法院，有的干脆上访，给法院施加压力、造影响，执行员出力不讨好，对此类案件是望而生畏。

　　2、有的村干部不理解法院执行。大多数欠帐往往是上届村委或上几届班子的历史陈欠帐，有的村干部有新官不理旧帐的思想，有的村干部因村里没有收入，不来法院说明情况，有的干脆不理，个别的村干部直接对执行人员说：你们找我，我也不怕，我现在就辞职。我不是法定代表人了，你们拿我也没办法。以致产生抵触情绪，对法院执行不配合，有的干部找到镇街领导，以辞职作要挟。

　　3、乡镇党委、政府不理解法院执行。调查人员曾与一位镇领导进行一次座谈，他说：村里的欠帐多啦，能还得了吗？农村的事是不患穷而患不均，今天把张三的帐还了，明天李四来了，怎么办？再之，有的村基本上是空壳村，乱子村，乡镇想稳定一个村，选出个能干事的村干部不容易，法院如拘走了村干部，村干部就撂挑子，这个村以后怎么办？谁还会来当村干部。执行过程中，有的镇街负责人不但不协助法院执行，往往是想方设法阻挠执行。

　　4、转移支付金难划拨。调查人员走访街道负责人时，他们讲，转移支付金的使用范围市政府有明确规定，它的功能与用途是保证基层政权的正常运转，保村干部的工资，不是用来还帐的，法院不能冻结或扣划，你来执行这一块，我们也不能协助，没有了这一快，村级怎么运转，村干部领不上工资，谁还愿意干活？

　　五、意见和建议

　　我国农村发展经历了从“一大二公”、三级所有队为基础的人民公社，到现在的改革开放，我国农村实行了以家庭为生产单位联产承包责任制。村集体的收入原来主要依赖三提五统，村级提留。现在演变成取消农业税，实行种粮直补的农村税费改革，村委会的收入不再依赖三提五统、村级提留，村的收入屈指可数。村级债务的形成既有历史原因又有政策原因，它是中国农村发展过程中出现的一个历史现象，综上，我们认为，破解村委会欠帐出路应在以下几个方面：

　　第一、就政府而言，应重点做好以下三项工作。一是要继续加大对“三农”的支持，积极落实中央“多予、少取、放活”的六字方针，进一步出台政策，逐步减免村级拖欠财政、金融部门的债务。二是要进一步加大对村级财政支持，适度增加转移金支付力度，逐步化解村级债务。三是要继续搞好法制宣传，努力提高社会公众的法制观念和法律意识，不断加强公民的债务防范意识，减少与村委会发生债权债务关系。

　　第二，就村委会而言，应重点做好以下两项工作。一是要依法充分实行村民自治，不断加大对村级财务的民主监督力度，坚持民主理财，增收节支，量入为出，防止出现新的不良债务。二是要充分利用当前各级党委、政府以及社会各界高度重视“三农”问题这一有利环境，结合各地实际，积极招商引资，努力盘活集体资产，发展新兴企业，合理开发自然资源，千方百计增加集体收入，提高抵抗风险能力。

　　第三，就人民法院而言，应重点做好以下几项工作。一是要继续加大执行力度。要敢于碰硬，善于摆脱地方保护和部门保护的干预，要穷尽一切法律手段，用足用全法律规定的强制措施。对掌握的财产应及时采取冻结、查封、扣押、拍卖等强制措施，决不让案件在法院这个环节上怡误战机。对于那些拒不执行或拒不配合村委会主要负责人，经两次传唤不到庭的，依法予以拘传，符合罚款、拘留条件的人员，坚决予以罚款和拘留；对个别典型案件，要借助新闻媒体予以曝光，加大社会舆论的监督，努力营造知法、守法、护法的社会氛围，切实维护法律的尊严和权威，坚决执行和兑现当事人的合法利益。二是要充分发挥职能，积极追求执行的法律效果与社会效果相统一。要以维护大局稳定为己任，针对不同案件，区别加以对待，对于那些对确无执行能力的案件，要在做好申请执行人工作的基础上依法予以中止、终结执行。三是要积极争取党委、人大和上级政府的支持。牢固树立社会主义法治理念，坚持党的领导，自觉把法院一切工作都要置于党的领导之下。要经常向当地党委汇报，向政府通报，主动邀请人大代表随同监督，增加执行工作的公开度和透明度，遇到重大、疑难、复杂案件，以及抗拒、阻挠、干预执行案件时，要及时报告党委、人大、政府，积极争取进行协调，积极争取党委、人大、政府和社会各界的理解和支持。

　　中央历来高度重视“三农问题”，特别是党的十六大以来，采取了一系列更直接、更有力、更有效的政策措施，粮食生产出现转机，农民收入实现较快增长，农村改革迈出重大步伐，农村呈现良好发展局面。党的十六届五中全会提出了建设新农村的战略目标，“中共中央关于制定十一五规划的建议”指出，建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务，我国开始进入工业反哺农业，城市支持农村的历史阶段，农业不发达，农村不富裕仍然是我国农村面临的矛盾和问题。建设社会主义新农村，必须加大对“三农”的投入与支持，加强基层组织包括村民委员会的建设，给村民委员会创造一个宽松的发展环境，十六届五中全会给农村的发展指明了前进的方向，给我国农村带来了新的发展机遇，目前，党中央又下发了（2005）52号文件，专题解决人民法院执行难的问题，相信在党委的正确领导下，通过广大法院执行干警的辛勤努力，村民委员执行难定会早日克服，法院的执行难必将早日走出困境。

　　(作者单位：山东省济宁市中级人民法院)