审执分离制度重构
——以当前执行分权运行模式为出发点
2015-08-26 09:23:46 | 来源:中国法院网 | 作者:刘安丰
 

【论文提要】:

    本文中,笔者从简要回顾我国法院民事执行程序中审判与执行关系的发展历程出发,分析先行执行运行模式的存在问题,结合民事执行权的法律属性,比较域外相应制度,最后提出了行政机关主导型的审执分离运行制度的设想。在当前实务界较多倡导在法院内部实行执行权分权运行机制的现状下,笔者提出突破法院内部执行分权的瓶颈限制,建立完全独立于法院的行政机关主导型的执行机构,真正实现审判权和执行权的分离运行,以期为破解 “执行难”问题和当下正在进行的司法体制改革提供一定的参考。(全文共7157字)

     【主要创新观点】:

    本文中,笔者主张不再局限于法院内部的执行机制改革,而是进行执行体制创新,结合我国国情,参考英美的执行模式,建立一套独立于法院的行政机关主导型的执行机构,真正实现审判权和执行权的分离运行。

    以下正文:

    完整的民事诉讼流程可以分为立案、审判、执行三个环节。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出“完善司法体制,推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点”,这是对我国法治实践历史的经验总结后得出的结论,是改革的必然方向。审判权是司法权力,而执行权是具有行政性质的权力,审判权和执行权分别由不同的机关或部门行使,符合这两种权力的不同属性,有利于维护司法公正,也是世界各国的通行做法。(1)当前,我国民事执行理论及实务中已确立了审执分立的原则。《人民法院组织法》第四十条规定,地方各级人民法院设执行员,办理民事案件判决和裁定的执行事项,办理刑事案件判决和裁定中关于财产部分的执行事项。《中华人民共和国民事诉讼法》第二百二十八条规定:人民法院根据需要可以设立执行机构。 但是立法的粗陋, 事实上的审执不分, 执行机构设置的不合理, 使实践中存在的“执行难”问题日益突出。因此,建立科学合理有效的执行运行机制已成为当前法院和司法实务领域刻不容缓的重要任务之一。

     一、我国当前审执分离运行模式的现状及存在问题

     审判是司法行为,是法院对当事人间的权益纠纷以被动、中立的立场作出公正裁决的活动,体现的是公平正义;而执行是行政行为,是执行部门强制义务人履行生效法律文书确定的义务,从而实现权利人权益的活动,体现的是国家强制力。(2)审判和执行是两种不同的法律程序,在运行过程中应当分开进行。长期以来,在我国司法体制设置中,执行机构一直是法院内部的职能机构。最初“审执合一”体制下,审判业务部门既审理案件又执行案件,执行是作为审判程序的延伸,依附于审判程序。随着执行工作的现实需要,关于执行体制改革的系列文件相继出台(见表一),在法院内部,基本确立了“审执分离”和执行权独立行使的原则。

       表一:“审执分离”改革若干文件



    执行工作改革至今,从法院内部设立独立于审判庭的执行局,再到执行局内部进行裁决权和实施权的分权、分组运行,各级法院已基本形成执行裁决权与实施权分离运行的机制。司法实践中,各地法院结合自身实际进行了执行分权运行的积极探索,主要有以下几种模式(见表二):

          表二:执行分权运行的典型模式



    上述三种分权模式目的均是实现审判和执行的分开运行,从而促进执行工作的提升,解决执行难问题。根据相关调研数据显示,全国绝大部分地区法院采用的是江苏模式,重庆地区与广东模式统一类型,浙江模式仅仅在极少部分地区试行。无论何种模式,检验其改革措施是否达到预期的效果,都要看实际的成效,有关执行的主要指标数据就是其中很重要的一方面(见表三、表四、表五)。

       表三:江苏法院2012-2014年执行案件指标数据
 
           表四:广东法院2012-2014年执行案件指标数据

 
              表五:浙江法院2012-2014年执行案件指标数据
 

    上述图表中使用的数据来源于2012年至2014年各省法院司法统计公报。从上述统计数据不难看出,在不断推行审执分离运行模式的前提下,在法院内进行分权改革对于提高执行效率收效甚微。尤其是江苏法院,最近三年收案数大幅上升,但结案数明显下降,执结率逐年下降。因此,尽管已经将涉及执行的裁决事项和实施事项分开运行,但现行的审执分离机制还存在着不少问题。

    (一)执行运行体制受地方保护主义和部门保护主义干扰

     现行体制下,法院的人员编制、经费归地方统筹,某些地方党政领导可能为了本地区的政绩,要求同级法院服从当地政府意志,保护区域经济的发展。实践表明,尤其是江苏模式和广东模式下,不少基层法院的执行局在办理执行案件过程中经常受到区县党政部门甚至乡镇党政部门的干扰。在这样的前提下,要实行与利益挂钩更加直接、更加紧密的执行权独立行使,是难乎其难的。(3)至于浙江模式,虽然一定程度上突破了县级政府对执行部门的掣肘,但在中级法院成立执行局,执行工作的开展仍然会受到地市一级行政部门的制约。因此,目前的执行机构体制,想从根本上攻克地方保护主义和部门保护主义是无能为力的,建立一个自上而下垂直领导、保障有力、独立高效的执行机构显得尤为必要。

  (二)流程化的执行权分权实施存在不少弊端

    2009年,最高人民法院颁布了《关于进一步加强和规范执行工作的若干意见》,要求科学界定执行审查权和执行实施权并由不同内设机构或人员行使,为积极探索分段集约执行工作机制,各地法院都将执行流程分为执行启动、执行调查、执行实施、执行裁决、执行处置等部分,执行局内设综合组、查控组、处置组和裁决组。不同模式下的区别在于,江苏模式、浙江模式下的裁决组是执行局内设机构,而广东模式下的执行裁决交由执行局以外的民事审判部门实施。无论是江苏模式、广东模式,还是浙江模式,在实际操作中都存在共同的弊端,具体表现在:

    1、执行调查的调查事项流于形式。不考虑具体案件的具体情况,一律按照流程向工商、房管、车管、银行等部门查询,部分调查事项并非每一案件必须。

    2、是时间节点难以掌控。如规定财产调查周期为1个月,但每个案件立案时间不同,起算和截止时间难以科学界定。另外协助机构反馈信息的时间周期也不一致,因为是批量查询,有些协助机构长时间不能反馈信息。

    3、保障当事人知情权不力。执行案件流程作业,每个流程的承办人员都不一样,和以往当事人只联系一个承办人相比,给当事人增加了负担。

    4、案件责任分担不明确。因为案件没有固定的责任人,致使各个流程承办人之间衔接不畅、责任不明,案件一旦出现纰漏,没有责任人或者都是责任人。(4)

    (三)执行裁决与执行实施未能有效分离

    全国范围内,绝大部分地区法院的执行分权仍集中在执行局内。实际运行中,执行裁决与执行实施并未真正分离,执行裁决流于形式,对实施权难以起到有效的监督制约作用。裁决组在具体裁决时,事前与实施人员沟通,确保内部关系和谐。一般都是执行实施组提出初步意见,裁决组只进行形式审查,签字盖章。这样的操作程序影响了裁决权与实施权的完全分离。特别是涉及执行异议审查,为了确保执行案件能顺利办结,忽视案外人的权益,审查程序走过场,一定程序上侵害了当事人合法权益,容易引发滥用执行裁决权的现象。此外,长期以来执行权的行政权“惯性”强大, 执行工作与裁判工作性质上的巨大差异导致执行人员在工作方法和思维理念上难以承担执行裁决的艰巨任务。(5)

    综上所述,仅仅从法院内部进行执行运行机制改革不能从根本上解决“执行难”问题。

     二、建立一套区别与现行模式的执行分权运行机制的应然性分析

  (一)民事审判程序与执行程序的差异性

    民事审判是基于宪法赋予的司法审判权,按照诉讼程序,通过庭审调查、举证质证、辩论使当事人双方纠纷得到公正裁决。审判过程中,法院是中立的第三方,从价值取向出发,审判程序重在体现公平。执行是运用国家强制力,使已经生效的法律文书确定的内容得以实现,实施过程中,具有强迫性,强制债务人履行义务,突出体现效率价值取向。不同性质和运行方式决定了审判活动和执行活动承担着不同的任务和使命,因此,两种差异性的程序都交由法院实施存在明显的理论和实践矛盾。

  (二)执行权交由法院行使的弊端

    1、法院内部“重审轻执”

    在法院内部,行使审判权是法院的本位权力,是宪法规定的国家审判权,其他权力必然依附于审判权。法院实施执行权,就是将审判结果付诸现实,按照这种观点,民事执行是审判权的继续和延伸。审判工作是法院赖以定性的主要工作,这就使法院很难将审判和执行等同视之。从各级法院的工作报告中可以看出,对执行问题都是放在从属的位置论及的,有时只是一笔带过,点到为止。受“重审轻执”的观念的影响,执行权难以独立起来。

    2、法院实施执行影响了法院的司法权威

    审判和执行内在性质的差异决定了二者追求的价值取向是完全不一样的,审判追求中立和公正,执行强调强制性和效率,二者在改革方向上也是截然不同的。法院一方面在审判中要保持超脱的地位,另一方面在执行中执行员必定要站在权利人的立场而难以保证其中立性。同一个主体在行使审判和执行时所扮演的角色差异如此之大,不仅法院自身难以适应,就连当事人也不能理解,为何审理时要求法院公正、中立,到了执行阶段,法院就完全站到了申请执行人一边,甚至会让被执行人对审判的结果产生质疑,有损法院司法审判的权威性。因此,建立审判与执行彻底分离的制度可以使法院保持超脱的地位,法院则专注于司法审判而避免陷于被动难堪的执行难窘境中。

    梳理我国民事执行分权运行改革的实践发现,实现审判与执行的分离一直是改革的主线。但现有的执行模式都在一定程度上混淆了审执关系。试图通过在法院内部进行审判与执行的分权实施改革来解决执行难问题已被证明是行不通的。因此,不少学者主张另辟蹊径,干脆将执行工作从法院工作中解脱出来单独实施,审执分离的改革不能局限于法院内部改革,不再是执行机制的改革,而应上升到体制的改革。

  (三)审执完全分离体制的域外经验

    比较域外关于执行制度的成功经验,完全将执行权从法院中分离出来,建立专门的司法行政机关负责执行是符合国际惯例的。

    1、法国实行的是执达员制度。即将执行事项委托给执达员实施。(6)执达员不是法院工作人员,没有裁决民事执行中实体性争议的职权,但有权要求警察等公共机构协助执行。同时,法院对执行程序中出现的实体性或程序性争议进行裁决。因此,执达员行使执行职权,法院只是在行使司法审判权。民事审判与民事执行是彻底分离的。

    2、英美两国实行的是行政主导型执行模式。即法院并不参与民事执行,只是依法裁决执行中的实体性争议。有关执行的事项,由法院向行政机关发出执行命令,行政机关负责具体的执行实施。出现执行机关侵犯当事人或第三人的权利的情形,被侵权人可诉到法院,由法院裁判。此种模式与法国相似,都是彻底的审执分离体制,不同点在于具体的民事执行机构不同。

    故,在民事执行权理论的支撑下,观照我国民事执行难、执行效率低下的现状,为树立司法权威、提高民事执行效率之目的,借鉴法国和英美两国彻底的审执分离模式,笔者提出由行政机关主导的民事执行权配置模式的设想。

    三、建立以司法行政权为主导的审执分离执行制度的设想

  (一)尽快颁布强制执行法,为“审执分离”确定立法依据

    我国现有的关于执行的法律规范主要在《民事诉讼法》执行编以及最高人民法院制定的相关司法解释,这些规范主要是一些原则性条款,缺乏操作性,执行过程中,对于法律没有明确规范的事项,实务中各地法院只能参照民事诉讼的相关原则、制度,严重影响了执行权的有效行使,也是造成“执行难”的重要原因之一。因此,将民事执行从民事诉讼程序中分离出来,制定单独、系统化的强制执行法显得尤为重要。强制执行法的出台是“审执分离”改革的法律基础。强制执行法独立于民事诉讼法也是大陆法系国家普遍的立法趋势,无论是法国、日本,还是我国台湾地区,都在民事诉讼法以外另行制定了民事执行法。强制执行法主要是确认执行权的性质,明确不同于诉讼的执行基本原则、执行程序,最终从立法上真正确立“审执分离”。

  (二)行政主导型执行机构的体制设想

   1、执行机构设置

   行政机关作为国家权力机关的执行机关,主要职能是从事社会管理与行政执法,具有丰富的执法经验。因此,可以设立类似于行政机关的独立的执行部门,参照人民银行、海关等机构设置,设立跨地区的执行局,自上而下分为三级:中央一级设立“执行总局”,省、直辖市、自治区一级设立执行厅,地市一级设立执行局。执行局实行统一管理,人员编制、财政经费独立核算,上下级之间垂直领导,独立于地方政府、法院、检察院,但要向同级人大汇报工作,接受同级人大的监督。

   2、执行机构的职权范围

    执行局统一行使包括民事执行、行政执行和刑事执行在内的执行权。执行局只能行使执行实施,根据执行实施工作的流程,执行局内部可分为立案、查控、处置、外联等职能部门。主要权能包括:

   (1)财产调查权。根据申请执行人提供的线索,调查被执行人的财产状况,依职权向有关人员和单位调查被执行人的财产状况。

   (2)财产控制权。经调查发现被执行人有可供执行的财产时,执行人员可根据不同执行对象的性质,相应采取查封、扣押、冻结、划拨、提取收入等强制措施。

   (3)财产处分权。对查封、扣押、冻结的财产,执行人员可根据具体情况在依法委托评估后决定采取强制拍卖、变卖、以物抵债或强制管理等处分性措施。

   (4)发放款物权。对于执行到位的款物以及成功变现后的价款,执行人员应按照生效法律文书确定的内容向申请执行人及时发放。

   (5)移送法院裁决权。对于执行过程中出现的有争议的实体或程序性事项,如变更、追加被执行人、执行异议等,执行人员应及时移送管辖法院依照审理程序作出裁决。

   (三)行政主导型执行机构的监督机制

    任何权力都有行使的边界,不能没有监督,脱离监督的权力就会肆意侵害公民的权利。在将执行权从法院分离、建立独立的行政主导型执行机构后,对执行工作的监督机制应当更加重视、更加强化。对行政主导型执行机构的监督包括两大方面。

    1、行政监督

    首先,上级执行部门的监督。上下级执行机构是领导与被领导、监督与被监督的关系,上级执行局自然可以通过各种方式去监督下级执行局的民事执行工作。其次,行政监察。同级政府的监察局可以依法监督执行局的具体执行工作。第三,行政复议。行政复议是行政相对人的法定权利,也是对行政权的监督与限制。是一种权利对权力的监督。执行权从法院分离归于政府后,执行工作自然应当依法行政,做出的具体实施行为即为具体行政行为。执行机关可以依据义务人或第三人之申请,启动行政复议程序,以审查该执行行为的合法性与合理性。

    2、检察监督

    检察机关的法律监督是国家监督体制中的重要组成部分。根据我国宪法规定,检察机关是国家的法律监督机关,对一切执法活动都享有监督权,执行机构的执行行为自然也不能例外。我国《民事诉讼法》也明确规定:“人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督。”因此,检察机关当然有权对执行过程中的任何违法行为进行监督查处,并就执行过程中的各种特殊情况向执行机关提出监察建议。

   3、司法监督

    新的执行机构运行过程中,有关执行的实体和程序争议均由法院负责作出裁决,执行机构仅享有实施全。另外,法院可以在因民事执行提起的行政诉讼中审查民事执行行为的合法性与合理性,从司法角度监督执行机关是否依法开展民事执行工作。检察院在对行政机关职务性犯罪的侦查与公诉中也实现了对执行机关的司法监督。

    综上所述,结合我国执行分权运行的现行机制,参考外国执行制度的具体实践,重新建立一套完全独立于法院的适合我国国情且行之有效的执行体制是具有很大可行性的。实现我国审判权与执行权的彻底分离,使执行工作归于行政机关,具有理论上的合理性和实践上的可能性。现行的司法体系中执行权配置在法院,作为既得利益者,法院当然不希望把民事执行这一重要的职权拱手相让,为此法院内部一直在尝试各种改革方案。但就从目前的理论和实务角度出发,审判和执行的彻底分离势在必行,所以,重新认识民事执行权,探索司法权与民事执行权的关系,重新树立司法权威显得尤为重要。由于鄙人水平有限,众多部分难以展开论述,甚是遗憾。



(1) 张亮:《进一步完善司法制度 推进司法体制改革》,载《法制日报》2014年11月19日第008版。

(2) 崔永东:《论司法秩序与司法权威》,载《中国司法》,2012年01期。

(3) 汤维建:《论执行体制的改革》,载中国民商法律网http://www.civillaw.com.cn/Article/,于2015年6月25日访问。

(4) 李文涛:《人民法院分权集约执行机制改革探索》,载凤凰网http://news.ifeng.com/gundong/,于2015年6年25日访问。

(5) 王亚明,黄健:《民事执行裁决权配置略论》,载《阿坝师范高等专科学校学报》2009年12月第26卷第4期。

(6) 高执办:“论执行局设置的理论基础”,《人民司法》,2011 年第 2 期。

(作者单位:江苏省泰州市高港区人民法院)

责任编辑:陈思