治吏/吏治是一个古今一线牵的重要议题。吏治之问与治吏之道，或曰为何治吏、为谁治吏、如何治吏等问题及其回应，是考察古今中国政府治理的重要侧面。基于传统中国“政”与“治”的伦理性和整全性，“为民求治”作为愿景，主要回应为何治吏问题；“为民父母行政”作为理念，主要回应为谁治吏问题；“明主治吏不治民”作为技艺，主要回应如何治吏问题。政府治理的中庸之道，既要以为民父母行政仰望星空，也要以明主治吏不治民脚踏实地。

　　明主治吏不治民的言与行

　　“明主治吏不治民”语出《韩非子·外储说右下》：“人主者，守法责成以立功者也。闻有吏虽乱而有独善之民，不闻有乱民而有独治之吏，故明主治吏不治民。说在摇木之本与引网之纲。故失火之啬夫，不可不论也。救火者，吏操壶走火，则一人之用也；操鞭使人，则役万夫。”韩非子通过官吏指挥民众救火并将火扑灭的例子说明，君主是依靠严守法令制定目标、督责臣下完成任务的人，英明的君主应致力于管理好官吏，而不是去直接管理民众。由此而深而广，韩非子劝说君王要把治国理政的重心放在治吏上面，即运用法、术、势管理官僚集团，达成治理目标；对于官吏，君主既要大胆使用又要时刻警醒，要防止君臣失序；对于民，则不妨以法为教，以吏为师，使整个国家治理秩序井然。

　　“明主治吏不治民”内含着君—臣—民三元秩序结构，治吏与治民以及严以治吏的施政建议，在《韩非子》全书乃至整个法家学派中是一以贯之的。《韩非子·外储说右下》即云：“吏者，民之本、纲者也，故圣人治吏不治民。”

　　“明主治吏不治民”的实践运用可谓利弊兼有。就其积极面而言，以韩非子为代表的法家学派奉行“不别亲疏，不殊贵贱，一断于法”，通过持续变法助推秦国“奋六世之余烈”，终于成就了古代中国第一个大一统王朝。秦法家所提出的“法莫如显”等法律观点，所推行的“为置法官，置主法之吏，以为天下师”等变法主张，所取得的“法大用，秦人治”等治理效果，集中呈现了先秦吏治论的思想深度和实践力度，也为后世治吏之法奠定了重要文化基因。

　　就其消极面而言，秦朝二世而亡的教训已然说明，单纯依靠法家治国模式进而将其推向极致，无法实现长治久安。钱穆先生认为：“无生命的政治，无配合的制度，决然无法长成。换言之，制度必须与人事相配合。”治吏之法也是如此，非其人、失其时、无其度，不仅无法实现吏治清明的效果，也会令部分人懒政怠政。

　　当然，历史没有假设，评价历史更不能一叶障目。秦朝灭亡有其综合成因，不可纯然归咎于法家之政，更不可因噎废食毁弃治吏之法。屈永华教授就认为，秦朝速亡的根本原因是对法家治国方略的理解与运用产生严重偏差，从而导致重大政策失误，法、势、术尽失而致灭亡。后世王朝哀而鉴之，将法家治理/治吏主张与“为民父母行政”理念综合并用，“霸王道杂之”，既增强了治术与治法的整全性，又引入了治人的价值规定性，从而提升了治道运行的圆融性。

　　明主治吏不治民的制度化

　　“明主治吏不治民”在后世逐步制度化。秦汉以降的治理制度设计及其实践中，治吏之法无处不在。在此不妨借用现代行政法的框架，分析“明主治吏不治民”的治理架构及其法制表现。

　　在行政主体上，包括宰执群臣在内的官僚，都是替君主治吏治民的人员，只是分工不同，而没有本质区别，其选任、品级、考课、奖掖、迁转、黜置，皆有定法，从而构成体系蔚为大观、影响波及海外的文官制度。

　　在行政组织上，从先秦理想主义的周礼六官制，到秦汉开府建衙的三公九卿制，再到隋唐以降日趋成熟的三省六部制，传统政府治理机构沿革线索明晰。特别是以《唐六典》为代表的历代官制官规体系，层累叠加将内廷与外朝、三省与六部、执政与台谏、中央与地方等官僚机器间的分工制衡设计得精妙严密。

　　在行政事项上，君主一方面任命地方长官统揽辖区内大小事务，这既是高度的权力，也是巨大的责任；另一方面又通过制度设计避免地方长官大权独揽，从而形成政府治理体系中的有限分工与微妙制衡。以宋代地方治理为例，安抚使司、转运使司、提点刑狱司、提举常平司职权不可侵越，事务互不统属。

　　在行政程序上，公文管理和公事程限等制度细致琐碎。这些程序性规则除了载之图籍，更多见于公文碑刻。诚如李雪梅教授所说，碑刻史料中的行政程序“揭示了中国古代行政权在制度建构、秩序维护和社会运行中的关键机制”。

　　在官民冲突化解上，不仅有御史监察等“民告官”制度，君主还会以最后的“青天”自居，受理民众的直诉京控。

　　凡此种种，每每与“为民父母行政”的儒家方案互鉴互明。也正是由于二者的合流并用，才使得传统中国政府治理长期保持“超稳定”结构。

　　为民治吏的良善治理之道

　　在传统中国漫长的政府治理实践中，“明主治吏不治民”的治理技艺与“为民父母行政”的行政观念相须相成相结合，形成了“为民治吏”的良善之道。今人或许认为，“明主治吏不治民”与“为民父母行政”，一儒一法难以调和，即便并存也不过是君主专制的遮羞布，但这种想法可能是一种“致命的自负”。

　　一方面，二者的张力并没有今人想象的那么大。“执两用中”是中国古典哲学的精妙表达，也是传统政府治理的实用之道。从历史语境来看，政府治理问题上的儒家方案与法家主张，都是对理想的政府治理与行政秩序应当如何是好的回答，都是传统治理经验智慧光谱中的不同色调。秦汉以降的传统政府治理话语体系及其实践中，临下以简、驭民以宽和从严治官、从严治吏总是相伴相随。

　　另一方面，“为民父母行政”内含着对君主的政治约束与伦理要求。君主权力看似无边无际，但不得肆意妄为，而是要以人民福祉为宗旨。“明主治吏不治民”以明主作为法、术、势的运用前提，如果昏君不顾百姓疾苦或放任奸臣弄权，就会遭到天意的惩罚。即便民众不起来革命，良臣也会让其快意难逞。

　　对于传统政府治理的良善之道，明儒王夫之曾用“严以治吏，宽以养民”一言以蔽。这就将法家治吏论内化于儒家养民论，赋予“为民治吏”以崇高目标和饱满价值。李启成教授指出：“在儒、法两家学说共同推进下，经多代先辈的努力，完成了从分封制到郡县制、贵族宗法世袭制到官僚委任制的第一次社会大转型；近似地，通过法家和儒家的次第登台和影响，以外儒内法为思想内核的帝制法制得以建立并顺畅运作，‘治吏’成为帝制法制的‘宗旨’。”

　　循此我们可以申论，民、官、王是百家共论的治理三元素，三者耦合互动生成治民、治官、治王的治道运行及其政体构造。儒法结合的“为民治吏”，或曰牧民与治吏相结合，王治与治王相统一，则堪称传统中国政府治理的理性选择。传统中国的治道运行，在治民层面收效甚巨，政治秩序与国家形态也因此收获了本固邦宁之长效；在治王层面虽然常被诟病，但也不乏民贵君轻、为政以德的宪制性安排；至于治官层面，则尤其注重以制度建树确保严以治吏。正是在三者此消彼长的动态耦合中，传统中国的政府治理得以“安身立命”。

　　吏治清明是传统中国治理秩序趋向优良的重要保障。当代中国推进了历久弥新的“中国之治”，并以选贤任能、从严治吏对“关键少数”进行革命性锻造。我们必须坚持自信自立，坚定历史自信，增强历史主动，传承发展“为民治吏”的法理精髓，为吏治清明的中国之治探索开辟新的法治篇章。

　　（作者单位：南京师范大学法学院/中国法治现代化研究院）