今年5月1日，《国家信访局关于进一步规范信访事项受理办理程序引导来访人依法逐级走访的办法》（下称《办法》）正式施行。该文件对消除法院的涉诉信访压力具有重要作用。河南省柘城县人民法院通过对近3年来的涉诉信访案件情况进行调研，分析了存在的问题，并提出相应对策。

　　一、涉诉信访案件现状及特点

　　1.纵向对比。2012年发生赴京访35件，其中5至9月份15件。2013年发生赴京访29件，其中5至9月份14件。2014年1月至4月发生赴京访16件，5月至9月发生赴京访5件，其中6月份2件次，7月份3件次，涉诉信访数量随《办法》的实施明显呈愈加减少趋势。从纵向看，2014年5至9月的赴京访数量相比2013年同期的14件和2012年同期的15件相比，数量明显下降。

　　2.《办法》对法治建设的促进作用明显。《办法》实施前，访民往往要向不同层级和不同部门的信访机构反映问题，但通过这种方式解决问题的概率是极低的，他们花费在路途、误工和住宿上面的费用却往往让其不堪重负。《办法》实施后，访民只需向有管辖权的司法机关反映其问题，并且经济困难的访民可以得到诉讼费用方面的减免。同时，涉诉信访依法终结制度也有利于树立司法权威。《办法》实施前，往往一个“批示”就可以推翻法院的裁判，这导致了法院不愿立案和法官不愿审案等怪相，强制调解越来越呈现出代替裁判而成为法院正义落空的路径趋势，使得严格遵循程序规则进行操作的状态发生了变异，很多法官以“和稀泥”代替查明事实真相，最终损害实体正义，对法治建设形成长远的、深层的危害。《办法》实施后，硬性调解率指标不再具有意义，法官不再有强烈的调解偏好，从而提高了法官在调解案件时的法治意识。

　　二、涉诉信访案件终结存在的问题

　　当前，依法解决涉法涉诉信访问题的新格局正逐步形成。但由于《办法》和其配套机制仍存在的不完善之处，涉诉信访依法终结机制仍存在以下问题：

　　1.审判独立有时难以实现。法院的独立审判权仍然时而受到干扰和制约，在此情况下，让法官提高审判质量有时确实勉为其难；一些党政干部诉访不分、“批条子”、依靠行政手段推动解决诉讼问题的现象时有发生。

　　2.信访终结效率低下。现实中，由于当事人性格偏执等原因对法院裁判一再上访的现象难以避免，可是，作出裁判的法院必须经最高人民法院或高级法院审核后才能将该案件终结，这浪费了大量的司法资源。换言之，“涉诉信访案件须穷尽所有法律程序方能依法终结”的规定不符合司法规律，为当事人缠访、闹访大开方便之门。

　　3.司法救助体系不完善。由于系统的司法救助体系尚未建立，法院在自身办公经费尚且紧张的情况下对生活困难当事人进行救助确实力不从心。

　　4.司法能力受基层治理现状限制。当前法院的司法权限和能力有着严重缺陷和不足，妨碍了法院对分争进行终局裁判的功能，降低了对社会的司法影响力与控制力。比如，土地征用、劳动保障案件等作为社会矛盾凸显点，地方政府处理不力是问题关键所在，法院难以成为上述问题的终局解决者，却承担信访的大部分责任；一旦当事人将信访问题诉诸法院，其他相关部门均溜之大吉，唯恐避之不及，更甭提及配合。

　　三、依法终结涉诉信访的对策建议

　　信访制度改革的方向是在强化和程序化信访作为公民政治参与渠道的同时，把权利救济方面的功能从信访制度中分离出去。为继续深入推进涉诉信访终结制度的贯彻，特提出以下对策：

　　1.完善司法责任制。从制度上保证宪法第一百二十六条的实施，提高裁判质量，让民众感到法律的“比较优势”，这是树立司法权威的根本之道。为此，应加速推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，在法院内部，应将法治信仰强、职业素质高的法官配置在审判执行一线，优化法官任免和考核奖惩机制，严格落实错案责任追究制，从而切实提高办案质量并进而加强对社会生活的指引作用；在对涉诉信访案件的审查方面，亦应有严格界定“诉”与“访”的标准，杜绝“踢皮球”，解决入口不畅和程序空转问题，确保符合条件的涉诉信访事项在法律程序内得到及时处理。

　　2.优化涉诉信访办理程序。涉诉信访本质上是一种上诉或者申诉，应由三大诉讼法进行规制。那么，对于符合二审或者再审条件的，只需依法二审或再审即可，没有必要再进行“经中央或省级政法机关审核”的程序，这有利于提高审判效率。

　　3.健全国家司法救助制度。对于符合救助规定的及时给予司法救助，对于给予司法救助后仍然存在实际困难的，通过民政部门、慈善机构等帮助解决实际困难。并且，党委政府可以考虑重塑社区的功能等方式，解决“最后一公里”失灵问题。

　　4.改革和完善多元纠纷解决机制。推进非诉讼纠纷解决机制建设，要强化制度设计，实现诉讼内外纠纷解决机制的有机协调与良性对接，二者的衔接，有利于缓解诉讼解决纠纷机制不堪重负的现状，在纵的方向上，要建立各层级地域性的人民调解网络，在横的层面上，要建立各行业内部调解系统，最大限度地化解各类纠纷、社会矛盾。

　　5.强化法治宣传。要加大法治宣传力度，保持需求导向、问题导向。引导人民群众用合法形式表达诉求，提高人民群众依法解决问题的意识和能力。

　　（课题组成员：张书勤　崔荣秀　孙卫华　杨莹华）