现行执行监督的主要方式
2018-02-05 15:51:06 | 来源:中国法院网 | 作者:王莉
 

  执行工作是诉讼程序的最后一个环节,也是当事人胜诉权益实现的重要保障。但相比于审判程序,执行程序起步较晚,也不像审判程序那样的规范与完善。所以实践中,出现了类似“执行难”、“执行乱”等长期困扰执行工作的问题。绝对的权力会导致绝对的腐败,对执行工作的监督长期以来缺乏法律和司法解释规定的程序和措施,各地法院对执行监督的认识也不统一,致使一些不当和错误的执行行为得不到及时的纠正,当事人的合法权益不能依法有效的得到保护。

  最高人民法院关于落实“用两到三年时间基本解决执行难问题”的工作纲要明确提出,要健全和强化执行监督体系,从内到外、从上至下全方位加强对执行工作的监督制约,确保执行权高效、廉洁、有序运行。执行监督在解决执行难问题和保护当事人合法权益方面有着不容忽视的作用,所以在深化执行体制改革的今天,法院应当主动开展并积极稳妥地推进执行监督体制的落实,强化执行监督工作,切实发挥出监督应有的效果。正是基于这样的理论与实践意义,笔者调研了现行执行监督的主要方式,为建立全面规范的执行监督体系提供借鉴意义。

  一、现行法律框架下的执行监督

  现行法律关于执行监督问题的法律规定较为零散。1998年,最高人民法院颁布了《关于人民法院执行工作若干问题的规定(试行)》,该规定在第十五节专门规定了执行监督问题。该节共8个条文,主要确立了上级人民法院对下级人民法院执行工作进行监督的权力和方式,虽说只是原则性的规定,但确实在一定程度上填补了当时法律的空白。2000年,最高人民法院又颁布了《最高人民法院关于高级人民法院统一管理执行工作若干问题的规定》,明确高级人民法院有权对下级人民法院违法、错误的执行裁定、执行行为函告下级人民法院自行纠正或直接下达裁定、决定予以纠正。2006年,最高人民法院颁布实施《关于执行案件督办工作的规定(试行)》,首次对执行督促类案件办理的程序作出了规定,在一定程度上规范了执行督促案件的处理流程。2008年施行的《中华人民共和国民事诉讼法》虽然没有对执行监督作出专门规定,但规定了上级人民法院对下级人民法院消极执行的处理,同属于学理上执行监督的范畴。2009年,最高人民法院印发《关于进一步加强和规范执行工作的若干意见》的通知,通知第四部分规定了强化执行监督制约机制,指出在通过分权制衡原则合理配置执行权的基础上,加大上级人民法院对下级人民法院的监督力度,通过提级执行、指定执行、交叉执行等途径,纠正违法执行和消极执行行为。2013年施行的新《民事诉讼法》第二百三十五条规定,人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督,从而从法律层面上确认了检察院对执行活动进行监督的权力,但未就检察院监督的方式、效力等方面做出详细规定。2015年1月1日起施行的《最高人民法院关于执行案件立案、结案若干问题的意见》第十一条规定,上级人民法院对下级人民法院,最高人民法院对地方各级人民法院依法进行监督的案件,应当按照执行监督案件予以立案。对于执行监督案件应当立“执监字”案号,同时,该法第二十六条规定了执行监督案件的结案方式,执行监督案件的结案方式包括:(一)准许撤回申请,即当事人撤回监督申请的;(二)驳回申请,即监督申请不成立的;(三)限期改正,即监督申请成立,指定执行法院在一定期限内改正的;(四)撤销并改正,即监督申请成立,撤销执行法院的裁定直接改正的;(五)提级执行,即监督申请成立,上级人民法院决定提级自行执行的;(六)指定执行,即监督申请成立,上级人民法院决定指定其他法院执行的;(七)其他,即其他可以报结的情形。上述法律规定和几个规范性文件共同构成了我国现有的执行监督问题的基本法律框架,也是各级、各地法院开展执行监督工作的基础。

  根据上述规定可知,我国现行法律对执行监督问题的规制主要集中在以下几个方面:

  第一,确立了执行监督的主体,即上级人民法院依法监督下级人民法院的执行工作,高级人民法院统一管理本辖区内执行工作,最高人民法院有权监督各地人民法院和专门法院的执行工作;

  第二,确立了执行监督的类型,上级人民法院主要监督下级人民法院执行过程中错误的决定、裁定、行为和下级人民法院消极执行的案件;

  第三,确立了执行监督的初步管理模式,即以案件的形式,挂“执监字”案号,并明确了几种执行监督案件的处理结果,如限期改正、提级执行、指定执行等;

  第四,明确了执行检察监督的合法性,修改后的《民事诉讼法》明确了检察院对执行活动的监督权,作为外部执行监督的一种合法方式,终结了司法系统内关于检察院对法院民事执行活动是否有权监督的争论。

  二、实践中执行监督的主要模式

  笔者对广东、浙江、重庆等地多家法院的执行监督工作进行实地调研,虽然各地法院对执行监督的理解不同,开展执行监督的方式和力度不同,但各地都把执行监督作为执行工作的一部分,而各地法院的现行执行监督,可以概括为以下两种模式:

  1、行政管理模式

  在调研中发现,一些法院并没有对执行管理和执行监督予以区分,特别是2000年以后,最高人民法院确立了高级人民法院统一管理执行工作,最高人民法院和高级人民法院少有执行实施案件,绝大部分的工作都是对下级人民法院执行工作的管理。所以,在实践中,有些法院就采取行政管理手段,自上而下的对执行工作的规范性进行监督,典型的如浙江省高级人民法院、重庆市高级人民法院(具体情况见表2)。

表2:行政管理模式典型法院的具体情况


  在以行政管理方式进行监督的模式中,主要有以下两大方面的内容:

  第一,采取行政管理手段的法院都有一个统一的理念,就是以“执行规范化促执行监督”,这些法院大多从执行规范化入手,通过对执行规范化提出要求而达到监督的目的。这些法院会根绝自身辖区范围内的执行实践情况制定较为详尽的执行规范性文件,在贯彻实施这些规范性文件的过程中,对下级人民法院采取诸如领导分片对口管理、通过执行考核指标定期或不定期通报下级人民法院执行情况并要求整改、案件集中评查、开展各项执行专项行动、发现问题后批评约谈领导等手段达到促进执行规范化的效果。

  第二,如果发现具体案件的执行行为存在错误或者不当,采取行政管理模式的法院也可能不采用立案审查的方式,而是要求下级人民法院汇报或者说明情况,对于一些矛盾突出的监督事项,通过约谈执行局局长等方式,由上而下施加压力予以化解。

  总之,采取行政管理模式的法院并不把执行监督作为一种法定程序,更多是按照处理信访的方式进行监督,发现下级人民法院确实存在错误的要求整改,并通过考核结果予以体现,促进执行规范化建设。

  2、司法监督模式

  除了采取行政管理模式外,大部分法院按照司法监督的方式对执行监督予以处理,即大部分的法院都把执行监督当做执行案件的一种类型,制定规范执行监督案件办理流程的规范性文件,按照司法审查的案件办理流程办理执行监督案件。特别是《最高人民法院关于执行立案、结案若干问题的意见》出台以后,在一定程度上规范了“执监字”案件的办理,各法院贯彻实施情况良好,比较典型的是广东省高级人民法院、广西壮族自治区高级人民法院(具体情况见表3)。

表3:司法监督模式典型法院的具体情况 


  但是在具体的执行监督案件办理流程上可能有所不同:

  首先,是否逐案必立不同。有些法院采取了逐案必立的办理方式,对所有符合执行监督条件的,都予以立案,交给承办人办理。比如广西壮族自治区高级人民法院对于所有的执行监督案件,执行局审查符合监督条件后,移送立案机构立案,所有的执行监督均以案件的形式体现出来。但是有些法院则采取了选择性挂号立案的方式,虽然对于所有的监督事项都按照执行监督案件的办理流程处理,但是只对少部分的案件进行挂号,比如已经完全监督完毕的或者性质比较特殊的。实践中,大部分法院采取选择性立案的办理方式,一方面,考虑执行监督案件办理难度较大,难以实际办结,未结案件过多影响考核指标;另一方面,执行监督案件的结案标准并不明确,各法院在是否应当结案的问题上存在疑问,所有的案件都予以立案的话,加重结案风险。所以,大部分法院采取了权宜之计,在执行监督办理完毕后补挂“执监字”案号。

  其次,办理方式不同。在执行监督案件办理过程中,几乎所有法院都采取了调取查阅执行案卷、联系下级人民法院说明执行情况等方式,但是在实际办理过程上还存在些许差异。有的法院在办理过程中会组织公开听证程序,了解案件情况。有的法院由于办理执行监督的人力不足,采取的主要是书面审查、电话联系的方式进行调查。另外,在案件结案处理上,有的法院以实施案件执行完毕为监督案件的结案标准,有的法院则是以满足督办要求或当事人诉求为结案标准。

  最后,是否逐级监督不同。是否逐级监督主要针对各地高级人民法院,有些高级人民法院直接承办基层人民法院的执行监督案件,不要求对应的中级人民法院予以处理,如北京市高级人民法院。有的高级人民法院在承办基层人民法院执行监督案件时,要求对应的中级人民法院进行不同程序的配合,如要求中级人民法院办理后向高级人民法院汇报情况。也有高级人民法院明确,不经中级人民法院处理的基层人民法院监督事项,高级人民法院不予受理。

  司法监督模式与行政管理模式最大的区别点在于:行政管理模式针对的是下级人民法院执行局本身,参与主体主要是上下级人民法院,而司法监督模式将执行监督作为司法程序,在参与主体上更加注重当事人的参与。故课题组认为,采取行政管理模式进行执行监督,虽然可以发挥行政管理直接、高效的特点,但是在一定程度上将执行权行政化,忽视了执行权司法本质属性。此外,对具体案件的监督采取行政管理的方式,导致执行程序公正性的提升受到局限,如果当事人对监督结果不满,首先就会对处理程序产生质疑,进而更加不信任监督的结果的正当性。

(作者单位:北京市门头沟区人民法院)

责任编辑:陈思