【摘要】：我国法院经费保障体制改革已在进行试点，2017年左右将在全国各地推广。基层法院承担着绝大部分一审案件，一直在为解决经费不足等问题进行探索，这也是经费保障体制改革的重难点。从20世纪70年代开始，美国开始了由州统一保障初审法院经费的改革，经历了40余年的探索与完善，它们的做法对我们具有一定的借鉴意义。司法权本质上属于中央事权，法院经费保障体制改革的最终目标是建立以中央财政为中心的独立司法预算保障模式，但在现阶段，以省级财政统管为重点的省级模式具有逻辑必然性和合理性。

    一、实证分析：基层法院经费保障的现实困境

 （一）来源的错位：地方化与差异化凸显

   2009年，我国政法经费保障政策由“分级管理、分级负担”转换为“明确责任、分类负担、收支脱钩、全额保障”，确立了基层法院财政由中央、省和同级财政共同保障的体制。但是，基层法院经费保障的地方化特点仍然较为明显，即地方同级财政仍是基层法院的最重要经费来源。由于我国区域发展不平衡，财政能力相差悬殊，因此，全国东、中、西部地区基层法院财政具有区域差异化特点。这种同级保障体制也是造成行政机关干预司法和司法“地方保护主义”的重要原因。此外，我国法院财政机制还具有层级差异化的特点，即高、中、基层法院的财政经费收入相差悬殊。2007年，湖北高、中、基层法院的人均财政经费分别为23.94万元、15万元、8.3万元，基层法院的财政状况最为恶劣。

   （二）保障的缺失：基本期待落空和增长机制未立

    1、“吃饭型财政”特征明显

   目前，我国基层法院的经费绝大部分被用于日常运作经费和人员经费保障等经常性支出，这种支出结构状态也称为“吃饭型财政”。因此，基层法院用于审判执行业务办案、基础设施建设和物质装备建设等的支出难以得到足额保障。新世纪以来，基层法院的诉讼费用不断增长，使得公用经费的保障水平得以提高，但这种“吃饭型财政”状态的改善并非因为预算内财政拨款的增加。

    2、法院公用经费被其他支出挤占

    目前，基层法院办案数量连年激增，案多人少的矛盾日趋凸显，以湖南省S市为例，2010年，该市两级法院仅受理案件24376件，审执结22578件，但在2015年上半年，该市两级法院受理案件数便突破两万件，受案数在五年内几乎增长一倍。为了缓解这一局面，该市所以基层法院都聘用了一定的编制外审判辅助人员来充实办案队伍，比例多在20%左右，甚至超过30%。由于编制外审判辅助人员的经费保障几乎为零，大多数法院只能挤占公用经费予以解决。

   3、转移支付资金管理上存在三个问题

    一是资金分配不够科学。目前，中央和省级政法转移支付资金主要由省级财政部门进行分配，高级法院大多只提供各级法院人员和案件数等少量信息给财政部门参考，难免导致资金分配不符合实际需求的现象。二是转移支付资金下达普遍较晚，下达过程不透明。当前，政法转移支付资金基本在每年8月底前由财政部下达到位，但基层法院普遍在年底甚至第二年一季度才能足额收到。 此外，许多基层法院不能或不能及时收到转移支付资金文件，对资金下达过程不能有效监督。有的地方财政部门增设拨款程序或条件等，使基层法院不能及时足额收到资金。

    4、亟需完善公用经费正常增长机制

   目前，各地基层法院公用经费保障标准基本沿用2006年前后的标准，这一标准由各省财政部门会同高级法院制定，随着我国经济社会的快速发展，这一标准显然已经较难满足基层法院需求。此外，目前的公用经费保障标准主要依据是基层法院的实有人数，基本不参考案件数量，而基层法院案件数和办案成本的双增加导致经济压力巨大，不得不压缩成本办案。 

   （三）管理的粗放：制度执行不到位和内外管理不健全

   1、收支脱钩尚未真正贯彻落实到位

   目前，基层法院的罚没收入和诉讼费都执行“收支两条线”的管理模式，但是一些地区，尤其是经济欠发达地区，明脱暗挂和以收定支等现象仍较多。因为财政部门和基层法院都缺乏实行这种模式的积极性，财政部门担心严格执行这项制度会导致基层法院应收的钱不收，但全部支出都将由财政足额保障，压力必将更大。基层法院则认为这项制度无助于提升保障水平，反而继续实行收支挂钩可以由返还部分诉讼费和罚没收入，用于弥补经费缺口。然而，这种状况容易引发金钱案、人情案和关系案，损害司法权威和公正。目前，一些法院还将诉讼费收费作为绩效考评的硬指标，导致内部矛盾尖锐，挫伤了干警的职业尊荣感和工作积极性。

    2、内部经费管理方式有待提升

    基层法院普遍反映缺乏财物管理业务培训，基层法院领导和财务人员较缺乏财物管理和经费保障知识，对法院经费保障仍处于“跑钱要钱”和“随意花钱”的初级认识阶段。同时，专业财务人员依旧较少，新招录的财务人员因为缺乏足够的培训等尚不足以独当一面，导致一些已有的经费管理制度难以得到有效实施，影响了经费的使用效率。

    3、外部经费管理制度的乏力

   目前，基层法院一般被同级党委和政府划归为一般县（市、区）直机关予以考核，对于基层法院的经费管理方式与一般行政机关没有实质区别，财政部门与法院对经费管理制度的认识和把握仍有较大分歧，对于业务装备采购管理等没有统一有效的标准，管理机制僵硬，也缺乏管理的积极性，导致一些经费管理问题日趋凸显。

    二、它山之石：美国州初审法院经费保障体制的考察与借鉴

    （一）美国州初审法院经费保障模式分类
     
图1 美国法院系统分类图

   目前，从行政区划面积看，中国的省与美国的州平均面积较为类似，对初审法院实行州财政统一保障制度及对基层法院实行省级统一管理模式有着区域面积上的共同点。美国目前大约2.9万名法官中，州法官占了95%，州法院处理了绝大多数案件。 20世纪80年代以来，美国地方政府希望上移初审法院经费保障责任来缓解财政压力，使得州财政统一保障制度在全美大范围推广并稳步前行。目前，全美50个州法院的经费保障主要存在4种模式：一是州有限保障模式，这种模式下，州全额保障州最高法院、上诉法院的经费，全部或部分保障州普通管辖法院法官的工资和人员开支，其他法院由地方保障。二是州分项保障模式，即州财政除保障模式一中所有支出外，还保障州初审法院的特定支出，如法庭记录员或秘书等人员工资、法官差旅费等。三是混合保障模式，即州财政除保障模式一中所有支出外，还保障州初审法院全部或部分的一般运行开支。四是州普遍保障模式，即州财政保障州所有法院的一般运行开支、人员工资和费用等，但个别支出项除外。需要指出的是，以上四种模式下，州财政都不保障初审法院的基础设施建设和维护费用，这项巨额、复杂开支仍由同级地方政府承担。

  （二）美国州政府保障初审法院经费的方法

   目前，已经或即将实行州政府统一保障模式的州都成立了一个全州法院行政办公室来行使预算权利，努力实现足额保障和日常监管的有机统一。美国州政府主要通过4种具体方法保障初审法院经费：一是直接拨款法，即州政府通过预算过程给州法院直接拨款，如拨款到司法委员会或其下设的预算委员会，这是经费保障的主流方法，主要问题是有时立法部门过度限制法院经费的具体分配，有的又过度放任法院预算的具体使用。二是自由裁量补助法，即地方政府就一些临时性项目向州政府提出申请，州政府通过竞争性评估选择向一些地方政府转移支付，这种方式使得地方政府可以继续控制初审法院。三是综合补助法，即州政府综合考虑各地的人口、经济发展条件、法官数和案件数等向地方政府进行资助，由地方政府自由开发符合本地需求的司法项目，这使州政府承担着资金被滥用的风险。四是财政返还法，即由上级政府向下级政府返还特定司法支出，如陪审员补助、法律援助项目等。五是特别基金法，主要体现在司法人员退休基金上，该基金的收入来源于法院自身的收入，州财政只对收支差额进行补充拨款。

 （三）美国州政府保障初审法院经费体制的弊端

   毋庸置疑，美国州统一保障初审法院经费体制缓解了“司法地方化”问题，更好地平衡和保障了州内初审法院的经费，但是，也存在几个主要问题：一是法院运作总成本上升。先前保障水平好的法院不能降低，但保障条件差的法院必须提高；州初审法院在计算需求时都大幅增加开支数目，以期获得州更多拨款；州行政办公室职位显著增加，法院总人数不降反增。法院支出一度突破州预算的2%，而各州在20世纪90年代后财政压力倍增，因此，对司法部门预算的支持力度也显著降低。二是司法体系内部行政化现象凸显，资金获取难度大。州法院行政办公室等制定了更为繁琐细致的财政管理制度，资金拨付成本上升，并得以全面介入初审法院人财物的管理，因而，保障条件差的法院大多认为资金获取变得更加困难，法院内部的权力寻租空间不断增大，初审法院财政面临更大的不确定性。三是初审法院与地方政府及部门的关系愈发疏远，相互支持力度显著下降。地方政府取消或明显减少了对初审法院的经费支持，初审法院对当地居民的服务意识有所下降，对地方建设的支持力度也下降明显，初审法院在本地居民中的民调支持率下滑。

   三、规则重构：基层法院经费省级统一管理的制度安排

   司法权作为一项中央事权的观点已经被广泛接受，因此，司法院经费保障体制改革的终极目标是建立以中央财政为中心的独立司法预算保障模式。但综合考虑各种因素，目前，暂时实行法院经费省级统一管理模式具有合理性和可行性。

 （一）基层法院经费省级统一管理制度基本设计

   1、各省设立一个由省人大、省政府财政部门、三级法院和检察院等共同组成的司法财政委员会，综合所以市、县级法院、检察院提交的初步预算方案，编制全省法院、检察院司法预算草案，将基层法院、检察院所需经费纳入省级财政预算予以单列，草案由省政府财政部门审查后提交省人大或其常委会决定，但省政府财政部门权限受到限制，删改预算草案必须详细说明理由，必要时召开听证会。

   2、增加法院经费投入，严格执行“收支两条线”管理。在所有法院经费保障水平都不降低的前提下，加大对基层、贫困地区法院的经费投入，使得基层法院的经费保障水平都有所提高。将各法院的诉讼费和罚没收入等全部纳入省级财政管理，彻底杜绝返还诉讼费用等的现象，由省级财政保障所有法院经费。此外，

   3、中央财政补充支持各级法院经费。中央财政负责补贴政策原因、自然灾害等导致的地方经费缺口，并对全国统一推行的过渡性等专项开支进行补助。

 （二）基层法院经费保障长效机制的设计

    一是完善基层法院公用经费保障标准，通盘考虑全省经济社会发展水平、各地发展水平和不同法院的支出侧重点，制定科学的计量标准，确保基层法院经费保障水平有所提高。二是经费保障正常增长机制，设立科学的动态增长系数和计算标准，综合测算并保障基层法院经费。三是基础设施建设经费使用机制，在保障经费的前提下才启动新的基础设施项目，实行单独建账和核算，优化资金使用配置，强化节约意识，最大限度发挥资金效益。四是经费追加机制，设立规范的经费追加程序，简化工作程序，确保追加资金足额及时到位。五是建立省级财政补助机制，各省将全省10%左右的诉讼费和中央财政的补助资金建立省级财政补助基金，确保80%左右的基金投入贫困基层法院，并完善具体的补助金申领制度。六是完善基层法院经费管理和监督机制。加强对基层法院经费支出的绩效评估，确保公平分配、及时足额、科学使用、规范透明、奖优惩劣。

（三）基层法院基础设施建设和债务化解方法设计

   目前，基层法院经费保障体制改革的重点和难点问题之一即为债务化解问题。一是着力化解基层法院基建负债等债务，纳入基层政府投资的法院项目债务原则上由基层政府在三年内予以化解，主要方式为合理计算和明确债务数目，将三年作用的诉讼费和罚没收入全额返还基层法院，力争在基本保障到位的前提下还清历史债务。此外，有历史债务的基层法院应处理闲置不用的房产、公车、办公用品等解决债务。部分债务庞大的法院应由省级财政专项补助，并严格控制新项目的启动。二是建立基础设施建设省级财政和地方政府共同保障机制，使地方政府的保障制度化、长效化，明确同级人大常委会为基层法院基础设施建设经费拨付和使用的监督机关，建立监督和评估机制，确保同级财政足额及时拨付。

（作者单位：湖南省邵阳市北塔区人民法院）