新形势：司法体制改革的政治基础和动力资源

　　江泽民同志在党的十六大报告中提出，要推进司法体制改革，并强调指出：“社会主义司法制度必须保障在全社会实现公平和正义。”这是我们党在总结历史和现实经验的基础上得出的重要结论，是我国社会主义政治制度自我完善和发展的必然要求，是我们推进司法体制改革的政治基础和动力资源。

　　实行社会主义市场经济，是发展生产力的必然要求。社会主义市场经济代表和体现着先进生产力的发展需求。因此，党的十六大进一步确立了完善社会主义市场经济体制。市场经济是法治经济，是中外历史所印证的一个经验命题。在发展社会主义市场经济的过程中，市场主体的活动，市场秩序的维护，公平竞争的实现，国家对市场的宏观调控，都需要法律的规范、引导、制约、保障。正基于此，在短短20多年时间里，中国涉及政治、经济、文化、社会生活等诸方面的立法日趋完备，已经初步形成了中国特色社会主义法律体系。毋庸讳言的是，中国社会的法制化进程步履维艰，“有法不依，执法不严，违法不究，以权压法，贪赃枉法”和“司法地方化，司法权行政化”等问题还十分突出，社会秩序始终面临着失序、失范、失衡的潜在危险。究其主要原因之一就是：司法在整个政治系统中明显失衡，分化较低，比较弱小，保障不了把“死的法律”变成“活的准则”。人民急切期望健全法律保障机制。这就为推进司法体制改革、实现司法独立积累了足够的动力资源。

　　党的十六大再次确立了实行依法治国和建设社会主义法治国家的基本方略。法治在政治发展中的不可或缺的重要作用，决定了必然要推进司法体制改革，健全权力救济机制，实现司法公正。正如学者所言：“中国法治的核心在于司法的法治化。”（1）这是因为：司法是保障法律得以正确实施的最终有效手段，是保证受到侵害的人民权利得以救济的最后一道屏障，是依法治国、建设法治国家的关键一环。没有公正司法，就不可能依法治国，就不可能建成法治国家。

　　党的十六大提出：“发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，是全面建设小康社会的重要目标。”发展社会主义民主政治的目标和方向，就是使民主政治制度化、规范化和程序化。司法是民主政治制度化、规范化和程序化的重要保障和终极手段。由此来看，推进司法体制改革，实现司法独立，比较契合于中国民主政治的这一发展目标和方向。

　　中国正处于向“法治”政治过渡的转型时期，政治文明建设还存在着诸多问题，最典型的就是消极腐败现象仍在滋生漫延，且呈发展趋势。在各种腐败不断漫延、侵扰时，廉洁、正直而有效的司法制度就成为收拾乱局的最后手段。这就为建构一个独立、公正、廉洁、高效、富有权威性的司法机构提供了最根本、最深厚的政治基础和动力资源。

　　　　　　　新使命：司法体制改革的终极目标和根本方向

　　党的十六大报告明确提出：“社会主义司法制度必须保障在全社会实现公平和正义。”这充分显示出了司法的崇高的终局性地位和权威，是司法体制改革的终极目标和根本方向，同时它还内在地规定了司法机关的新使命——“保障在全社会实现公平和正义”。

　　从一定意义上讲，法律就是公平与正义的公约，是公平与正义的集中代表，它的价值就是实现社会公平与正义。尽管法律的价值、法律的权威与司法的价值、司法的权威在理论上是可分的，但就社会的普遍认知来说，法律的价值、法律的权威取决于甚至可以等同于司法的价值、司法的权威。这是因为：司法是解决法律争端与诉案的终局性裁判，是保证受到侵犯的公平与正义（权利）得以复原和救济的最后屏障，是保障法律得以正确实施的最后一道防线，是实现、维护和争取社会正义的最后阵地，在法律的使用上最具有权威性、约束性和彻底性。正如著名法学家德沃金所说“法院是法律帝国的首都，法官是帝国的王侯”。人们通常还把法院形象地喻为“社会公平与正义的最后一道防线”，把法官视为社会公平与正义的“化身”，是法律的“守护神”。由此来看，司法公正的本质就是法律的公正，就是社会的公正，即社会的公平与正义。可以说，人民对社会公平与正义的追求就是对司法公正的追求。因此，司法机关的神圣使命——“保障在全社会实现公平和正义”，充分显示了司法的崇高的终局性地位和权威，是司法体制改革的终极目标和根本方向。

　　“保障在全社会实现公平和正义。”这一口号的提出，意味着司法机关的神圣使命或者说司法的价值定位是以实现社会公平和正义为主题，意味着“专政工具和经济工具”口号的终结，意味着一个确立司法自身的运作逻辑的时代已经到来。

　　　　　　　　新理念：司法体制改革的理论基石

　　新形势为司法体制改革奠定了政治基础和动力资源，新使命为司法体制改革指明了方向和目标，十六大报告还明确了司法体制改革的新任务。司法机关的当务之急就是围绕司法权的性质和内涵，理性地创新现代司法理念，并被社会所认同。这是因为司法权的性质与下列三项制度安排密切相关：一是将非司法机关和非司法权（如法院的执行权）排除在司法范围之外的制度安排；二是司法独立的制度安排；三是司法审查的制度安排。司法权失去了其自身的性质，以上三项制度安排就成了“无水之源，无本之木。”

　　整合、梳理、分析司法权的性质，笔者认为主要由以下几项：一是司法权的被动性。司法权是被动的、消极的行使的，没有当事人的启动，任何时候都不能行使，任何主动行使司法权的行为，都会导致司法不公。这就是通常所说的“不告不理”。二是司法权的中立性。司法权的中立性是指司法者适用法律、以中立的第三者身份、通过正义程序解决各种平等主体之间的法律争端和诉案。司法权的被动性、中立性是司法权区别于行政权的主要“分水岭”。三是司法权的程序性。司法权是最严格的程序性权力，它的每个步骤都应当在程序法的严格控制之中，没有程序之外的司法权。四是司法权的自主性。司法权是一个自主性的裁判权力，它只受法律、事实和法官良知的制约，而无须其他权力的指挥与命令。五是司法权的裁判性。司法是以“裁判”的方式对社会起作用的。裁判只需要“法律”、“事实”和“良知”，而不需要任何权力、社会团体和个人的干扰。六是司法权的终局性。司法权是解决法律争端与诉案的终局性裁判，是保证受到侵犯的人民权利得以复原和救济的最后屏障，是保障法律得以正确实施的最后一道防线，是实现、维护和争取社会正义的最后阵地，在法律的使用上最具有权威性、约束性和彻底性（2）。

　　围绕司法权的性质，借鉴人类文明的政治成果，厘清司法权的科学内涵，让司法权首先在理念层面上恢复到其本性上来，是司法体制改革的第一步，也是关键的一步。其后，才是在制度和操作层面上推进司法“体制”的改革。

总之，司法权的性质决定了司法权是裁判权；司法权的中立性和自主性内在规定了司法独立；司法权的性质使政治家们选中了由司法权行使司法审查权；司法独立的目的只有一个：确保司法公正。没有司法独立，就没有司法公正而言。因此，司法独立是司法体制改革的“试金石”。

　　　　　　 新举措：如何设计司法体制改革的目标

　　在司法体制改革中，首先面临的是目标设计。设计司法体制改革的目标，必须以司法权的性质、内涵和基本规律为视角，把与司法权的性质、内涵密切相关的以下三项制度作为司法体制改革的主要内容：一是将非司法机关和非司法权排除在司法范围之外的制度；二是司法独立的制度；三是司法审查的制度。

　　将非司法机关和非司法权排除在司法范围之外，一是为了解决司法权与行政权的混杂问题，二是为了解决司法权的独立性问题。上述两个问题，都是司法体制改革过程中不可逾越的、必须解决好的重大问题。若不将非司法机关和非司法权排除在司法之外，不仅使司法权与行政权继续混杂在一起、缠扯不清，而且会严重阻碍司法体制改革的进程，影响司法独立，甚至实现不了司法独立。

　　严格意义上的司法权，是指司法机关在诉讼过程中所享有的对案件审理和裁决的权力。而检察机关所享有的检察权从本质上看，是检察机关代表国家对违法犯罪行为进行追诉的权力，在性质上属于行政权的范畴。同时，法院作为司法机关其基本职责是以中立者的身份对案件进行裁决。至于生效司法裁决的执行工作，应当由司法行政机关负责。（3）

　　司法权的中立性和自主性内在规定了司法独立；将非司法机关和非司法权排除在司法范围之外，目的之一是为了司法独立；司法权的最大弊端是司法权的行政化、地方化，极需要司法独立；司法对行政行为的合法性审查特别涉及的是司法与行政部门之间的权力关系，更需要司法独立。司法的独立性是其公正性的必要条件，离开了独立性，公正性就失去了保障，就无从谈起。因此，设计司法体制改革的目标应以司法独立为核心。而保障司法独立的关键在于司法环境的改善，具体就是司法部门人、财、物管理体制的改革与转化。

　　现实中处于不同法治发展层次的国家，大都承认并安排由法院行使司法审查权。并且，就发展的趋势来看，安排法院行使司法审查权已成为一个国际潮流。为何由法院行使司法审查权？笔者认为主要原因如下：首先，法院既无人事决定权和任免权，又无财权，也不能采取任何主动、积极的行动，只能被动、消极的裁决案件，在政治权力中最弱小，由它行使司法审查权对宪政“危害最寡”。其次，法院所享有的对案件的司法裁决权，具有中立性和自主性的特征，由法院以第三者的身份，中立的、自主的审查和裁决所制定的法律和法规以及政府和官员的行为是否违反宪法，最能保护公民的权利和自由。

　　在人民代表大会制度条件下，中国的法院不可能向美国法院那样享有完整的对法律的违宪审查权。但是，将抽象行政行为也纳入到法院的司法审查范围“势在必行”，而且是目前的司法体制改革应予关注和解决的问题。

（1）卓长渊:“中国法治的过去与未来”。载《法学》1997年第8期。

（2）徐显明：“司法改革成功的标准是什么”，《人民法院报》2003年3月12日，第4版。

（3）胡夏冰：《司法权：性质与构成的分析》，人民法院出版社，2003年版，第333页。

（笔者系中国政法大学法学博士）