论多元化纠纷解决机制在基层的建立
2012-08-23 14:22:48 | 来源:中国法院网 | 作者:雷妮
  摘要:积极探索并建立社会纠纷解决的多元性、合理性机制,既是当今社会发展的迫切需要,又是成熟法治社会的标志。时下中国,探索、研究和构建便捷、节约、高效的多元化纠纷解决机制,尤其是在法律的框架内发展、完善各种矛盾纠纷的非诉性解决方式从而形成多元化的矛盾纠纷解决体系,具有重要的社会意义。本文拟就目前建立多元化纠纷解决机制存在的问题以及如何在基层建立健全多元化纠纷解决机制提出自己的看法。

  关键词:多元化;纠纷解决机制;人民调解

  随着我国社会的不断发展,各种矛盾和问题凸现并表现出复杂、频发的特点。人们最朴素的权利意识、法律意识被唤醒后,便把诉讼理解为纠纷解决的第一选择甚至是唯一方式。诉讼案件总量急增,法院不堪重负,导致部分纠纷久拖不决,矛盾加剧,有的案件即使经由法院判决,也因法律真实与客观真实的差异、法律与传统习惯、道德、情理之间的差异,高度专业化、僵化的程序规则与个案所要求的灵活处理之间的矛盾,导致案结而事难了,增加了更多的潜在社会矛盾,给社会和谐与稳定埋下了隐患。这种单一的纠纷解决机制,一方面使有限的司法资源不能用在刀刃上,另一方面我国历史上固有的民间的非官方、方便快捷、低成本的纠纷解决手段却遭到了闲置、荒废。

  一、多元化纠纷解决机制

  多元化即多主体、多层次、多途径、多评价体系所构成的统一体。多元化纠纷解决机制是指在社会中,诉讼纠纷解决方式和各种非诉讼纠纷解决方式各以其特定的功能和特点,所结成的一种互补的、满足社会主体的多样需求的程序体系和动态的运作调整系统。

  所谓多元化是相对于单一性而言的,其意义在于避免把纠纷的解决单纯寄予某一种程序,如诉讼,并将其绝对化,主张以人类社会价值和手段的多元化为基本理念,不排除民间和社会的各种自发的或组织的力量在纠纷解决中的作用,目的在于为人们提供多样选择的可能性,同时以另一种方式的特定价值为当事人提供选择引导。人类社会的纠纷解决机制自古以来就是多元化的,在构建社会主义和谐社会新的历史时期,在基层建立以司法为核心的多元化纠纷解决机制,是形势所需,意义重大。

  二、多元化纠纷解决机制的表现形式

  (一)根据主持纠纷非诉解决的主体不同,可分为:1、法院附设的诉讼调解;2、国家行政机关或准行政机关所设或附设的纠纷解决机制,如劳动仲裁机构、消费者协会等;3、民间团体、组织的非诉讼纠纷解决方式,如人民调解等;4、由律师主持的专业咨询或法律援助性质的非诉讼纠纷解决办法等等。

  这些非诉解决方式,有的解决一般民事纠纷;有的专门解决特定的社会纠纷,如劳动、消费、医疗、交通事故、建筑、公害环境、知识产权、国际贸易纠纷等。其处理结果的效力也有很大差异,有的具有强制执行力,当事人可向法院申请强制执行;大部分不具有强制执行的效力,当事人在合意未达成时可直接转入诉讼,或在达成协议后的一定期限内提起诉讼。

  (二)按救济途径,可分为公力救济、私力救济和社会救济。公力救济的核心是司法救济,此外还有行政机制或准司法机制,主要有行政决定、裁决、行政复议等。私力救济,即所谓“私了”。社会救济,指国家容许并提倡的由民间社会组织,包括公益组织、社会团体和中介机构提供的纠纷解决方式。

  (三)按纠纷解决方式可分为协商、调解和裁决。协商是指当事人双方自行谈判解决纠纷,强调当事人双方的合意。由第三人主持的纠纷解决,通常可分为两类,即调解和裁决。调解机构的性质也是多样化的,包括民间调解、行政调解和法院调解等。裁决则需要动用司法或准司法手段。

  (四)根据所依据的规范体系不同,又分为道德规范、自治规范、村规民约、民族习惯、宗教等等。社会越发展,法律规范越健全,就越应具有一定的宽容度,尊重当事人自己对规范的选择,允许在纠纷解决中同时适用其他社会规范。

  三、目前建立多元化纠纷解决机制存在的问题

  (一)法院受案范围不断扩大,大量群体性纠纷和矛盾突出案件涌向法院

  随着我国依法治国基本方略的不断推进,法律调整的领域和层面不断拓展和深化,社会矛盾越来越多地以案件纠纷的形式表现出来,大量案件涌入司法程序,新类型案件不断增多。相当多的当事人“一步到位”将诉讼作为解决纠纷的首选,而不愿选择多元化纠纷解决方式,既浪费了社会资源,又不利于树立起多元化纠纷解决机制的应有权威。同时,诉讼和审判无法解决所有的纠纷,诉讼的对抗性反而还会破坏当事人之间的和谐合作关系,最终会减少社会经济交往的总量。

  (二)非诉讼纠纷解决方式之间协调不够

  目前,多元化纠纷解决方式衔接机制方面有具体的做法,但没有形成必须严格执行的制度,各种非诉讼纠纷解决方式未形成一个有效和谐的整体,相互间衔接和互补性较差,既存在无效的设置,也存在过于单一的情况,从而限制了非诉讼解决方式的功能发挥。

  (三)非诉讼解决方式的效力不高

  从现行法律的规定来看,人民调解虽具有一定的法律约束力,但不具有强制执行的效力。行政调解协议的效力尚无明确规定,一旦一方当事人反悔,协议所确定的权利义务关系对双方当事人而言就显得没有约束力,行政调解人员平息纠纷所付出的努力就可能前功尽弃。非诉讼方式解决纠纷的效力不高,严重影响多元化纠纷解决机制的建立。

  (四)行政协调解决纠纷的力度不够

  目前行政调解的适用主要集中在交通事故、治安案件、劳动纠纷、消费者权益保护等方面,调解的力度和工作的细致程度尚且较弱。这既有司法权与行政权相分离的因素,也与近年来公民、法人权利意识增强、过分依赖法律诉讼有关,使得对包括行政调解在内的非诉讼纠纷解决方式的运用和作用重视不够,甚至受到一定的挤压和排斥,诉讼救济由最后一道权利屏障成为纠纷解决的主渠道和前沿防线。

  (五)多元化纠纷解决方式运行的保障不足

  在法制建设过程中,国家把资源重点投放在了正式的法律制定和司法机关的建立健全上,而对其他纠纷解决方式的制度建设和投入则相对较少,客观上制约了其他纠纷解决方式功能的发挥,相关人员的素质也参差不齐,不少人缺少执业所需要的专业知识和技能,法律政策和业务水平欠缺。

  四、如何在基层建立健全多元化纠纷解决机制

  我们倡导在基层建立多元化纠纷解决机制,就是要充分调动社会资源,让人民群众参与,鼓励其他民间力量,特别是行业协会、专家、律师等基层力量介入。

  (一)明确责任,理顺多元化纠纷解决方式与诉讼的关系

  诉讼作为多元化纠纷解决机制的核心,始终处于国家干预社会矛盾的最后阶段。与之相呼应的多元纠纷解决方式则扮演着“和平使者”的角色,对于社会矛盾分流、缓解司法机关的压力、节约司法资源起着重要作用。现阶段的社会矛盾,涉及多层次的社会关系、多样化的矛盾主体、多领域的利益冲突以及体制、机制、政策、法律、观念等多方面的因素。决不是仅仅依靠法院一个部门、仅用法律一种手段就能解决的。必须高度重视和加强对非诉讼纠纷解决机制的支持和衔接,不断探索与诉讼途径相补充、相衡接、相配合的纠纷解决渠道,实现对纠纷的法律调控与非法律调控、诉讼调解与诉外调解的联动与协调。

  (二)强化人民调解制度,启动民间纠纷调解机制

  强化人民调解是构建多元化纠纷解决机制的重点。基层调解最大的特点是利用本土资源,包括特定的人际关系、人文环境、公共道德、地方习俗和乡规民约等规则,促成和解的氛围。一是要培育新型民间调解机构。通过政策引导、经费支持等方式鼓励企事业单位和区域性、行业性机构根据纠纷的特点,成立具有民间性质的调解机构,使得纠纷能够得到快速有效地调解处置。二是健全民间调解协议的司法审核制。正确处理好人民调解协议书与人民法院裁判文书的效力衔接问题,对当事人就人民调解协议纠纷提起的民事诉讼,及时立案,及时依法确认和维护人民调解协议的效力。三是实行调解人员聘任制。使调解人员在基层社区、自然村获得威信,得到国家正式制度的支持。

  (三)适当提高诉讼成本,加强基层和基础建设,加大财政投入

  目前我国的诉讼在充分保障当事人行使诉权方面做了大量投入,诉讼费标准降低,缓、减、免等法律援助制度也使诉讼案件急增。另外,要建立党委、政府统一领导,综治机构组织协调,各部门各司其职的调解网络,全社会共同参与的调处格局。让人民群众更自愿地选择低廉的、高效的调解服务。

  (四)畅通渠道,落实矛盾纠纷预防机制

  上访是当事人表达利益诉求的一种重要形式,也是当事人实现合法权力的一种重要手段。因此,要保障合法上访人的言路畅通。坚持认真调处、重在预防的方针,进一步重视和加强矛盾纠纷的源头预防,充分发挥相关部门在预防减少纠纷、化解矛盾的积极作用。相关部门应当积极参与社会治安综合治理和矛盾纠纷排查调处工作,防止矛盾纠纷激化、转化。应采取各种形式深入开展法制宣传,疏导矛盾纠纷。建立重大矛盾纠纷事件应急处置机制,加大排查、回访力度,使矛盾纠纷调处工作由事后处理转向事前化解、由被动调处转向主动预防。对可能引发矛盾纠纷的重大建设项目、拆迁安置项目及有关制度改革等,要健全社会利益协调机制和社会稳定风险评估机制,完善方案、预案,从源头上预防和减少矛盾纠纷的发生。

  (五)五要建立司法、行政和民间性纠纷解决机构之间有序的衔接和互动机制

  将纠纷分门别类,设定调解和仲裁前置程序。属地纠纷要通过各级政府,专门纠纷要通过行业协会,或调解,或仲裁。一旦调解或仲裁失败即可启动诉讼程序。使当事人获得便利的、多层次的法律服务,同时又充分保障其依法行使诉权。

  诉讼与非诉讼纠纷解决方式唇齿相依。非诉讼纠纷解决方式则可为法院减轻大量的案件负担,使法院集中精力解决主要矛盾,提高裁判的品质。我们期待一个包含诉讼与非诉讼解决方式得到有机统一的多元化的纠纷解决机制,越来越得到重视和完善。只有这样,和谐社会才不是遥远目标。

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  (作者单位:湖南省桃源县人民法院)
责任编辑:顾小娟