一、《纪要》出台背景

　　7月15日，最高人民法院正式发布《全国法院审理债券纠纷案件座谈会纪要》（以下简称《纪要》）。《纪要》可以说是近年来债券纠纷案件司法审理方面具有突破性的一个司法成果。

　　债券市场是我国社会主义市场经济体系的重要组成部分，是市场资源配置中我们越来越依赖的一个市场。

　　近年来，中国债券市场实现了跨越式发展。截至2020年6月末，中国债券市场存量规模已达100多万亿元，成为世界第二大债券市场。债券市场的主要品种包括政府债券（含国债、地方政府债券）、金融债券、企业类债券、资产支持证券和债券衍生品。都有其特定的交易市场，其中企业类债券市场余额达22.85万亿元，占比20%。可以说中国债券市场已经成为中国经济高质量发展的一个不可或缺的多层次市场。

　　在市场迅速发展的同时，债券市场各种问题与纠纷也伴随增多。主要是三方面问题：一是债券纠纷持续增多。债券市场法律关系不清，债券持有人合法权益得不到有力保护，债券受托管理人地位不明，中介机构责任不清。对债券纠纷案件法律适用不统一，法院不敢受理，审理案件也不够专业。二是债券发行人因经营不善、盲目扩张、违规担保等原因而不能按期还本付息，以及欺诈发行、虚假陈述等违法违规事件，严重损害了债券持有人和债券投资者的合法权益。三是债券市场违约事件陆续出现。2014年“11超日债”发生违约，成为我国债券市场的首例实质违约事件。2016年以来，受经济周期下行压力的影响，我国债券违约事件明显增多。截至2020年6月末，中国债券市场累计违约金额4000多亿元。另外，债券违约往往涉及发行人等的破产，使得债券所涉法律关系更趋复杂，也给金融市场带来较大风险。

　　债券的基础法律关系是债权债务关系，但经过“证券化”后，具有快速转让、杠杆交易、风险转移等特征。由于债券市场没有统一的基础性法律，现行法律体系严重滞后于债券市场发展不同债券品种的制度差异又很大，投资者只能依靠传统的合同法、破产法等来主张私力救济，法院对处理复杂的债券纠纷案件往往又无依据。从这个角度来说，最高人民法院出台这个专项的《纪要》，意义重大，影响深远。

　　二、《纪要》的特点、重心与突破

　　由于债券法律关系的复杂性，债券纠纷案件的涉众影响性，最高人民法院与相关政府监管部门经过长达两年的研判与讨论，在市场广泛关注下，终于正式发布了这个专项《纪要》。该《纪要》具有以下三个鲜明的特点：

　　1.具有制度设计的整体性。《纪要》出台不是专注于债券市场的一些案件纠纷，而是有更重要的背景考虑。近年来债券市场的飞速发展，也带来巨大的金融风险。近年发生的债券违约案件，许多都是震动整个金融市场的高风险案件，如东北特钢、康德新、海航、中民投、北大方正、东旭集团等案件，个案处理不好，风险化解不了，就会影响国家经济政策、金融市场监管和社会稳定。因此《纪要》从司法服务于国家防范化解金融风险的政经大局出发，提出“四坚持”下的整体设计起草思路，即坚持保障国家金融安全原则，坚持依法公正原则，坚持“卖者尽责、买者自负”原则，坚持纠纷多元化解原则，以规范债券市场、防范金融风险、维护金融稳定和安全。

　　2.具有司法指引功能，是最高人民法院审理债券纠纷案件的第一个《纪要》。从司法实务角度来看，近年来，法院的债券违约案件与纠纷数量基本与债券市场规模呈正相关，债券持有人通过诉讼途径解决争议的比例也在显著提高。法院审理的债券违约纠纷的案由主要集中在债券交易纠纷、证券（发行）纠纷、抵押合同纠纷、保证合同纠纷和回购合同纠纷等案由。由于债券纠纷案件数量较多、属地分散，案件处置的法律依据不足，加之其专业性很强，许多地方法院不愿也不敢受理债券纠纷案件。已受理的案件各地法院裁判思路不一致，尺度不统一，执行法院在执行时又走样，各自为政。因此，《纪要》的出台是个及时雨，也具有很强的司法指引与解释功能。

　　3.具有很强的问题意识与针对性。《纪要》较全面地回应了市场主体普遍关切的痛点问题，如债券市场机构对于明确债券案件审判机制，进一步明晰持有人会议法律效力、受托管理人诉讼资格等问题提出了迫切需求。这些多年来司法实务中难于解决的“硬骨头”问题，《纪要》都不回避，敢啃这些硬骨头问题。许多条文在司法实践中具有合理性与可操作性。《纪要》的问题指向非常明确，即强调债券市场纠纷解决机制的市场化、法治化改革方向。

　　发布的《纪要》内涵丰富，条文精细，覆盖面广泛，有许多重大的法律突破。《纪要》重心与突破主要表现在以下五个方面：

　　1.在统一法律适用上有突破，以降低债券持有人维权成本、提高司法效率。

　　首先，在诉讼主体资格认定上，强调对于债券违约合同纠纷案件，应当以债券受托管理人或持有人会议推选的代表人集中起诉为原则，以债券持有人个别起诉为补充。充分考虑了持有人个人诉讼自由与集体维权效率之间的平衡，对于非金融企业债务融资工具受托管理人和持有人会议制度中采取的，以受托管理人集体诉讼为原则同时保留异议持有人的个体诉权的思路，予以一定程度的兼顾。

　　其次，统一债券纠纷案件受理及管辖方式。

　　明确取消欺诈发行、虚假陈述案件受理的行政处罚/刑事判决前置程序，规定受诉人民法院可引导当事人选择共同诉讼等适当方式，集中审理债券纠纷案件。这也是司法纪要中第一次解决行政前置程序问题，刑民交叉案件的选择问题，显示了人民法院的司法担当。

　　《纪要》同时明确了债券违约案件、债券欺诈发行和虚假陈述案件及破产案件的级别管辖与地域管辖。受托管理人、债券持有人以发行人或者增信机构为被告提起的要求依约偿付债券本息或者履行增信义务的合同纠纷案件，由发行人住所地人民法院管辖。对于欺诈发行、虚假陈述案件，由省、直辖市、自治区人民政府所在的市、计划单列市和经济特区中级人民法院管辖。

　　受托管理人、债券持有人申请发行人重整、破产清算的破产案件，以及发行人申请和解的破产案件，由发行人住所地人民法院管辖。

　　这解决了债券纠纷案件审理的专业性问题、权威性问题，也期望解决了司法裁判尺度问题。

　　2.在债券持有人合法权益保护方面有突破。

　　首先，纪要明确了债券持有人会议效力。《纪要》对持有人会议可决议事项范围、重大事项决定权保留、表决与回避、会议决议效力等予以规范，充分尊重债券持有人会议依法依规所作出决议的效力，保障受托管理人履行参与诉讼、破产程序等持有人会议赋予的职责。

　　其次，压实发行人及相关人员的民事责任，《纪要》明确了发行人的违约责任范围，规定了债券欺诈发行和虚假陈述导致的投资者的实际损失计算方法，虽然债券持有人的债券损失与股票市场的股民损失有所不同，其损失计算方法有所争议，但《纪要》的法经济学思考是明显的。《纪要》最终采纳了市场机构提出的不同于股票的、适应债券法律特点的损失计量方法，《纪要》通过明确对发行人违约责任及控股股东、实际控制人、董监高及其他发行人内部人的连带赔偿责任追究，强化债券发行人及相关人员的信用约束，提高债券市场违法违规成本。

　　3.在受托管理人职责定位上有突破。

　　受托管理人的职责定位在学界争议较大，受托管理人与发行人的关系，究竟是信托法律关系还是委托代理法律关系，各有说法。《纪要》突出了受托管理人的代理地位，明确了债券受托管理人的诉讼主体资格。受托管理人可以依据募集文件、受托管理协议的约定或持有人会议决议的授权，以自己名义代表债券持有人参与相关司法程序。

　　《纪要》强调受托管理人和诉讼代表人必须忠实表达债券持有人的意愿。支持受托管理人开展代债券持有人行使担保物权、统一受领案件执行款等工作。

　　《纪要》同时对应权责利关系规定了受托管理人的赔偿责任。强调受托管理人未能勤勉尽责公正履行受托管理职责，损害债券持有人合法利益，债券持有人请求其承担相应赔偿责任的，人民法院应当予以支持。

　　4.在债券中介机构责任方面有突破。

　　《纪要》明确债券中介机构依过错程度承担欺诈发行、虚假陈述的民事赔偿连带责任，构建过罚相当“看门人”责任机制。《纪要》规定了债券承销机构、债券服务机构等中介机构的核查把关责任，细化明确了债券承销机构的过错认定和免责抗辩细则，同时对债券服务机构的过错认定作了明确规定。关于中介机构连带赔偿责任，《纪要》参照证券法的连带赔偿责任规定并有所突破与具体化，确立了责任承担与过错程度相结合的原则，以期实现过罚对价。值得提到的是，债券市场对债券评级机构等服务机构的责任问题应更加关注。

　　5.在破产程序中的债券持有人利益保护上有突破。

　　关于发行人破产管理人的责任问题，强调要四个并重，即坚持企业拯救、市场出清、债权人利益保护和维护社会稳定并重。这也是第一次这么提出。《纪要》明确了发行人破产管理人信息披露与确认债权义务。《纪要》强调落实债券发行人及其相关人员的债券兑付和信息披露责任，依法打击公司控股股东、实际控制人随意支配发行人资产，甚至恶意转移资产等“逃废债”的行为。《纪要》对相关人员信息披露的强化对保护债券持有人合法权益是很关键的。

　　《纪要》在关于破产程序中受托管理人和代表人的债委会成员资格、关于共益费用的分担、关于登记在受托管理人名下的担保物权行使以及受托管理人所获利益归属于债券持有人等方面都有创新的表述。

　　三、下一步改革与建议

　　一是完善债券市场法律体系。《纪要》的出台并不意味着债券市场就有法可依了，更重要的是，我们看到债券市场之所以其纠纷难于处置，很大程度上是缺乏上位法。笔者建议应加快制定一部统一的债券法，统一基础法律适用。

　　二是加快《纪要》出台后的落地实施，尽快完善相关制度细则。各地法院应加强学习领会《纪要》精神，在债券纠纷司法实践中落实司法指引。银行间交易商协会与沪深交易所应加快制定完善持有人会议规则、债券违约处置指引等配套规则，在企业类债券自律管理工作中对《纪要》内容予以吸收；证监会等监管部门应加强债券市场监管执法的协调，加大对违法违规行为的惩戒力度，推动债券市场统一执法。

　　三是解决《纪要》未能涉及的相关问题。《纪要》在司法层面解决了债券纠纷案件审理的许多问题，但并未解决司法实践中特别是债券市场的所有重大问题，如近年发行高收益高风险的“垃圾债券”问题与资产支持证券等问题，债券市场基础法律关系问题、公募私募问题，场内交易与场外交易问题、标准产品与非标产品问题、受托管理人与承销商双重身份问题、债券评级机构的责任问题、过错责任与过失责任问题等，特别是《纪要》与相关上位法、配套规则的关系。这些都需要进行深入讨论与研究。现在应加快联动民法典的实施，推动公司法、刑法相关条款的修订，推动出台私募基金条例，对债券市场各方参与人的权利责任义务进一步划清边界，予以规范，以坚实的法治基础，保障债券市场的持续健康发展。