1938年11月6日中共扩大的六届六中全会通过的《关于中央委员会工作规则与纪律的决定》。资料图片

　　党的二十大报告指出要“完善党内法规制度体系，增强党内法规权威性和执行力”。根据这一重大部署，中共中央于2023年4月正式印发的《中央党内法规制定工作规划纲要（2023—2027年）》对未来五年党内法规进行体系化的顶层设计。可以说，如何引领党内法规制度高质量发展、增强党内法规权威性和执行力，成为新时代新征程党面临的重要使命。回溯党的百年发展历程，党内法规因党而立、因党而兴，党内法规建设始终与党的建设同向同行。延安时期作为中国共产党政治建设的关键时期，也是党内法规建设的关键时期。这一时期党内法规建设坚持正确政治方向，维护党的集中统一；坚持实践导向，聚焦管党治党的突出问题；坚持依规治党，形成良好的党内政治生态；坚持宣传教育，增强全党执规意识与能力。这些宝贵的历史经验，为新形势下深入贯彻落实从严治党、依规治党提供了重要借鉴。

　　坚持正确政治方向，维护党的集中统一

　　党内法规建设的方向须以正确的政治方向为根本指引。延安时期中国共产党有效克服了党的建设过程中存在的“左”、右倾主观主义错误，坚持把马克思主义基本原理与中国革命实践相结合，使全党在毛泽东思想的基础上实现了高度统一与团结，逐步形成新民主主义革命的政治路线，从而保证了新民主主义革命的最终胜利，也保证了党的建设的健康发展。在正确政治方向的指引下，中国共产党不仅提出了“党内法规”的概念，还逐步形成了以党章为核心、囊括党的中央组织法规、党的工作机关法规、党的地方组织法规在内的党内法规体系，进而为党的建设以及革命事业不断走向胜利奠定了基础。

　　党内法规建设的核心在于凸显全党服从中央的组织原则。1938年，党的六届六中全会通过了关于党的组织法规，为延安时期党的组织制度发展奠定了基本框架。这次会议明确规定了党的领导工作集中于各级委员会，且由各级委员会集体决定；明确规定了党的中央机构在政治、组织上统一领导全党工作，且各地同级党委之间“不得有指导关系”。1942年中央政治局作出的《关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》明确规定了中央机构和各级党委作为各地政权的最高领导机关的地位，且全党的领导任务集中于中央。可以说，延安时期中国共产党已经以党内法规的方式保障党委领导制度，其核心在于确保全党在中央统一领导下行动、实现全党服从中央的根本组织原则。

　　党内法规建设的最终目标在于维护党的集中统一。作为一个纪律严明的马克思主义政党，中国共产党始终注重加强党的纪律建设以克服党内存在的自由主义、分散主义。延安时期，中国共产党制定了《关于中央委员会工作规则与纪律的决定》（1938年）、《中共中央关于增强党性的决定》（1941年）、《中共中央关于对党员察看处分执行办法的指示》（1942年）等相关党内法规，对严肃党内工作程序、落实以“四个服从”为核心的工作规则、形成全党的统一意志与统一行动，起到了重要的规范、保障作用。

　　坚持实践导向，聚焦管党治党的突出问题

　　实践是认识的来源，是认识发展的动力。党内法规来源于党的建设实践，服务于党的任务。延安时期，党内法规建设始终紧紧围绕不同阶段党的中心任务开展，并随着实践的发展、时局的发展进行相应的调整与修订，不断应对和解决管党治党中的突出问题。

　　在抗战初期，中国共产党侧重于开辟敌后战场。随着各抗日民主革命根据地的不断开辟与扩大，如何确保中共中央对地域分散的各根据地的统一领导，成为管党治党中的突出问题。在此背景下，这一时期的党内法规建设突出党对军队的绝对领导。例如，《关于红军中党及政治机关在新阶段的组织的决定》（1937年）明确要求各部队须设立军政委员会确保党对军队的领导地位；设立党务委员会专门负责军队的党务工作。与此同时，这一时期的党内法规建设凸显党中央对各根据地党组织的统一领导。例如，《中共扩大的六届六中全会关于各级党委暂行组织机构的决定》（1938年）明确规定由敌后各中央局、中央分局代表中央指导各地方党组织，并在此基础上成立区—地方—县—市—分区—支部六个层级的党委会。此外，这一时期的党内法规建设注重完善党的组织制度。例如，《中央组织部关于改编后党及政治机关的组织的决定》（1937年）以党内法规的形式明确规定了党管干部的基本组织原则。

　　在抗战中后期，中国共产党将争取抗战胜利作为党的中心任务。随着抗日民族统一战线的不断壮大，如何建设一个在“思想上政治上组织上完全巩固的布尔什维克”的政党以领导全民族解放运动，成为管党治党面临的突出问题。在此背景下，这一时期的党内法规一方面根据“精兵简政”的要求，侧重于党内组织机构的裁撤、整合。例如，《关于中央机构调整及精简的决定》（1943年）标志着中央组织体制的事权转向精简集中、高效统一。另一方面，根据整风运动的精神，这一时期的党内法规注重完善党的领导、党的自身建设。例如，《中共中央关于领导方法的决定》（1943年）基于方法论层面规定了党领导群众的基本原则与方法。党的七大则进一步把党对群众领导的基本与方法正式纳入党章。《中共中央政治局关于巩固党的决定》（1939年）等一系列相关法规基于党的自身建设角度对开展理论教育、阶级教育以及“党的教育”进行了详细规定。

　　坚持依规治党，形成良好的党内政治生态

　　依规治党意味着党的领导活动、建设活动都须依据党内法规开展。延安时期，党内法规建设过程中注重以依规治党的方式提升党的领导能力。

　　其一，开展关于党的组织法规建设，为稳定党内政治秩序提供了基本规范。组织法规是规范组织运行、活动的规章制度。党内组织法规的完善程度是衡量政党成熟与否的标识。延安时期中国共产党颁布了一系列相关的党内组织法规：关于党的领导机关的法规，主要通过颁布《中央书记处工作规则和纪律草案》（1937年）、《中央政治局工作规则和纪律草案》（1937年）、《中共扩大的六届六中全会关于中央委员会工作规则与纪律的决定》（1938年）明确规定了中央书记处、中央政治局以及中央委员会的工作规则；关于党的工作机关的法规，主要通过颁布《关于充实和健全各级宣传部门及工作的决定》（1940年）、《中央关于实施调查研究的决定》（1941年）、《关于根据地各级青委组织与工作暂行条例》（1942年）、《关于根据地各级妇委组织工作条例》（1942年）等党内法规，明确规定了涵盖宣传部门、调查研究部门、民运部门在内的党的职能机构的工作规则。从而在整体上初步规范了关于党的领导、组织、工作机构专门职能，进而为准确厘清和正确处理各级党组织之间的关系、党的领导机构与工作机构之间的关系，提供了基本的规范。

　　其二，开展关于党纪的法规建设，为严肃党内政治生活奠定了制度基础。延安时期中国共产党基于“惩前毖后、治病救人”的纪律处分方针，通过领导制定一系列关于党纪的党内法规，增强了党内政治生活的原则性与先进性：针对党组织，党的六届六中全会决议严格规范了中央和各级党委的工作规则与纪律；针对党员个体，党的七大制定的《中国共产党党章》严格规范了党员相应的义务。其中，针对违反党纪党性的党员，通过颁布《关于巩固党的决定》（1939年）、《中共中央关于增强党性的决定》（1941年）等党内法规明确了对违反党纪党性的党员的处理办法；针对违法犯罪的党员干部，严格落实《陕甘宁边区施政纲领》（1941年）中关于“党员有犯法者从重治罪”的规定、以双罚制强化党的纪律；针对遵守党纪、廉洁奉公的党政干部，遵循《边区公务员考核奖惩暂行条例》（1941年）等相关法律条例进行相应的奖励。

　　其三，开展关于监督体系的法规建设，为净化党内政治生态开辟了有效路径。良好的党内政治生态是形成优良党风、提高党的凝聚力的基础。而建立健全党内监督制度，是形成良好的党内政治生态的重要指标与有效路径。延安时期，毛泽东在与黄炎培的“窑洞对”中提出，只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。其本质在于政治权力需要接受人民群众的监督。不仅边区政府明确要求党员干部须正确对待人民群众的监督，中共中央也要求通过在边区党委下设监察委员会来严格监督党政机关、党员干部对党章的执行程度。党的七大通过的党章则专设“党的监督机关”一章明确规定监察机关的产生办法、任务职权以及领导体制，且在必要时可设立党的中央、地方监察委员会。

　　坚持宣传教育，增强全党执规意识与能力

　　党内法规的生命力在于执行。增强党内法规执行意识与能力的关键在于加强对党内法规的宣传教育。延安时期党内法规建设的重要一环就是开展体系化的党规宣传教育，以推动党员干部熟悉和掌握党章党规，增强党员干部遵守党章党规的自觉性和主动性。

　　其一，以中央领导干部为主体开展关于党规的理论解释。延安时期，为了推进党内法规的广泛普及与正确落实，中央领导干部会专门围绕集中反映党在某一阶段的任务、路线、方针、政策的党内法规进行详细的理论阐释。例如，毛泽东通过《论反对日本帝国主义的策略》报告传达瓦窑堡会议决议、阐释党的抗日民族统一战线策略总方针；张闻天通过《论抗日民族革命战争的持久性》报告阐释洛川会议关于全面抗战路线、持久战的决议；刘少奇通过《修改党章的报告》深入阐释党的七大制定的党章。

　　其二，以报刊广播为载体扩大党规的覆盖面与影响力。延安时期，中国共产党领导各根据地创办了大量党报党刊，其中不仅包括《共产党人》《解放日报》《八路军军政杂志》等中共中央创办的报刊，还包括《边区群众报》《大众日报》《晋绥日报》等各地方党委创办的报刊。与此同时，中国共产党领导设立了延安新华广播电台、晋察冀新华广播电台、东北新华广播电台、华东新华广播电台、中原新华广播电台等四十多个广播电台。这些党报党刊以及广播电台，作为党的重要宣传载体，不仅负责宣传党的政策，还负责宣传涉及党的重要决定、指示的党内法规，以最广泛、深入地扩大党内法规的影响力。

　　其三，以党员干部学习为重心提升全党执规素养。延安时期中国共产党注重通过建立健全党员干部学习制度，为增强全党政治素养、执规意识奠定坚实基础。《中央关于在职干部教育的指示》（1940年）以党内法规的形式明确“学习小组”在学习党规方面的重要地位。在此背景下，党内逐渐形成了以高级学习小组、干部教育部、学习委员会专门为主体的党内教育管理组织体系；逐渐形成了囊括业务学习、政治学习、文化学习、理论学习的干部学习内容体系；逐步形成了覆盖支部教育、在职干部、干部学校教育的制度体系。党员干部通过学习，不仅推进了党内法规的普及与深入，还推进了全党思想认识的统一。

　　作为党的建设的重要内容，党内法规是党规制自身组织、成员的专门规章制度，为党的事业的发展提供了基本的规则指引与制度保障。党的十八大以来，党内法规建设进入科学体系化、统一规范化的阶段。科学总结延安时期的党内法规建设经验智慧，不仅有利于厘清党内法规建设的理论逻辑、实践逻辑与历史逻辑，亦有利于推进新时代党的建设的制度化、规范化以及程序化。

　　[本文系2020年度国家社会科学基金青年项目《延安时期中国共产党的群团组织建设经验及其当代启示研究》（20CDJ005）阶段性成果]

　　（作者单位：西北政法大学马克思主义学院）