编者按：行政诉讼制度是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，对于保障公民、法人和其他组织合法权益、推进法治政府建设、解决行政争议、密切政府与人民群众之间的良好关系发挥着不可替代的职能作用。由于行政区划与司法管辖区高度重合，行政区划法院在审理行政案件时，容易受到地方保护和行政干预。因此，行政案件跨行政区划集中管辖是解决当前行政案件“立案难”、“审理难”、“执行难”等突出问题，让人民群众对司法改革有更多的获得感的必然选择，也是落实“四个全面”战略布局的重要举措。

　　长期以来，由于行政区划与司法管辖区高度重合，行政区划法院在审理行政案件时，容易受到地方保护和行政干预，导致一些地方的行政诉讼出现失灵状态。因此，新行政诉讼法对行政案件的管辖规定意义重大。

　　一、行政案件跨行政区划集中管辖的重要意义

　　2015年5月1日实施的新修订行政诉讼法能否构建公正高效权威的行政诉讼制度，受到各方期待和寄予厚望。新行政诉讼法第十八条第二款规定，经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区划管辖行政案件。上述规定为行政案件跨行政区划集中管辖提供了明确的政策依据和法律依据。

　　（一）行政案件跨行政区划集中管辖，是完善行政审判体制机制的关键环节。实践中，在行政区划法院设行政审判庭审理行政案件，由于行政案件所在地法院的人、财、物管理在地方，这种行政审判体制机制很难摆脱地方保护和行政干预。特别是这种保护和干预关系已经固化，如果不对行政审判体制机制及时进行重大调整，行政诉讼突出问题仍将难以解决。

　　实践证明，我国行政诉讼法是一部良法，特别是新修订的行政诉讼法受到社会普遍关注和高度评价。这部新法能否得到有效实施，能否从根本上解决长期存在的行政案件“立案难”、“审理难”、“执行难”等突出问题，还有待观察。因此，应该在新法实施之初，通过落实新法有关将行政案件跨行政区划管辖的规定，及时对已经固化的行政诉讼体制机制进行调整完善，从而为新法有效实施创造良好的司法环境和实施条件。

　　（二）行政案件跨行政区划集中管辖，是构建普通案件在行政区划法院审理、特殊案件在跨行政区划法院审理的诉讼格局的基本支撑。设立跨行政区划法院的目的在于解决有关部门和领导插手案件处理，导致有关诉讼出现“主客场”问题。跨行政区划法院案件管辖在于把分散于行政区划法院管辖的某几类特殊案件集中到跨行政区划法院管辖，没有集中管辖就没有跨行政区划法院。行政案件涉及行政权力与公民权利之间、政府与人民群众之间的关系，涉及面最广、社会关注程度最高、最易引发纠纷。作为“民告官”的行政诉讼调整的是不平等主体之间的行政法律关系，行使审查监督各级行政机关行政行为合法性的重要职责，体现的是司法权对行政权的监督与制约机制。

　　实践中，有的地方政府以影响当地经济社会发展大局为由插手案件处理，有的政府部门怕败诉，不愿意当被告，干预、阻碍人民法院受理行政案件。相较于民事案件、刑事案件，行政案件更容易受到地方保护和行政干预，导致行政诉讼出现“主客场”现象。从长期的审判实践看，对民事、刑事案件的干扰导致司法不公，产生“关系案、人情案、金钱案”等“三案”问题，更多地是以个体隐蔽方式出现，而对行政案件更多地是以部门组织形式公然进行干预。

　　面对这种干预，行政案件所在地法院往往有顾虑，不愿意受理案件，也有的法院为了获得当地政府的工作支持，甚至不惜以牺牲公正审判去主动迎合，让行政审判丧失维护社会公平正义的最后一道屏障作用。因此，行政案件应该是跨行政区划法院重点管辖的特殊案件。同时，把其他涉及地区重大利益之争容易受到地方保护和干预的重大民商事等类型案件剥离出来，形成跨行政区划法院集中管辖行政案件的同时，还办理一定种类的跨行政区划重大民商事案件、刑事案件等诉讼格局，依法独立公正审理案件有了制度保障。

　　（三）行政案件跨行政区划集中管辖，是解决行政诉讼“立案难”、“审理难”、“执行难”等突出问题的有力保障。当前，人民法院出现的“立案难”、“审理难”、“执行难”问题，主要发生在行政审判领域，这也是人民群众反映强烈的突出问题。行政诉讼对于公民、法人及其他组织等相对人来说，是一种不可或缺的司法救济制度，其作用的发挥在于维护公民、法人及其他组织的合法权益，监督和规范行政行为。据统计，我国每年因行政行为引发的信访纠纷约有400万至600万件，大量行政纠纷进入信访渠道，其中一个重要原因是解决行政纠纷渠道不畅，一些本应纳入行政复议、行政诉讼渠道解决的案件因种种原因没有进入。

　　2014年全国各级法院受理一审行政案件15.1万件，同比上升16.3%，这是近年来行政案件增长幅度较大的一年，但一审行政案件总数在行政信访纠纷总量中占比很低。党的十八届四中全会《决定》以及新修改的行政诉讼法对解决行政诉讼“立案难”、“审理难”、“执行难”等突出问题提出明确要求和具体措施，下一步关键在于实施。公正高效权威的行政诉讼制度能否建立起来，如何在行政诉讼领域落实立案登记制改革，人民群众反映强烈的“立案难”、“审理难”、“执行难”问题能否得到实质解决，政府与人民群众的和谐“官民”关系能否重新塑造起来，关键要对现行行政审判体制机制进行完善，让行政案件实现跨行政区划集中管辖，真正把行政权关进法治笼子，有权不能任性。

　　（四）行政案件跨行政区划集中管辖，是深化行政执法体制改革的及时回应。十八届四中全会《决定》强调，“根据不同层级政府的事权和职能，按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，合理配置执法力量。”其中，推进综合执法，大幅减少市县两级执法队伍种类，重点在食品药品安全等领域内推行综合执法，有条件的领域可以推行跨部门综合执法。随着综合执法的推进，特别是跨部门综合执法，这都必然对行政案件管辖提出新要求。

　　行政执法日益凸显的跨部门、跨地区综合执法特性，这是对行政执法体制的重大调整，作为对行政执法进行监督的行政诉讼制度，也应该及时回应行政执法体制改革的现实需求并作出相应调整，否则仍然坚持由行政区划法院管辖，这不仅不符合深化行政执法体制改革的发展方向和执法要求，也会制约行政执法体制改革的进一步推进，也对行政应诉工作带来诸多不便利，造成执法成本高效率低。

　　（五）行政案件跨行政区划集中管辖，是全面深化人民法院改革的重要举措。《最高人民法院关于全面深化人民法院改革的意见——人民法院第四个五年改革纲要（2014—2018）》，围绕建成具有中国特色的社会主义审判权力运行体系这一关键目标，提出了7个方面65项司法改革举措，其中专门就探索设立跨行政区划的法院、改革行政案件管辖制度等作出专门规定。2014年12月，随着全国首批跨行政区划法院在上海、北京先期设立，跨行政区划法院已经成为全面深化人民法院改革的前沿阵地。“四五”改革纲要提出的改革举措目前正在跨行政区划法院稳步有序推进，行政案件目前是跨行政区划法院管辖的一类案件。行政案件跨行政区划集中管辖，虽然是局部改革，但能够产生全局性的意义。从先期成立的全国首批跨行政区划法院运行情况看，进一步明确案件管辖范围仍然是当前亟待解决的问题，行政案件跨行政区划集中管辖已经成为跨行政区划法院进一步深化改革和可持续发展的重要工作。

　　二、行政案件跨行政区划集中管辖应当把握的几个问题

　　行政诉讼制度是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，对于保障公民、法人和其他组织合法权益、推进法治政府建设、解决行政争议、密切政府与人民群众之间的良好关系，发挥着不可替代的职能作用。

　　（一）坚持正确方向。十八届三中全会《决定》提出“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”，十八届四中全会《决定》提出“探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院”。当前，要充分认识行政案件跨行政区划集中管辖、完善行政审判体制机制、落实立案登记制改革在落实“四个全面”战略布局中的重要性和紧迫性，坚持党的领导、人民当家做主、依法治国的有机统一，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，坚持符合国情和遵循司法规律相结合，确保正确政治方向。

　　（二）坚持问题导向。当前，人民群众对行政诉讼“立案难”、“审理难”、“执行难”等突出问题反映强烈，这不仅影响政府法治形象和“官民”和谐关系构建，也影响司法公信力提升，甚至影响一个地方的行政生态建设，行政纠纷得不到有效解决也会引发大量民事纠纷甚至刑事案件，行政审判工作已经成为人民法院工作的重点和难点所在。这些问题产生原因固然复杂，而其中关键症结是行政案件所在地法院受到地方保护和行政干预。行政审判的独特功能在于通过对行政行为进行合法性审查，监督政府依法行使职权，有效防止政府不作为和滥作为。

　　推进行政案件跨行政区划集中管辖，这是抓住解决当前人民群众反映强烈的行政诉讼“立案难”、“审理难”、“执行难”等突出问题的“牛鼻子”，找准不断完善行政诉讼体制机制的突破口，这项改革才能真正得到人民群众的信任和认可，让人民群众有更多获得感。

　　（三）坚持统筹谋划。行政诉讼制度作为国家治理体系的重要组成部分，直接反映并影响国家的整体法治进程。当前，影响行政诉讼司法公正、制约司法能力、破坏司法公信的深层次问题主要是行政案件管辖受到地方保护和行政干预。为探索完善行政案件管辖制度改革，保障人民法院依法独立公正行使审判职能，2008年《最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定》通过“提级管辖”、“指定管辖”和“异地管辖”等方式，为公正裁判创造条件。

　　2013年最高人民法院在总结地方经验基础上下发了《关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》，明确提出了开展行政案件相对集中管辖试点工作。行政案件集中管辖试点经验被新修订的行政诉讼法第十八条第二款以立法形式予以规定。在我国三大诉讼中，行政诉讼与依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设最为紧密相关，能否建立公正高效权威的行政诉讼制度，直接影响全面依法治国进程。

　　（四）坚持精简效能。由于行政执法涉及领域众多，行政审判专业化要求越来越高，行政诉讼案件分布不均衡，行政审判工作量差异很大。现行全国法院行政审判庭设置和行政审判人员配备，机构设置分散，审判力量薄弱，不利于行政审判的专业化和队伍的集约化，造成人才资源和编制的浪费。铁路法院改制移交地方统一管理后，除与铁路有关的少量案件外，普遍存在案件少，编制、人员和场所闲置的问题。将铁路运输法院改造为跨行政区划法院，按照科学、精简、高效和有利于实现司法公正的原则，对铁路法院进行整建制改造，盘活资源，激发活力，让跨行政区划法院真正成为司法改革的“试验场”和“排头兵”。

　　在案件管辖上突出集中管辖特殊案件特点，主要审理跨行政区划案件、重大行政案件、环境资源保护、企业破产、食品药品安全等易受地方因素影响的案件、跨行政区划人民检察院提起公诉的案件和原铁路运输法院受理的刑事、民事案件。在人员优化上突出实行人员分类管理，法官实行员额制，重新整合编制。在编制整合上突出精简机构，成立综合行政办公室，把一些综合行政工作全部纳入综合行政办公室，减少内设机构，减少编制。在法院管理上突出建立扁平化管理模式，理顺审判权、审判监督权、审判管理权的关系，减少管理层级，提高管理效率。

　　（五）坚持突出实效。行政案件跨行政区划集中管辖“牵一发而动全身”，关系到司法改革大局，是维护司法公正、提高司法公信、完善行政诉讼体制机制的重要举措。随着社会主义民主政治的发展和依法治国方略的实施，人民群众权利意识不断增强，对公平正义的追求和渴望更加强烈，对事关公平正义的执法不严、裁判不公和诉讼难等问题更为关注。

　　由于地方保护和行政干预，行政诉讼制度运行不畅，行政审判困难重重，上诉率、申诉上访率持续走高，“立案难”、“审理难”、“执行难”等突出问题屡受诟病。检验行政案件跨行政区划集中管辖的成效要以真正解决人民群众反映强烈的行政诉讼“立案难”、“审理难”、“执行难”等突出问题、司法公信力提高、让人民群众满意作为标准。北京四中院作为全国首批跨行政区划法院，自2014年12月30日挂牌履职以来，实行立案登记制，对于依法应当受理的案件，有案必立，有诉必理，2015年1至4月受理的以区县政府为被告的一审行政案件286件，比去年全年全市法院受理同类案件总数216件还高出70件，赢得当事人对立案工作的充分肯定，司法公信力明显提高。通过行政案件跨行政区划集中管辖，不断完善行政诉讼体制机制，让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义，感受法治进步的过程。

　　（作者单位：北京市第四中级人民法院）