人民陪审员制度，是我国司法制度的一项重要内容。《人民法院组织法》规定：人民法院审判第一审案件，由审判员组成合议庭或者由审判员和人民陪审员组成合议庭进行。实行人民陪审员制度，让经过法定程序产生的人民陪审员与法官共同审理案件，依法行使审判权，是实现人民群众直接参与国家管理，行使政治权利的一种方式，是司法接受人民群众监督的重要体现，也是保证公正司法的一项有力措施，是实现人民当家作主，体现法制民主化的重要途径。为了加强和完善人民陪审员制度，了解辖区人民陪审员现状，以进一步总结经验和教训，促使人民陪审员更好地发挥其应有功能，我院（湖北省汉江中级人民法院）组织了《人民陪审员功能分析》调研课题组，到辖区各法院对人民陪审员工作情况进行了专题调研。

    一、基本情况

    (一)人民陪审员的构成

    2005年5月1日，全国人大常委会《关于完善人民陪审员制度的规定》颁布实施后，我院及辖区各基层法院均高度重视人民陪审员的选任和培训工作。由中院政治部牵头组成人民陪审员选任工作专班，在辖区范围内广泛征求意见，在社会各界推荐的人民陪审员候选人选中，采取考察、考核相结合的办法，择优选拔了40名人民陪审员，依照法律程序报请各直管市人大常委会予以了任命。并集中组织所选任的人民陪审员进行了为期两周的业务知识培训。以使人民陪审员掌握相关的法律基础知识，尽快适应审判工作的需要。

    在所选任的人民陪审员当中，男性24名，女性16名；中共党员34名，占82.5％；就年龄层次结构而言，30周岁以下11名，占27. 5％，31周岁至40周岁13名，占32.5％，41周岁至50周岁9名，占22.5％，51周岁以上的7名，占17.5％，平均年龄39周岁；文化层次普遍较高，其中大学文化程度有23名，占总数的57.5％，大专文化程度16名，占总数的40％，高中及以下文化程度1名，占总数的2.5％；党政机关工作人员26名，企事业单位工作人员8名，其他人员6名。从总体上看，人民陪审员的文化素质和专业知识均较以往有大幅度提高，年龄结构也较为合理。目前，我院辖区三个法院人民陪审员与法官之间的人数比例分别为：仙桃1：6，潜江1：7.8，天门为1:6.1。  

    (二)人民陪审员参加案件审理的情况

    在经过法律程序予以任命和岗位培训后，辖区各法院都积极安排人民陪审员参与案件的审理。一年多来，辖区所审结的各类案件中，有陪审员组成合议庭审理的案件612件，占各类案件总数1/10左右。其中，刑事案件484件，占陪审员参加审理案件数的79％；民事案件128件，占21％。陪审员平均每人参与陪审案件15.3件，其中，天门市人民法院陪审员李环清，一年多的时间，参与审理各类刑事案件达110件，其还结合自己参与审理案件的情况对行为人犯罪的特征及成因进行了分析，写出了较翔实的分析报告。

    （三）对人民陪审员的管理情况

    在对陪审员的管理使用上，辖区均实行的是“集中管理，分类使用”。法院政治处具体负责对人民陪审员进行管理，组织人民陪审员与各业务庭的联系、沟通，向人民陪审员提供必要的法律、法规、司法解释等资料。开庭时，要求陪审员按时到岗，在合议案件时，陪审员要发表自己对案件的处理意见并记录入卷。

    二、人民陪审员的优势分析

    现阶段，社会上还存在着对人民陪审员制度不甚了解或认识不清的问题，有些人甚至提出了弱化或取消人民陪审员制度的建议。他们认为陪审员的素质参差不齐，很难保证案件的审理质量，而且很多陪审员是陪而不审，当摆设、作陪衬；对陪审员进行培训和宣讲法律知识，既费时又费力，诉讼效率不仅没有得到提高，反而增加了诉讼成本，得不偿失。况且许多新类型案件不断出现，案情日趋复杂、审理难度不断加大，有些案件连法官都一时难以适应，要求陪审员发挥作用就更是难上加难。

    调研过程中，我们通过与法院同志座谈、与部分人民陪审员进行交流，深深感到人民陪审员的作用并不像某些人所说的那样，只是陪衬和摆设。这批有较高政治素质和文化水平的陪审员队伍，为我院及辖区法院的审判工作的深入开展，为协助人民法院查清案件事实并作出正确裁判，接受人民群众对审判工作的监督，防止司法腐败，维护司法公正，发挥了积极的作用。他们在案件审理过程中，充分发挥各自在工作实践中积累的丰富经验和了解社情民意的优势，为相关案件的顺利调解和服判息诉工作做了大量细致的工作，对推进案件的阳光审判起到了积极作用，对促进和谐社会的建立起到了助推作用，同时也提高了群众对法院裁判的认可度。

    这批人民陪审员当中，有部分在市、乡镇妇联工作的同志，她们在参与审理婚姻、家庭纠纷案件过程，充分发挥了解社情民意的优势，积极做好案件当事人的调解工作，使一些比较棘手的婚姻、家庭纠纷案件以调解结案，矛盾得以化解，取得了较好的法律效果和社会效果。如仙桃法院审理的原告张某诉被告刘某离婚一案，因该案涉及社会公序良俗和妇女权益保护问题，仙桃法院邀请在该市妇联工作的赵玲、顾冬菊两名陪审员参加案件的审理。在该案的庭审过程，两名陪审员给原、被告双方做了大量耐心细致地说服教育工作，使二人消除了误解和怨恨，合情合理地达成了离婚和解协议。

    司法实践表明，人民陪审员参与案件的审理，其优势较为明显，具体表现在以下几个方面，一是人民陪审员参与审判可以扩大社会公众的直接参与度，把社会道德标准带入法庭，在一定程度上用常人的判断来实现与法官思维的互补，有助于强化司法民主，促进裁判更符合公众标准、公正理念；二是具有一定专业背景的人民陪审员可以发挥专长，协助法官解决审判中的专业性疑难问题；三是通过人民陪审员向广大人民群众进行法制宣传教育，增强了民众的法律意识，提高了法制观念，有利于及时化解矛盾，维护社会的稳定与和谐；四是人民陪审员能在审判活动中直接监督法官的行为，增强审判程序的透明度，更好地贯彻公开审判原则，保证司法廉洁；五是人民陪审员的参与在一定程度上可以缓解司法资源的紧张状况。

    三、现阶段人民陪审员制度存在的缺陷

    全国人大常委会《关于完善人民陪审员制度的决定》实施后，我国的人民陪审员工作有了更明确的法律依据，人民陪审员制度在加强司法民主、增强司法公信力、提高司法权威等方面发挥了一定的作用。然而，该决定并没有在实质的层面上改变我国人民陪审员制度，人民陪审员依然没有独立的审判职能。与此同时，人民陪审制度所存在的改革中的实践问题，尤其是其形式主义弊端，并没有得到改变或纠正。具体分析，我们认为还存在如下明显的缺陷：

    （一）实践中，仍然存在人民陪审员“陪而不审”的现象。从制度规定来说，人民陪审员与法官共同组成合议庭，共同审理、裁判案件，人民陪审员与法官享有同等权利。而事实上，人民陪审员来自社会各界，他们对法律知识知之甚少，对参与审理的案件事实的认定、证据的分析方面也不一定有完整的认识，因而在案件的处理上，他们的意见不是很明确，往往是在法官提出意见后予以附合。可见，陪审员的地位本身就具有一定的从属性，他们难以发挥独立的功能，而且不少陪审员在思想上就有一种应付差事的想法，工作中也乐于当陪衬。在此情况下，制约、监督更是无从谈起。

    （二）人民陪审员来源缺乏广泛性、代表性，有违人民陪审员制度的本意。陪审制度目的在于扩大司法民主，以普通民众参与行使审判权的形式，实现公民对审判权的分享与监督。从我们调查情况来看，我院及辖区的人民陪审员来源基本上被限定在几个特定行业领域内，如党政机关、学校等，另外就是法院的退休人员，并不具有广泛性和代表性。此外，选任人民陪审员的标准较高，一般从文化素质、学历等方面作了限定。还有的法院特别注重让专家、学者担任人民陪审员，结果形成了“精英”陪审员制。这些做法显然与陪审制度的本意相左，难以体现司法的民主性与公众参与性。

    （三）司法实践中，法院审判目标管理考核办法规定的计分制使得部分审判人员因考虑到自己的个人利益不愿意使用人民陪审员。此外，由于人民陪审员都有自己的本职工作，在开庭审理及合议的时间安排上经常与其工作时间发生冲突，而审判管理考核指标体系又将平均审理天数作为一项基础指标对法官进行考核，使得法官在案件审判时很难做到在时间上迁就人民陪审员，又担心时效问题而不愿邀请人民陪审员参加庭审，导致人民陪审员们参加审理的案件数不多，这一点从我们调查的数据情况就可以看出。从而不利于人民陪审员充分履行职责，提高其司法实践能力。

    （四）缺乏对人民陪审员的错案责任追究制度，导致部分审判人员在发生错案受到责任追究时成为承担责任的唯一主体，错案追究责任全部由主审法官承担，这与全部由法官组成的合议庭在发生错案进行责任追究时责任承担不同，使得法官不愿意与人民陪审员组成合议庭审理案件。

    四、对完善人民陪审员制度的几点设想

    （一）从制度上保证人民陪审员的独立地位。为了解决实践中人民陪审员“陪而不审”的现状，发挥人民陪审员的作用，陪审员就必须依照自己的独立意志来进行判断，而不能受法官的牵制和约束，成为法官的陪衬。要保证陪审制度正常地发挥其功效，就必须在制度上保障陪审员的独立地位，从而实现以“社会的声音”或“社会的力量”来牵制司法权的运行，保证司法公正的实现。人民陪审员参加案件的审判，增强了司法裁判正当性的社会基础，加之人民陪审员身为普通民众，与当事人有一种自然的亲和力，使人民法院的司法权威不但没有被削弱，相反得到了进一步的增强，人民法官的司法形象亦同时得以提升。

    （二）健全陪审员责任追究制度。全国人大常委《关于完善人民陪审员制度的决定》第十七条规定人民陪审员不履行或不当履行陪审职务违法审判，违法裁判时，人大常委会可以免除其陪审员职务，构成犯罪的，可以依法追究其刑事责任。实践中应进一步健全人民陪审员责任追究制度。对人民陪审员无正当理由拒不履行职务的，履行职务时违反审判纪律或违法审判的，故意或者重大过失导致人民法院承担国家赔偿责任的，应规定其承担相应的赔偿责任。

    （三）严格执行随机抽选人民陪审员参加审判活动的规定，合理确定人民陪审员参与案件审理的次数。人民陪审员如何参加案件的审判，《关于完善人民陪审制度的决定》第十四条作了如下规定，“由人民陪审员参加合议庭审判的，应当在人民陪审员名单中随机抽取确定”。但实践中，大多数法院采取由业务庭、立案庭直接指定人民陪审员参加案件审判；有少数法院出于方便工作的考虑，将陪审任务固定交给少数积极性较高的陪审员，陪审员履职比例严重失调；或者设立专职陪审员，变相成为“编外法官”。这些做法，有违规定及立法精神，失去了这项制度应有的群众性，抑制了陪审制度的民主性优势和监督功能。因此要严格执行随机抽取人民陪审员进行陪审案件的规定，防止陪审员的专职化，真正体现公民代表参与审判的公正性。

    （四）明确陪审案件范围，适当扩大陪审案件范围。最高人民法院应对“社会影响较大”的案件范围做出明确界定。我们认为人民法院审判以下案件应当采用陪审制：人民法院适用普通程序审理的第一审刑事、民事、行政案件；刑事案件被告人、民事案件当事人、行政案件原告申请人民陪审员参加审判的案件；涉及现代科学知识或专门知识的案件；在本地区有重大影响的案件。限制适用或不宜适用的案件有：依法不公开审理的案件；未成年人犯罪案件；上诉或抗诉案件；案情简单，权利义务关系明确，争议不大的案件等等。
任何制度的完善都不是一蹴而就的，作为司法改革的重要方面，人民陪审员制度的改革是一项长期的过程。为保证司法公正，推进依法治国，实现社会和谐，人民陪审员制度应继续发展和完善。

    我国的人民陪审员制度已经树立了司法民主和司法公正的价值观，在当前构建社会主义和谐社会的政治环境下，为了充分发挥人民陪审制度的特殊作用，对该制度中存在的缺陷进行改革是必然的。但人民陪审员制度的改革必须植根于本土的经济和文化土壤，适当地借鉴国外实用的经验和做法，从制度规则和制度主体两方面不断地加以改革和完善，以促使人民陪审员的功能得到更加充分的发挥。
 
    作者单位：湖北省汉江中级人民法院